地方政府财政压力、官员晋升激励与土地财政行为：理论分析与实证检验

(山东财经大学财政税务学院，山东 济南 250014)

一、引言及文献述评

1986年公布的《中华人民共和国土地管理法》是土地财政制度建立的主要标志。土地财政是指地方政府利用土地垄断权，通过土地征收将农村土地由准国家所有转变为城市政府所有，再对土地“三通一平”后在土地公开出让市场以“招拍挂”方式获取高额土地出让收益，并成立投融资平台进行土地抵押融资的一系列财政收支活动和利益分配关系。土地财政规模，一直处于较为稳定的状态，并未出现急剧增长和大范围的波动，然而在此之后，土地财政收入增长的速度逐渐加快，其总量规模和波动性也越来越大。直观来看，土地财政收入占GDP的比重由1988年的0.14%上升到2018年的10.01%，2017年，土地出让收入占地方财政收入比重达60%左右，地方政府对土地财政的高度依赖可见一斑。由于地方政府获得的土地出让收入几乎不与中央政府进行分享，地方政府愈发青睐土地出让收入。

虽然土地财政为城市基础设施建设提供了雄厚的资金支撑[1]，并拉动生产性投资增加和经济快速增长[2]，但也产生了一系列负面效应：房价持续上涨[3]、土地违法和政企合谋[4-5]、地方政府债务风险溢出[6]以及经济发展不确定性增加[7]，甚至抑制了城市生产率和经济增长绩效提高[8-9]，土地财政的动态加速器机制还能较好地解释中国经济波动的典型事实[10]。由此看来，防范系统性金融风险、完善政府间财政关系以及实现经济高质量发展必须使土地财政规模控制在适度范围之内，防止其大起大落。那么，既然土地财政存在如此多的负面效应，是什么原因导致土地财政规模持续扩张？以至于在其负面效应外溢的现实情形下，土地财政竟呈现出惯性增长的“棘轮效应”特征和全域式扩张的独特现象。

图1 1988—2017年全国地方政府土地财政收入和预算内财政缺口变化情况 注：地方政府财政压力指标的计算公式为(一般公共预算支出—一般公共预算收入)/一般公共预算收入。资料来源：《中国统计年鉴》、财政部官方网站。

对土地财政持续扩张原因的解释是一个理论和现实难题，锁定真正的根源是控制地方政府过度出让土地行为的关键。1994年，以财权上收为特征的分税制改革导致地方政府面临财政压力，这使得地方政府不得不更多地依赖转移支付收入和预算外收入(1)2007年，国土资源部发布《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》：从2007年1月1日起，将土地出让收支全额纳入地方基金预算管理，实行"收支两条线"管理，收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排。，如图1所示，1994年以后地方财政压力急剧上升。“财政压力假说”在此背景下应运而生，该假说着眼于分析地方政府财政压力与土地财政行为的关系，尤其是分税制改革对地方财政平衡造成的制度冲击[11]，该假说认为，土地财政是地方政府事权与财权不相匹配的制度约束下的无奈之举。譬如，张青和胡凯(2009)[12]通过构建地方政府行为动机的机理模型，尝试剖析现行财政预算约束和土地管理制度下，地方政府效用最大化的财政收入选择路径。研究发现，相较于物业税收入，地方政府更偏好于土地出让收入或土地抵押融资；同时，分税制改革导致的地方财政缺口使得地方政府不得不依赖土地出让收入来维持财政平衡。然而，文中却并未就财政压力对土地财政的影响进行实证分析。周飞舟(2010)[13]基于城市扩张、土地开发与土地财政的作用机制视角，认为分税制改革导致的央地政府间财政关系的变化决定了地方政府的行为模式，地方政府为了增加财政收入、改善财政供给人员和政府部门的运转条件，会扩大土地开发和基建规模。但该文实证分析的缺乏使得研究结果停留在理论层面。进一步地，卢洪友等(2011)[14]剖析了财政分权与土地财政的内在关系，实证检验了地方政府实施土地财政行为的深层次原因。他们认为，地方政府不具备与事权相匹配的税权，且缺乏中央的纵向转移支付，土地财政行为是现行财政分权体制下地方政府的“无奈之举”。他们还通过构建人均实际财力缺口来表征地方政府的真实财政压力，发现土地财政有效地缩小了人均实际财力缺口，并促进了公共服务供给水平的提高，从而为“财政压力假说”提供了较为充分的经验证据的支持。

然而，“财政压力假说”看似对地方政府实施土地财政行为进行了合理解释，但该假说存在典型的与客观事实的相悖之处。尤其是，虽然财政压力与土地财政呈现出一定的相关性，但这种相关关系并不明显，特别在1988—1998年期间，虽然地方财政压力由于分税制改革的冲击发生了剧烈的变化，但土地财政规模仍保持了相对稳定的状态(详见图1)，同时考虑中央政府对地方政府大量的转移支付和税收返还，分税制改革并未导致基层财政面临压力[15]。具体来说，有四点特征事实亟待解释。首先，虽然分税制改革导致地方政府在财政收入的初次分配中份额减少，但在其再分配中的份额并未降低甚至有所上升；其次，地方政府出让工业仓储用地的面积较大收入却较少，商服用地和住宅用地则恰好相反，这不符合为缓解财政压力而出让土地的基本经济逻辑；再次，土地出让收入并未用于造成财政压力的支出项目，而是大多用于城市基础设施建设，表明土地财政很大程度上源于地方政府的投资冲动；最后，如前文所述，土地财政规模急剧增长大致出现在2003年以后，而分税制改革发生于1994年，那么按照“财政压力假说”的逻辑，1994—2003年期间地方政府也应当面临财政压力，但为何在此期间土地财政没能快速增长呢？以上典型事实可以初步驳斥“财政压力假说”，但本文并非完全否定财政压力对土地财政的影响，换言之，预算内财政缺口只能在一段时间内解释土地财政增长[16]，还须寻找其深层次的体制根源。

