浅析特色小镇投融资体制

罗世美 黄秋玉 李阳 罗世辉

摘要：文章通过分析我国特色小镇的发展背景，分别阐述国内外特色小镇投融资体制及典型的投融资运作模式，并对特色小镇现有投融资体制的特点，进行利弊分析。再立足于我国实际情况，提出了构建以PPP模式为主，以发行专项债券、设立产业基金为辅的特色小镇投融资体制改革的观点，并探讨了三者的运作特点，从而提出了三者相对应的配套政策建议及措施，对解决我国现阶段特色小镇建设中的投融资问题起到了一定的启示作用。

关键词：特色小镇;PPP;专项债券;产业基金

伴随着城市化的迅猛发展，我国呈现出一种新趋势——逆城市化，而特色小镇即是两者的交汇点。城市里高楼林立、人口拥挤、交通拥堵、环境污染、生产生活成本高涨，大部分城市外来人口仍然无法解决户口问题;与城市劳动力相比，农民工的教育水平和能力依旧很低，加上户籍、高房价、高物价等问题，他们依然难以在城市中安身立命;城市蓬勃发展，农村却逐渐凋敝，社会发展失衡。很多农村小镇虽具有产业特色、环境优势，但由于缺乏优秀的人才、科学的规划及完备的公共设施而阻碍其发展。如何解决农民工流动人口就业、疏散密集的城市人口、完备农村公共设施、提升农民生活水平以及合理运用城市资源发展农村，成为社会、国家的一大课题。

为解决此问题，国内掀起了特色小镇的热潮。特色小镇打造“特色鲜明的产业形态，和谐宜居的魅力环境，彰显特色的传统文化，提供便捷完善的设施服务，建设充满活力的体制机制”，实现“产、城、人、文”协同发展。就目前的社会经济发展情况来看，发展特色小镇既可以充分合理运用城市资源、鼓励群众创新创业，又可以在一定程度上加强农村建设、增加农民收入、提高就业率、提升农民生活水平。

一、国内外特色小镇投融资体制

（一）国外特色小镇典型投融资

第一个发展特色小镇的国家并不是中国，我国很多特色小镇的灵感源自国外一些典型的特色小镇，法国、美国、德国等的特色小镇依靠当地的历史文化、特色鲜明的城市风貌、著名大学、著名企业总部，吸引着无数人前往工作生活旅游，在投资规划、管理模式、运营管理和法律法规等方面积累了丰富的經验，为我国发展建设特色小镇提供了重要的借鉴。

地处美国康涅狄格州的格林威治小镇，全美超过一半的对冲基金都会选择落户于此。这样一个对冲基金小镇起初并不是由于政府规划投资的，政府也没打算这样规划，而是前期自发形成的，不过政府很快就给予了相应的优惠政策，吸引更多对冲基金工作者投资建设，促进该特色小镇的建设发展，如税收优惠;在初期阶段，英国的很多特色小镇是以政府为主导力量，引领小镇的发展。莎士比亚的故乡与安葬地是斯塔拉福德，这个小镇凭借独特的历史文化底蕴发成展为世界名人故居与商业开发相结合的，不断提升名人故里吸引力。

（二）国内特色小镇典型投融资

我国特色小镇起步较晚，继浙江成功建设运营特色小镇后，许多城市都积极规划建设特色小镇，国家也大力推行建设特色小镇，近两年来，可以说如火如荼。

浙江是中国特色小镇的发源地，投融资模式是典型的政企合作，以“政府引导、企业主体、市场运作”为原则推进的;2016年10月18日，《合肥VR小镇项目战略合作框架协议》成功由肥东县人民政府与安徽省路网交通建设集团股份有限公司签署，双方约定将积极利用国家及各级政府鼓励的PPP模式，共同投资打造以VR产业发展为支撑的特色小镇。

（三）特色小镇现有投融资体制利弊分析

有些特色小镇在初期是内在驱动发展的，由于小镇所在地拥有丰富的文化底蕴、地理优势或特色产业，强大的民营企业助力小镇发展，后期政府给予政策优惠，吸引更多的民营企业入驻小镇，如格林威治小镇、浙江远航小镇等;有些小镇则在初期由政府直接推动发展，再慢慢引入社会资本。特色小镇的投入高，回收周期长，纯市场运作难度大，而且地方政府财政赤字增长，以及不具备专业型人才，单纯由政府开发建设、运营管理及其困难。目前特色小镇的投融资市场，都是以政府主导为基础的投融资，较成熟的发展模式是政企合作模式，以社会资本为投融资主体，双方共同合作出资，在减少政府财政包袱的同时成功规避了政府全资模式下建设运营风险问题，大大提高了特色小镇的建设。