既然财政压力并不能完全解释土地财政快速增长的事实，到底是什么因素推动着土地财政持续快速扩张？准确地回答这个问题有利于约束地方政府的土地出让行为及规避其引致的负面溢出效应。值得关注的是，一方面，中国城乡土地所有权具有明显的二元特征[17](2)《中华人民共和国土地法》(以下简称《土地法》)规定，农村土地属于村民集体所有。但法律事实上未规定村作为所有者的应有权利——农民和村集体不持有任何土地所有权的法律文件来证明其土地所有者身份。《土地法》规定，城市市区的土地属于国家所有。但由于中央政府为此需要付出高昂的控制成本，在实践中国家土地所有权异化为土地归城市政府所有。，这为城市政府凭借对土地级差地租的绝对垄断“以地生财”创造了制度条件(3)《土地法》规定：国有土地所有权由国务院行使，具体实现路径是各地自然资源局通过授权的方式对土地使用权进行划拨和批租。；另一方面，中国垂直集中的官员管理模式使得土地出让的决策权最终集中于地方政府官员，尤其是领导官员，而地方官员具有“经济政治人”属性[18]，侧重经济增长的官员考核体系为地方官员出让土地创造了政治晋升激励，官员在地方政府实施土地财政行为的作用不可忽视，这被称为“晋升激励假说”[19-20]。该假说认为，财政分权和行政集权体制催生了地方官员的土地出让行为，周黎安(2007)[21]将“晋升锦标赛”作为上级政府对下级政府的一种行政治理模式，将GDP增长率等可量化的指标作为决定地方官员是否升迁的考核标准，这种官员晋升模式使得地方官员仅重视GDP增长率等考核指标，而地方政府垄断土地供给的管理体制为其利用土地出让收入进行基础设施建设和拉动经济增长创造了制度条件，并形成“土地财政→经济增长→获得晋升”的正反馈机制，即内生出维持晋升激励机制的积极因素，使土地财政规模呈现持续扩大的累积特征。梁若冰(2009)[4]进一步探究了晋升激励、部门利益与土地违法的关系，发现地方政府通过直接或间接的土地违法可将农地转化为工商业用途以实现经济增长，使自身在政治晋升中获得相对优势。黄少安等(2012)[22]认为，现行财政体制、官员短期行为及政绩考核体系不合理等因素使地方政府热衷于土地财政和房地产开发。为了逻辑一致性地揭示晋升激励与土地财政之间的作用机理，李勇刚等(2013)[23]构建了一个简单的数理模型，并使用面板联立方程进行了实证检验，发现晋升激励和土地财政存在正向的互动关系，且晋升激励对土地财政的影响要更大。进一步地，李郇等(2013)[16]使用能充分刻画地方政府之间策略互动特征的时空动态面板空间计量模型，探究了推动土地财政增长的地方政府策略性行为及其驱动因素，发现土地财政增长存在横向竞争的策略互动和惯性依赖特征，进一步表明“财政压力假说”不能完全解释土地财政的产生与持续扩张。

由此可见，已有文献或着眼于分析财政压力与土地财政的关系，或侧重于分析官员晋升激励与土地财政的关系，尚缺乏一个统一的分析框架对三者进行整合分析和综合考量，而官员晋升激励和财政压力对土地财政可能均存在影响；其次，已有文献或集中于理论机制的刻画，将土地财政的制度背景和官员“经济政治人”属性纳入地方政府土地出让动机的理论框架[24]，或着眼于实证检验财政压力是否是土地财政产生的根源[14]，而未能将理论机制识别与经验分析过程有机结合，即使如李勇刚等(2013)[23]通过构建数理模型和使用联立方程进行了综合考量，但其数理模型未能识别地方政府土地出让策略选择的真实机制，实证分析亦未能妥善地处置土地财政等变量的内生性问题和联立方程偏差，其研究方法有待进一步完善；再次，传统面板数据的估计方法忽视了地方政府之间土地财政行为横向模仿的策略互动特征，进而难以准确揭示不同地区之间土地财政行为互相影响的真实作用机制，虽然李郇等(2013)[16]在该领域作了较为丰富的研究，但他们仅关注土地财政的空间特征和时间趋势，而未将官员晋升激励纳入其中；最后，尽管“晋升激励假说”较为符合中国行政集权的政府管理体制和多数官员“经济政治人”属性，但因晋升激励效应难以量化而使该假说缺少经验证据的支持。

有鉴于此，本文尝试在“官僚政治模型”的基础上构建“中央—地方—居民”三部门博弈下地方政府土地出让行为的决策机理模型，并使用固定效应和系统GMM分别估计以土地财政为被解释变量的静态和动态的空间滞后模型，通过将理论模型和计量模型的有机结合，逻辑一致性地揭示官员晋升激励和财政压力对土地财政的影响机制及数量特征，既能将官员晋升激励、财政压力及土地财政行为纳入统一的理论分析框架，又有效克服了土地财政的内生性以及可能存在的因果关系识别偏差，还能完整地刻画地方政府之间土地财政行为互动的真实反应机制。相较于之前的研究，本文可能存在以下边际贡献。

(1)在研究视角上，将地方政府财政压力、官员晋升激励与土地财政行为置于统一的理论分析框架，克服了以往研究仅侧重于某一土地财政影响变量的狭隘性，拓展了传统文献的研究视角。(2)在研究方法上，借鉴“官僚政治模型”构建了“中央—地方—居民”三部门博弈下地方政府土地出让的决策机理模型，识别出财政分权和行政集权体制下地方官员出让土地的利己动机和策略选择机制，同时使用固定效应和系统GMM分别估计静态和动态的空间滞后模型，完整地刻画地方政府之间土地财政行为的策略互动特征以及土地财政在时间上的增长惯性，对缺乏理论模型和计量方法相契合的土地财政根源的研究领域进行了相应补充。(3)在指标构建上，使用FDI、固定资产投资地方项目以及官员晋升激励综合指数三类指标分别量化官员晋升激励效应，为“晋升激励假说”提供较为充分的经验证据的支持，弥补了该假说缺乏实证证据的不足，同时验证了估计结果的稳健性。

二、地方政府实施土地财政行为的理论模型

本节在“官僚政治模型”基础上构建了“中央—地方—居民”三部门博弈下地方政府土地出让的决策机理模型，剖析了不受居民偏好限制和中央政府不完全监管下地方政府实施土地财政行为的决策机理。

(一)财政分权和行政集权

首先，做如下假定。

H1地方官员具有“经济政治人”属性，政府是由标准政客组成的集合。地方政府在预算软约束和中央不完全监管下追求预算最大化(4)官员总希望本部门得到更多预算——预算多寡可用来衡量官员为获得晋升的努力程度。本文据此将地方财政收入分为税收收入、转移支付收入和土地出让收入。；

H2地方官员晋升严格依赖于以经济增长为核心的政绩考核体系而不受外生冲击影响。

H3地方政府为党委集中领导下的小集团决策集体[25]，地方立法机构(人大)对地方政府实施的约束有限。

H4地方政府是公共品的垄断性提供者，辖区居民(包含企业)是稳定的需求者[26]且掌握公共品生产成本的充分信息。

H5中央政府和地方政府存在信息不对称，地方政府存在道德风险(5)在官员-政治家博弈中，地方官员掌握本地公共需求的充分信息而中央信息不充分，由于存在委托代理问题，对于地方官员(代理人)来说，向中央(委托人)提供不完全或错误信息以获得更多预算符合其利益。该假设能保证官员追逐自身目标而不是最大化需求者福利。。

H6政治市场是一个封闭的“内部劳动力市场”，官员无法向外流动，只能在官场上寻求晋升，或者说地方官员均为“攀升者”[27]。

其次，分析地方政府的收入。地方官员总希望最大化某个或几个变量，包括薪金、权力、地位及对机构产出的决定权等[28]。由于代议制政治体制下公共需求表达机制的间接性，地方政府的土地出让决策不直接受居民偏好的约束，地方政府的效用几乎完全来自中央政府对其政绩的肯定。地方政府通过政绩显示可获得效用Ui，且Ui是政绩Bi和中央惩罚Ci的函数(Bi、Ci是连续的；不考虑官员工资和其他隐性收入的影响)，即

(1)

根据假设2，地方政府的效用通过最大化可支配财力实现，即通过掌握尽可能多的可支配财力一方面可以直接增加地方政府的效用，一方面可以用来提供显示性公共品进行政绩显示，通过获得政治晋升间接增加自身效用。在税收收入基本固定的条件下，地方政府一方面希望通过经济增长获得政绩的同时间接增加税收收入，一方面希望能直接获得尽可能多的可支配财力[29]。如果地方政府的效用函数为科布—道格拉斯形式，根据地方政府财力的基本来源和收入特征，可预见，地方政府将在中央转移支付和土地出让收入之间进行策略选择，其效用函数及满足的预算约束为

U=f(TAX,CTP,LTR)=TAXαCTPβLTRγ

(2)

s.t.S0=θ1TAX+θ2CTP+θ3LTR

(3)

式(2)中，TAX表示税收收入，CTP表示中央转移支付，LTR表示土地出让收入，S0为本地居民(包含企业)所能忍受的最大税收负担成本和土地社会成本的上限，θ1、θ2、θ3分别表示三者的单位成本，且θ1>θ2>θ3。因假定税收收入为常数，故效用函数中不再考虑其变化。虽然土地出让收入已纳入政府性基金预算管理，但相较于征税增收，出让土地具有较强的灵活性和便利性，故地方政府对土地出让收入的偏好更强[30]。同时，由于中央政府可以对转移支付数额进行直接管理和分配，而对地方政府的土地出让及其抵押融资行为难以完全掌握，故二者存在以下变化趋势

(4)

在中央政府和地方政府之间存在信息不对称的条件下，土地出让收入边际收益递增的原因在于：征地对失地农民的补偿标准较低(6)《土地管理法》规定：征地补偿包括土地补偿费、安置补偿费、地上物(如青苗)补偿三方面，土地补偿费为征地前三年平均产值的6-10倍(主要指耕地)，安置补偿为征地前平均产值的4-6倍。，使得社会成本外部化[12]；出让土地不仅可获得土地出让金，还通过引入投资带动了房地产业、建筑业的发展，给地方政府带来大量的增值税等收入；利用土地抵押融资还极大地增强了地方政府可支配财力，以上三方面可以直接或间接地增加地方政府的效用，故地方官员对土地出让收入的偏好更强，但也带来了债务风险[31]。

此外，具有“经济政治人”属性的地方官员为了短期经济增长效益会主动调节土地出让规模以最大化土地融资总额[1]。故而，地方政府必然一方面积极争取中央的转移支付收入，一方面最大化土地出让收入，通过构造拉格朗日函数对CTP、LTR、λ求一阶偏导，根据克莱姆法则可求出中央转移支付和土地出让收入的稳定值。

(5)

最后，考虑地方政府的支出。假定生产函数为

Y=Y(TAX,CTP,LTR)

(6)

地方政府将一部分提供基本公共服务(FPS)，一部分作为经济建设支出(ECE)，前者是中央政府作为居民的代理人对地方政府实施委托的结果，反之会较少地方政府的效用；后者拉动了生产性投资增加和经济增长，并得到中央政府对其政绩的肯定，这会增加地方政府官员晋升的机会，可以增加地方政府的效用。考虑官员的任期，地方官员不仅会考虑当年经济增长，还会顾及任期内下年度经济增长(7)地方官员任期一般会在3年左右，因此会顾及下一年度的经济增长。。由于税收收入用于提供基本公共品，中央对地方的转移支付和税收返还也往往是出于均衡地方财力的需要，有

(7)

即地方经济建设支出是土地出让收入在时间上的变化，且t

(8)

地方政府为实现自身效用最大化即争取晋升机会的目标，必然亟需最大化经济建设支出的效益，其目标函数及其满足的约束为

(9)

(10)