2016年10月14日，住建部公布了首批127个特色小镇，随后还出台了金融扶持政策。特色小镇的数量越来越多，单靠政府财政难以支撑特色小镇的庞大资金需求。实践中较成功的政企合资模式虽然在一定程度上规定了费用分摊、产权界定、配套法律，但实际操作过程中要求每个环节必须完备，稍有纰漏就会引起很大的麻烦，而且实践中很多社会资本方是大型央企或国企。因此要想最大程度的推动特色小镇的发展，就必须撬动社会资本，充分发挥市场经济在特色小镇建设中的资源配置作用，鼓励和吸引社会资本参与特色小镇的投资建设、运营管理，以改革特色小镇的投融资体制作为解决问题的突破口。

二、特色小镇投融资体制改革建议

对特色小镇投融资体制进行改革，主要是为了响应国家号召，更好地撬动民间资本，实现投资主体多元化，实现政府的经济杠杆作用，促进特色小镇持续发展，下文就如何进行特色小镇投融资体制改革的具体措施，从PPP模式、专项债券、产业基金三个方面进行探讨，希望构建以PPP模式为主，以发行专项债券、设立产业基金为辅的投融资体制。

（一）试点政府与社会资本合作模式

PPP即公私合作伙伴关系，是指政府与社会资本之间，为了合作建设城市基础设施项目或提供某种（准）公共物品和服务，以特许经营权协议为基础，通过签署合同来明确双方权利和义务，使合作各方实现多赢有利结果的一种长期合作关系。采用PPP模式能充分发挥社会资本在融资、专业、技术和管理方面的优势，做到“专人做专事”;促进政府从基础设施的“提供者”向社会资本的“合作者”及PPP项目的“监督者”转化，促使投融资机制的改革创新，促进投资主体多元化，撬动民间资本，优化资源配置，提高政府项目管理经验、办事效率，减少腐败。

特色小镇特别强调产业、文化、宜居、环境等要素的整合，而地方政府不具备此类项目的运作能力，因此，亟需引入社会资本，组建特色小镇项目公司，通过PPP模式，利用社会资本的专业化技术、管理方法，克服当地人才、资金、能力不足的困难来实现优化资源配置及整合。

（二）发行特色小镇建设专项债券

专项债券（收益债券）是为了筹集资金建设某专项具体工程而发行的债券。本地区政府的财政收入作为一般债券的担保，而地方政府以项目建成后取得的收入作为专项债券的担保。最大的优点即为用项目收益本身作为债券兑付保障，不需要政府财政兜底，有效减轻了地方政府财政压力，这对社会和政府筹措特色小镇建设资金需求有一定的启示作用。

PPP模式的特色小镇的实际工程中，以独立运作的项目公司作为债券发行主体，私营企业提供差额补偿和保证担保，所募集到的资金成立资金户，专项用于特色小镇的建设，将特色小镇的土地出让费、税收收入、非税收入以及专项资金作为还款来源，采取“债贷组合”增信方式，鼓励商业银行进行债券和贷款统筹管理，按照“融资统一规划、债贷统一授信、动态长效监控、全程风险管理”的融资模式，由银行制定系统性融资规划，全过程管理企业债券融资，为项目公司提供大额度、低成本的资金，解决特色小镇项目的建设资金短缺问题，拓宽特色小镇建设投融资渠道新道路。

（三）设立特色小镇产业基金

产业基金是一种创新的融资渠道，在PPP模式下的特色小镇融资过程中，政府可成立特色小镇的产业基金机构，特色小镇的灵魂是产业，我国成功的特色小镇里，有着独特的产业是其成功的关键，产业基金具有产业政策导向性，符合特色小镇的特点;而且产业基金的投资门槛低，资金量充裕，可以满足特色小镇的融资需求，突破特色小镇在投资规模方面的资金困难;我国项目公司通过PPP项目特许经营权和收费权质押获得贷款有很大的难度，往往需要项目母公司作为贷款主体或提供担保和质押，难以实现表外融资，而产业资金所提供的基金无需反映在项目发起人的资产负债表上，规避了过高的资产负债率对公司再融资的影响。基金可来源于特色小镇专用拨款、基金利息收入、贷款利息收入、其他收入等，同时各级政府应完善相关的基金收支、运营等办法来推动特色小镇的发展。