地方官员在任期T内会选择最优的经济建设支出路径最大化土地出让收入，以形成尽可能多的经济产出，这对本地公共服务水平会产生双重影响：以经济建设支出拉动经济增长能带来居民收入上升，进而增进了社会福利，这在经济发展水平较低的省份较为常见；经济建设支出增长使当期公共服务支出减少，进而降低了居民当期的福利水平。毋庸置疑，地方官员更偏向前者。在这个模型中，中央政府通过掌握对地方的转移支付、地方官员任免权及考核监督机制实现对地方政府的行政和预算约束，地方政府通过以土地出让收入拉动经济增长的方式进行政绩显示以争取晋升机会。由于央地政府信息不对称，这使地方政府掌握了一定税收自主权和攫取预算外资金的权利。中国财政分权和行政集权体制并行的政府管理模式使地方政府需要获得尽可能多的土地出让收入，同时在这个政府间相互博弈的关系中，官员晋升机制不可避免地引致出不同地区的地方政府官员均希冀获得政治晋升的需要，大量同级地方政府的存在使得这种政绩显示更像是一场“晋升锦标赛”[21]，因为地方政府之间的关系更类似零和博弈[19]，一人获得晋升则降低了另一人晋升之可能。一言以蔽之，现行地方官员政绩考核机制引致的晋升激励效应显著推动了土地财政的产生和扩张，晋升激励效应引致的地方政府官员之间的晋升竞争可能会导致土地财政存在策略互动特征。

(二)转移支付受限与财政压力

本节从公共品价格角度分析财政压力对地方政府土地出让的影响。公共品既包括由经济建设支出形成的基础设施等显示性公共品，也包括对科技、教育、医疗及就业等民生投入形成的非显示性公共品。假定中央政府认为，地方政府应当提供公共品的产量为Qi，地方政府提出该公共品价格为Pi，则地方政府的预算规模为Di=PiQi，假定二者存在某种函数关系Qi(Pi)，有

(11)

根据假设2，追求预算最大化的地方政府的目标函数为

(12)

若上式二阶条件能满足，则有

(13)

(14)

(15)

地方政府的预算规模为PiQi(Pi)-ai(Pi)。令其一阶导数为0，即

(16)

求出最优解

(17)

图2 转移支付收入受限前后地方政府的公共品价格选择

理论假说1现行地方官员考核机制引致的晋升激励效应和分税制改革以来引发的地方财政压力效应均推动土地财政扩张，但二者的稳健性有待进一步的统计检验。

理论假说2官员晋升激励内生于地方政府之间的晋升竞争，地方政府官员之间晋升竞争的存在使得土地财政行为可能存在横向模仿的策略互动特征。

理论假说3土地财政规模存在惯性增长的“棘轮效应”和累积动态特征，这是地方政府难以摆脱土地财政路径依赖的关键。

三、实证模型设定、指标选取及数据说明

本节构建地方政府财政压力、官员晋升激励影响土地财政的空间滞后模型，使用固定效应及系统GMM对静态和动态的空间滞后模型进行估计，为理论假说提供经验证据的支持。

(一)基本模型设定

首先，根据理论假说，将地方政府财政压力、官员晋升激励与土地财政行为置于统一的实证分析框架，检验前两者对土地财政规模的影响，同时考虑到地方政府存在土地出让行为的策略互动特征，构建静态的空间滞后模型(a)。

(a)

模型(a)中，被解释变量LTRit表示省份i在年度t的土地出让收入占一般公共预算收入的比重，刻画土地财政规模，同理LTRjt表示省份j在年度t的土地财政规模；PSEit表示省份i在年度t实际利用外商直接投资总额与地区生产总值的比值，表征地方政府受晋升激励做出的获取土地财政收入的努力程度，代表官员晋升激励效应；Fpressit表示省份i在年度t的一般公共预算支出与一般公共预算收入的差额占一般公共预算收入的比重，衡量地方政府财政压力，代表财政压力效应。α1和α2分别反映了地方官员争取晋升的努力程度变化冲击和财政压力变化冲击对土地财政规模的平均处理效应，揭示了官员晋升激励和地方政府财政压力的短期冲击形成的土地财政规模的长期变化。预测α1大于0，α1>0表明地方官员受晋升激励的驱动会通过土地出让获得更多土地出让收入进行政绩显示，从而验证理论假说1。ρ为空间自回归系数，刻画地方政府之间土地财政行为的策略互动特征，预测ρ大于0，ρ>0表明地方政府之间存在互相模仿的土地财政策略互动行为，从而验证理论假说2。Xij为各类控制变量，β表示解释变量的系数矩阵，δi为个体效应，τt为时间效应，εit为误差项。

其次，考虑地方政府对土地出让收入的高度依赖和土地财政惯性增长的时间趋势，在模型(1)的基础上添加土地出让收入一阶滞后项(LTRi,t-1)，构建动态的空间滞后模型(b)。

(b)

模型(b)中，LTRi,t-1表示省份i在年度t-1的土地出让收入占一般公共预算收入的比重，刻画滞后一期的土地财政规模，Φ可以捕捉上期土地出让收入变化冲击对当期土地财政规模的平均处理效应，预测Φ> 0，这意味着在前期土地出让收入已成为地方政府“第二财政”的条件下，地方政府若在当期减少土地出让行为而没有足够可持续的替代收入会导致入不敷出的窘况，地方政府由此形成对土地出让收入的高度依赖，进而导致了土地财政惯性增长的累积特征。

最后，需要说明的是，wij表示空间权重矩阵W的第i行第j列的元素，可以刻画省份i对省份j的形成的土地财政行为的“示范效应”，该矩阵是一个分块矩阵，其对角线元素均为0，非对角线上的元素由相邻省份的权重构成且已采用行标准化处理，该空间权重矩阵度量了不同省份因地理距离及经济发展水平差异而导致的社会经济联系的紧密程度，其计算公式如下

(18)

式(18)中，dij为依据经纬度计算得到的省会城市i和省会城市j之间的球面距离，GDPi和GDPj分别表示样本期内省份i和省份j的人均地区生产总值的期望，人均地区生产总值绝对离差的倒数值可以刻画地方政府土地财政的策略互动行为的“示范效应”与经济发展水平差距的变化关系。dij的计算公式为

R×arccos(sinφ1sinφj+cosφicosφjcos(λj-λi))

(19)

式(19)中，R为地球大圆半径，λ和φ分别表示城市的经度和纬度，数据来源于国家基础地理信息中心。

(二)变量选取及说明

核心变量为官员晋升激励(PSE)、地方政府财政压力(Fpress)、土地出让收入(LTR)及土地财政收入(LFR)。以土地出让收入占一般公共预算收入的比重衡量土地财政规模的原因在于：相较于规范性和固定性较强的土地税收收入，土地出让收入更能体现官员晋升激励和财政压力对地方政府实施土地财政行为的实际影响，且耕地占用税和城镇土地使用税等土地相关税收收入占土地出让收入的比重不足10%[32]。同理，在官员晋升激励效应的作用下，地方政府对于土地税收收入和土地出让收入均有充分动机实现其最大化，以完成更多财政收入上缴和将其用于基础设施建设和显示性公共品提供，故使用两个指标衡量土地财政规模以确保结果的稳健性。

地方政府财政压力(Fpress)以一般公共预算支出与一般公共预算收入的差额占一般公共预算收入的比重来衡量，并加入中央转移支付(CTP)控制中央转移支付收入的影响。分税制改革导致政府间财政收入划分在初次分配和再分配之间形成了较大差额，仅使用初次分配的地方财政收支数额之差不能准确表征地方政府面临的真实财政压力，中央政府对地方政府的转移支付会通过缓解地方政府的财政压力而改变其土地出让行为。并且，当期地方政府财政压力通常会对未来一期的土地财政行为产生影响，对地方政府财政压力作滞后一年处理。

官员晋升激励(PSE)以实际利用外商直接投资总额与地区生产总值之比作为代理变量，该指标可刻画地方政府参与横向政府间竞争的力度(10)按当年汇率换算成人民币计价。[33]。中国垂直集中的官员管理体制使下级政府有充分的积极性通过吸引外资推动经济增长[34]，该比重越大表明地方政府参与政府竞争的力度越大。考虑到以外商直接投资总额占地区生产总值的比重衡量官员晋升激励效应可能存在观测误差，再以全社会固定资产投资中隶属地方项目的投资额占地区生产总值的比重(PSE_N)进行稳健性检验，因为财政分权导致了以经济增长为标尺的地方政府间的投资竞争，投资冲动的根源来自于地方政府间的扭曲性制度激励[35]，该指标能充分表现出地方政府受晋升激励作出的努力程度。此外，本文还使用相对财政盈余率、相对经济增长率及相对失业率构造了官员晋升激励综合指数。

控制变量包括：财政分权程度(FD)、经济发展程度(lnpGDP)、政府支出规模(GOS)、城镇化水平(URR)、产业结构(IS)、人口密度(DP)、中央转移支付(CTP)及政策虚拟变量(year2003)。以各省人均预算内财政支出占人均中央预算内财政支出的比重衡量财政分权程度(11)该指标能较好地剔除人口因素对实际分权的影响。，财政分权程度提高意味着地方政府支出责任变大，在税收收入相对固定的条件下，可能会导致地方政府有更强烈的动机追求土地财政收入；以人均地区生产总值的对数值衡量经济发展程度，经济发展程度的差异会导致单位土地价格不同，也会改变土地出让方式，进而影响总量土地出让收入(12)直观来看，经济发展程度与市场化程度呈正相关关系，而市场化程度越高市场化的土地出让方式越普遍，单位土地出让金也越高(2014-2016年的全国土地市场交易的平均单位地价显示，协议单位地价约为拍卖单位地价的11.44%，18.46%，23.04%)。，还通过扩大税基规模可能减少土地出让行为；以一般公共预算支出占地区生产总值的比重衡量政府支出规模，地方政府规模的扩大会促使其寻求更多财政收入以维持部门正常运转，这可能会增加土地出让行为；以年末城镇常住人口数占年末城乡总人口数的比重衡量城镇化水平，城镇化水平越高意味着城市政府越需要开发城市建设用地，这可能会增加土地出让行为；以二三产业产值占地区生产总值的比重衡量产业结构，产业结构越高意味着产业工业化和服务化水平越高，商服用地的需求就越大，地方政府会出让更多土地用于二三产业发展；以本地常住人口总数与行政区域面积之比衡量人口密度，人口密度提高必然增加对公共服务的需求，公共服务需求增加要求更多财政收入来满足，这可能会增加地方政府出让土地行为；以中央转移支付数额占一般公共预算收入的比重衡量中央对地方政府的转移支付和税收返还力度，中央转移支付可能通过增强地方政府可支配财力减少其土地出让行为，但专项转移支付要求地方政府提供配套资金，地方政府可能会通过土地融资来满足，净效应难以确定；考虑到政策变动引起土地财政收入规模的结构性变动，添加年份虚拟变量，因为土地出让方式的市场化会带来土地出让收入的大幅增长(13)2002年5月，国土资源部颁布《关于严格实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知》，规定自2002年7月1日起经营性用地必须经过招标拍卖挂牌出让程序。。

表1 各变量的描述性统计

注：以货币衡量的指标均以各省居民消费价格指数消除通货膨胀因素的影响。

(三)数据说明

在时间选择上，考虑到数据可得性和时效性，本文选择的样本区间为1999—2017年；在地区选择上，因计划单列市财政与省级财政并非完全隶属关系，而是与中央财政进行税收划分，故在样本中删除5个计划单列市；对于有部分缺失值的省份(譬如西藏)使用线性插值法补齐数据。各变量的数据全部来源于《中国统计年鉴》《中国国土资源统计年鉴》《中国财政年鉴》《中国城市统计年鉴》、各省年度统计公报以及中国宏观经济数据库。此外，本文也通过互联网渠道进行了部分数据的搜集和整理，不同来源的数据的相互验证保证了本文所用数据的准确和完整。

四、实证结果的分析与讨论

本节使用固定效应及系统GMM分别估计静态和动态的空间滞后模型，报告模型回归结果，并进行稳健性检验。

(一)空间相关性检验

土地出让的策略互动行为的存在是空间计量分析的前提。使用莫兰指数I(Moran’s I)和吉尔里指数C(Geary’s C)对地方政府之间土地财政行为的策略互动特征进行空间相关性检验，其计算公式为

(20)