总而言之，在进行特色小镇投融资体制改革创新时，应引入PPP模式，鼓励社会资本参与特色小镇建設;同时通过发行专项债券拓宽政府投入的资金来源渠道;并且鼓励社会资本发起设立特色小镇建设的产业基金，以此来发挥政府的“杠杆作用”，最大程度的撬动庞大的民间资本，减轻政府财政负担，也使得各类投资建设主体更积极有效的发挥作用，促进特色小镇的发展，同时促进特色小镇投融资改革。

三、特色小镇投融资体制改革配套政策建议

（一）完善试点PPP模式的政策措施

为充分发挥PPP模式在特色小镇建设中的作用，各地政府应积极鼓励私营机构参与特色小镇的建设，规划特色小镇PPP试点城市。基于较高层面，通过立法或行政法规等形式，明晰推行PPP的主导部门，由该主导部门拟定统一的PPP操作指导增文件，避免出现政出多门、互相打架等不良现象;国家可设立PPP专项资金，按照一定的比例，对采用PPP模式的城市，给予一定的资金奖励，对采用PPP模式的特色小镇，给予一定的财政优惠，如税收优惠等;基于风险共担、互利共赢的原则下，明确特许权、价格机制等内容，保障社会资本的长期稳定的收益;建设过程中，应动态管理合同，定期实行绩效评估，确保合同管理的合理、规范，明确参与各方的权、责、利;相关部门应充分发挥监督作用，不能利用公权力牟利。目前我国PPP模式尚未成熟，而且缺乏相关的法律法规，故政府及相关部门应根据每个特色小镇的特性制定相关的法律法规，明确参与方在招投标、采购、特许权履行等方面的基本程序;在特色小镇PPP试点项目的全寿命周期中，政府发挥好裁判的作用，监督社会资本这个运动员的工作，定期进行绩效评价，保证特色小镇健康发展，为大众提供优质的基础设施服务。

（二）制定发行专项债券的政策措施

地方政府积极鼓励各企业发行专项债券，筹集资金用于特色小镇的建设，同时完善特色小镇债券的相关法律法规，同时设立国家融资担保基金，推进省级再担保机构基本实现全覆盖，改善市场对民营企业的风险预期，支持符合条件的民营企业发行债券，对特色小镇的债券减少发行成本，积极引导社会资本参与特色小镇建设，大力扶持特色小镇专项债券，广大投资者提供一个有序、健康的投资环境。

（三）规范特色小镇产业基金的政策措施

地方政府引导是产业基金设立的一个要素，而关键是是否能引入足够的社会资本，故地方政府应积极鼓励社会资本和私营机构设立加入以投资特色小镇为主的产业基金。同时，各级政府应完善产业基金的相关法律法规，如国家预算法、会计法等，为特色小镇产业基金的建立运作提供良好的法律环境;其次是由政府部门明确PPP项目中产业基金的增信主体，解决基金需要依托的增信主体缺少的问题;同时大力宣传PPP模式的特色小镇，积极响应国家号召，引导社会接受设立特色小镇产业基金的理念，加强对PPP产业基金的认识;然后政府引导银行、保险等相关机构出台针对PPP特色小镇的产业基金的投资政策指引、风控指南等;其次可设立专用预算款用于特色小镇产业基金，保证产业基金设立的经济基础;并且制定特色小镇的专项管理办法，保障基金的设立、运作和范围界定有着一定的法律政策支撑。

四、结语

目前特色小镇风靡全国，但由于政府财政赤字、信用差、投资主体和融资渠道单一等问题制约着其特色小镇的发展，为了改变现状、解决这个问题，我们不仅要立足于我国国情，改革创新投融资体制，促成以PPP模式为主，发行专项债券、产业基金为辅的投融资方式，更要完善、健全特色小镇的投融资体制相关法律法规，并明确政府与社会资本在建设运营特色小镇中的权利与义务，形成良好的政府引导、市场运作、社会参与的投融资新格局，响应国家号召，推动特色小镇的发展。

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