表2 地方政府之间土地财政行为空间相关性检验结果

注：***、***、***分别表示在1%、5%、10%的水平下显著，下同。

对地方政府之间土地财政行为的空间相关性检验结果表明，1999—2017年地方政府的土地财政规模平均值的Moran’s I指数(0.454)和Geary’s C指数(0.365)在1%的水平上显著为正，表明31个省份的土地财政规模变化存在显著的空间溢出效应，即地方政府之间互相模仿的土地出让行为确实存在，但土地财政规模的空间溢出效应呈现出随时间变化呈现出逐年减弱的特征，且其稳健性也在不断下降，表明当前这种地方政府土地财政行为的“标尺效应”正在不断减弱。总之，使用空间面板计量模型进行分析是合理的。

(二)基准结果分析

首先，对模型设定形式的合理性进行检验：Wald检验、似然比检验及LM检验结果均表明，使用空间滞后模型是合理的；其次，对估计方法进行选择：Hausman检验结果表明，应使用固定效应；同时，由于模型(b)兼有土地出让收入的时间和空间滞后项，该模型存在动态数据结构和空间相依性引致的双重内生性问题，一般的工具变量法无法有效校正，而系统GMM可以效地解决估计结果的有偏性和非一致性，本文使用系统GMM估计模型(b)；最后，由Arellano-bond一阶和二阶残差自相关检验可知，因变量滞后项的最大阶数设定为1较为可取，由于存在组间异方差，选择稳健标准误；同时Sargan检验结果表明，所有工具变量都有效且通过了过度识别检验，可认为估计结果不受弱工具变量的影响(14)本文选取的工具变量为各内生变量的一阶滞后项，最多使用土地出让收入的二阶滞后项为其工具变量，同时异方差稳健的Hansen统计量也表明工具变量均有效，限于篇幅不再汇报。。为了确保结果的稳健性，也使用邻接空间权重矩阵(W2)代替经济地理综合空间权重矩阵(W1)进行上述回归。结果如表3。

表3 基准回归结果

注：***、**、*分别表示在1%、5%、10%的水平下显著；Wald表示组间异方差检验，AR(1)、AR(2)表示一阶、二阶序列残差的自相关检验，Adjust-R2表示模型拟合优度。限于篇幅不再报告系数t检验值，下同。

在以W1为空间权重矩阵的回归结果中，无论是使用固定效应估计模型(a)，还是使用系统GMM估计模型(b)，官员晋升激励的系数均通过了5%显著性水平检验且为正数，财政压力的系数均为正数但并不十分显著，仅通过10%显著性水平检验，表明官员晋升激励对地方政府实施大规模的土地出让行为具有显著的推动作用，而地方政府面临财政压力的影响则十分有限，这在一定程度上符合理论预期，但与直观认识不相一致，使我们不由地怀疑地方政府财政压力度量指标的合理性。从数量关系来看，土地出让收入对官员晋升激励的弹性系数分别为0.051 5和0.112 6，这说明，官员晋升激励效应的强度每提高1个百分点，地方政府的土地出让收入占一般公共预算收入的比重就增加0.051 5%～0.112 6%，即官员晋升激励显著地推动了地方政府土地财政规模的扩张，以上结果一定程度上佐证了理论假说1。并且，使用系统GMM估计动态空间滞后模型后，土地出让收入对官员晋升激励的弹性系数由0.051 5增加到0.112 6，表明模型对官员晋升激励和财政压力的内生性进行了较好地剥离，减弱了衰减偏误。

空间滞后系数ρ显著为正，均通过了1%显著性水平检验，表明地方政府之间确实存在着明显的土地财政的策略互动行为，从数值上看，本地地方政府土地出让收入占比每提高1个百分点，邻近地区地方政府的土地出让收入占比就会提高0.130 4—0.245 4个百分点，表明地方政府在土地出让上的横向模仿行为是确实存在的，佐证了理论假说2。在中国行政集权和财政分权的政府管理体制下，地方政府官员之间存在“非得即失”的“晋升锦标赛”，其竞争领域涵盖了经济总量、FDI、人力资本及社会福利等多重维度[21]。而土地出让收入作为地方政府可依赖的收入来源，地方政府大力实施土地财政的行为会对邻近地区形成“示范效应”，结果致使土地财政规模呈现出全域性扩张的态势。土地出让收入滞后项的系数均为正数且非常显著，均通过了1%显著性水平检验，表明了土地财政规模确实呈现出时间上的持续性和动态累积特征，从数值上看，滞后项系数介于0.221 2—0.308 6之间，表明上期的土地财政规模增加1%，当期的土地财政规模就会扩大0.221 2%～0.308 6%。在当期土地出让收入成为“第二财政”的条件下，地方政府若在下期减少土地出让行为又没有足够、可持续的替代收入，会导致财政入不敷出；佐证了理论假说3。其他控制变量的正负符号和系数基本与预期相符，尤其是政策虚拟变量在所有回归中均通过了1%显著性水平检验，表明土地财政规模在2003年确实存在结构性变动，可能是土地出让方式市场化带来了土地出让收入大幅增长。

在以W2为空间权重矩阵的回归结果中，官员晋升激励的系数在10%的水平下均显著为正，与预期基本相符；而财政压力的系数依然不太显著，仅通过10%水平显著性检验，这可能与财政压力指标的构建有关，同时也表明回归结果不随空间权重矩阵的改变而变化，具有一定的稳健性，进一步佐证了理论假说1。从数值上看，土地出让收入对官员晋升激励的弹性系数分别为0.036 0和0.038 2，表明官员晋升激励每提高1个百分点，土地出让收入就会增加0.036 0%～0.038 2%。空间滞后项系数显著为正，也均通过了1%显著性水平检验，分别为0.126 3和0.155 4，表明本地地方政府土地出让收入每提高1个百分点，邻近地区地方政府土地出让收入就会上升0.12 6%～0.155 4%，进一步佐证了理论假说2。时间滞后项的系数显著为正且均通过了1%显著性水平检验，进一步佐证了理论假说3，从数值上看，上期土地出让收入每增加1个百分点，当期土地出让收入就会提高0.221 2%。控制变量的系数大部分通过了5%显著性水平检验，且正负符号与预期基本相符，以财政分权程度为例，财政分权程度每提高1个百分点，会使土地出让收入分别增加0.071 5和0.076 8个百分点，这可能因为更大程度的财政支出分权使地方政府不得不在预算外寻求更多可支配收入。总体来讲，模型的估计效果较好，能初步证明理论假说。

(三)稳健性检验

1.中央转移支付和税收返还

1994年分税制改革以后，由于中央政府在财政收入划分中占据主导地位，地方政府承担更多的支出责任，为了弥补纵向的地方财政缺口而建立了转移支付制度。范子英(2015)[15]认为，大量转移支付的存在使得地方政府在财政收入再分配中的份额并未降低，甚至呈现出逐年上升的趋势。譬如2018年，初次分配的地方财政收入为9.790 4万亿元，再分配的地方财政收入为17.989 8万亿元，二者相差数额几乎与地方本级收入相同，这表明使用初次分配中财政收支缺口无法准确表征地方政府面临的真实财政压力。为了更准确地表征地方政府的真实财政压力，我们在原指标的基础上，扣除地方政府上缴中央的收入，并加入中央对地方的转移支付和税收返还，重新定义地方政府财政压力指标。考虑到后者数额远大于前者，所以该指标的数值期望远小于原指标，将新的财政压力指标命名为Fpress2，重新使用固定效应和系统GMM估计模型(a)和模型(b)，结果如表4第1—2列所示。此外，也使用土地财政收入代替土地出让收入进行上述回归 ，结果如表4第3—4列所示。

表4 稳健性结果1

稳健性检验结果表明，将中央转移支付和税收返还视为地方财政收入之后，财政压力的系数由0.114 4下降到0.107 6，且模型(a)中财政压力系数通过了5%显著性水平检验，而模型(b)中的财政压力系数未通过10%显著性水平检验，表明在将中央转移支付和税收返还纳入地方政府财政压力指标的构建过程后，财政压力对土地财政的影响程度有所下降，稳健性也有所降低。原因可能是，财政压力越大的省份往往能有更大的概率得到数额更多的来自中央和其他地区的转移支付，尤其是中央政府往往出于均衡地方财力、保证公共服务水平的需要，对经济发展程度较低的西部地区、民族地区等省份的转移支付力度较大，在一定程度上降低了以上地区的土地财政依赖度，从而导致财政压力对土地财政的影响不那么明显。当然，官员晋升激励的系数仍然为正且均通过了5%显著性水平检验，表明无论财政压力是否得到了缓解，官员晋升激励效应一直对土地财政起着显著的推动作用。

2.官员晋升激励效应的观测误差处理

(1)地方固定资产投资项目。以外商直接投资总额占地区生产总值的比重衡量官员晋升激励效应可能存在观测误差，进而引起估计结果的衰减偏差。财政分权导致了以经济增长为标尺的地方政府间的投资竞争，投资冲动的根源来自于地方政府间的扭曲性制度激励(陈志勇和陈思霞，2014)[35]，而全社会固定资产投资中隶属地方项目的投资能较为充分地表征这种地方政府之间受扭曲性制度激励而开展的投资竞争程度，故以全社会固定资产投资隶属地方项目的投资总额占地区生产总值的比重(PSE_N)重新度量官员晋升激励效应，结果如表5第1—2列所示。可见，土地出让收入对官员晋升激励的系数分别为0.044 8和0.093 0，较之前的系数(分别为0.051 5和0.112 6)有所降低，且系数稳健性也有所降低，但仍均通过10%水平的显著性检验，表明前文估计结果是较为可信的。官员晋升激励对土地财政的影响不随其代理变量的改变而变化，仅仅存在系数上的略微差异，同时表明外商直接投资和地方固定资产能较好地指代地方官员面临的政治晋升激励。当然，为了确保估计结果的稳健性，我们通过构造官员晋升激励综合指数进行进一步稳健性检验。

表5 稳健性结果2

(2)官员晋升激励综合指数。地方经济增长与地方官员个人业绩高度相关[19]，以财权上收、事权下放为主要内容的分税制改革导致地方政府官员面临着财政收入和政治晋升的双重激励[36]，但二者存在本质差别：财政收入激励是基于地方分权基础上的经济利益诉求，政治晋升激励是基于中央集权基础上的政绩考核要求。借鉴钱先航等(2011)[37]、骆永民和骆熙的做法(2018)[38]，将相对财政盈余率、相对经济增长率及相对失业率汇总成一个独立指代官员晋升激励的综合指标(PRE)。具体而言，首先测算各省的财政盈余率、经济增长率及失业率的具体数值，然后将以上数值对比该省所在区域 的平均值调整如下：当财政盈余率、经济增长率大于平均值时取0，小于平均值时取1，失业率大于平均值时取1，小于平均值取0，最后将三个虚拟变量相加并滞后一期，形成官员晋升激励的代理变量。可见，官员晋升激励综合指标的数值越大，表明官员面临的晋升压力越大，官员实施政绩诉求行为的意愿越强烈，地方政府越有充分动力实施土地财政行为。结果如表5第3—4列。

结果显示，使用官员晋升激励综合指数得到的系数与使用外商直接投资占比、地方固定资产投资占比等代理变量相比，数值有所降低(分别为0.019 3和0.023 0)，其稳健性亦有所降低，但仍均通过了10%显著性水平检验，这表明官员晋升激励指数亦能较好地指代官员晋升激励对土地财政规模的影响，这验证理论假说1的同时，也证明了估计结果的稳健性。此外，土地出让收入的时间滞后项和空间滞后项系数的符号和稳健性基本没有发生改变，进一步验证了前文估计结果的稳健性。

3.分阶段回归

频繁的政策变动可能导致估计结果偏误，而在样本期内，财政管理制度和土地管理政策出现了多次变化，譬如2007年，国土资源部发布《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》：从2007年1月1日起，将土地出让收支全额纳入地方基金预算管理，实行“收支两条线”管理，收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排。这无疑对地方政府出让土地行为形成较强的约束。在此基础上，将样本区间划分为1999—2003年、2004—2007年、2008—2017年三个时间段，分别使用系统GMM进行估计。同时考虑到官员晋升激励与财政压力可能存在内生性，以官员晋升激励和财政压力的一阶滞后项为二者的工具变量，最多使用被解释变量土地出让收入的二阶滞后项为其工具变量，使用稳健标准误，回归结果如表6第2、3、4列所示。

表6 稳健性结果3

表6中，第1列是全样本回归结果，官员晋升激励和财政压力的符号未发生改变，均通过了稳健性检验。分样本回归结果表明，随着时间的推移，每段样本期内官员晋升激励的系数呈现出逐渐变大的趋势，意味着分税制改革以来，官员晋升激励对土地财政规模的影响程度正在逐渐增强，且这种影响十分稳健，拥有土地垄断权的地方政府和具备“经济政治人”属性的地方官员在政治晋升激励下，会出于通过增强可支配财力进行政绩显示的目的而大规模出让土地；财政压力的系数呈现出正好相反的变化趋势，表明财政压力对土地财政的影响正在逐渐降低，其系数在1999—2003年及2004—2007年未通过10%水平稳健性检验，可能是因为，地方政府尤其是省级政府得到了较多转移支付收入，地方财政收入再分配份额并未明显降低，这削弱了地方政府出让土地的动机。总之，官员晋升激励和财政压力对地方政府实施土地财政行为存在不可忽视的影响，但影响程度在不同时间段存在差异性。此外，在任一时期内，土地财政规模的增长惯性均十分显著。

五、结论及政策启示

土地财政规模持续扩大的根本原因根植于中国城乡二元的土地管理制度，形成于中国行政集权和财政分权模式下经济快速增长的客观现实，离不开地方政府及其部门官员的推波助澜。本文创新性地在“官僚政治模型”的基础上，构建了“中央—地方—居民”三部门博弈下地方政府大力实施土地财政行为的决策机理模型，剖析了地方政府垄断土地供给和民生诉求表达机制不健全的制度背景下，地方官员考核机制引致的晋升激励效应和分税制改革引发的地方财政压力冲击对地方政府土地出让行为的影响，实证检验了“财政压力假说”和“晋升激励假说”的有效性及其影响程度差异，并使用静态和动态的空间滞后模型刻画了地方政府之间土地财政行为的策略互动特征及其在时间上的累积动态特征。地方官员作为“经济政治人”，既关注任职期间的经济利益又关注政治利益，在以经济增长为核心的官员考核体制的晋升激励下，地方官员倾向于通过土地财政增强自身可支配财力，进而提供显示性公共品和增加投资以拉动经济增长，最终为自身创造政绩以争取晋升机会，不同地方政府的土地财政行为通过互相模仿形成“示范效应”，结果致使土地财政呈现出全域性扩张的态势。从土地财政的时间演变趋势来看，地方政府对土地财政的高度依赖也导致土地财政收入呈现出惯性增长的“棘轮效应”特征，但财政压力导致土地财政的经济逻辑与客观事实存在相悖之处，且在统计上不如官员晋升激励更为稳健。可能在于，中央对地方政府转移支付和税收返还的存在，使得地方政府在财政收入再分配中的份额并未下降，进而削弱了财政压力对土地财政的影响程度。此外，官员晋升激励综合指数亦能较好地指代官员受政治晋升激励所做出的努力程度，同时分样本回归结果表明，官员晋升激励对土地财政的影响随着时间推移而逐渐增强，财政压力的影响则恰好相反。当然，尽管本文极力论证官员晋升激励对具有“经济政治人”属性的官员的影响，但本文并不否认受公共利益驱使而工作的官员的存在。

短期来看，完善地方官员政绩考核体系，引导官员晋升激励机制转变。地方官员政绩考核体系应由侧重经济增长向关注民生诉求的方向加快转变，促使地方政府官员树立正确的政绩观、发展观，推动地方政府官员内生出关注民生诉求、重视环境保护以及提高经济绩效的晋升激励。具体而言：充分发挥同级立法机构对政府预算决算收支的监督作用，以减少政企合谋及土地违法案件的发生；构建有效的民生诉求反馈机制和直接表达机制，使社会公众能直接约束地方政府过度土地出让的行为，以减少多重委托代理链条过长带来的效率损失；限制地方政府过度使用土地财政收入进行形象工程的做法，将其用于满足本地的民生诉求和公共服务需要。通过官员晋升激励机制的逐步转变，使地方政府之间形成良性循环的“示范效应”，从而有利于控制土地财政规模全域性扩张的态势。

中期来说，规范和完善转移支付制度，优化地方财政收入结构。现行行政集权和财政分权并行的政府管理体制下，事权财权的不相匹配导致地方政府过度依赖中央转移支付收入和土地财政收入。中央政府在对地方政府预算规模和土地出让行为进行评价和控制的基础上，可以考虑加大对地方政府的纵向转移支付和税收返还力度，防止地方政府因面临财政压力而转向实施大规模的土地出让行为，同时要防止转移支付制度通过公共池机制降低财政资源配置效率。中央政府也可以尝试将适合地方政府征收的相关税种的征收权下放给地方政府，或者开征适合地方政府征收的新税种，形成土地出让收入的替代性收入，减小地方政府在财政收入初次分配中的财政收支缺口，这有利于抑制土地财政规模的惯性增长趋势。

长远来讲，改革现有土地征收制度，规范地方政府土地征收行为。现有城乡二元土地管理和土地所有权界定模糊的做法赋予了地方政府凭借垄断者身份获取土地级差地租的权利，这不仅导致了土地要素的价格扭曲和失地农民的利益受损，还通过强化地方官员的政治晋升激励和财政收入激励导致了土地的过度出让。应加快促使地方政府官员的晋升激励机制与土地管理体制脱钩，譬如，将地方政府行政命令式的强行征地行为纳入其政绩考核的负面清单，保障土地确权制度下的农民切实作为土地市场交易的利益主体地位，以市场化方式完成土地所有权的变更。无论是推动官员晋升激励机制的转变，还是中央转移支付制度的进一步完善，地方政府土地财政行为的管控最终要归结到体制设计和制度建设上来，用制度和法律约束地方政府作为实施土地财政的主要利益实体的自利性行为，这也是将土地财政规模控制在合理范围之内、防止其负面效应外溢的长久之道。