政府信任关键问题的西方研究及启示

边晓慧

摘   要： 自20世纪60年代以来，伴随西方国家政府信任的普遍性、持续性衰退，政府信任相关研究成为西方政治学、行政学领域关注的核心议题。国外对政府信任的研究主要集中在政府信任的概念、影响因素与后果这三个关键问题上。首先，政府信任概念的界定、结构和有效测量，是讨论和研究政府信任的起点和基础;其次，政府信任影响因素的验证和解释，是分析政府信任来源，探讨政府信任衰退的核心内容;最后，政府信任的后果，则是关注信任衰退背景下，信任/不信任对公共治理的价值、风险与作用机制。比较、参考西方政府信任研究的丰硕成果，将为我国的政府信任研究提供有益的经验借鉴。

关键词： 政府信任; 制度绩效; 文化价值; 信任后果

中图分类号： D922.11     文献标识码：  A     DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.03.015

Western Research on the key issues

of Trust in Government and its Enlightenment

BIAN Xiao-hui

（School of Management， Anhui University， Hefei 230601， China）

Abstract： Since 1960s， the decline of trust in government（TIG） has been one of the major problems in western countries. Based on a literature review of fruitful research on TIG， this paper illustrates three key issues related to trust in government： the concept， the factors influencing public trust and its consequence. Firstly， how to define and measure trust in government is the start and basis of discussion; Secondly， the test and explanation of the factors influencing public trust is the way to analyse the origin of trust in government as well as the reason what led to the decrease; thirdly， the consequence of trust in government reflects the value， risk and mechanism that trust or distrust may affect public administration.

Key words： trust in government; institutional performance; culture value; consequence of trust in government.

信任是公民与政府关系的核心，如果信任体系崩溃，则政府的权力体系也会崩溃。[1]理论对政府信任的关注最早可以回溯至修昔底德、柏拉图等早期的古典哲学家，他们都从哲学思辨和逻辑建构的角度，关注和思考这样一个基本问题：“为什么一定形式的信任对政治共同体来说是有益和必要的”[2]，比如，修昔底德认为信任是决定民主政治生活质量的中心问题，而柏拉图共和国的理想状态本身即是建立在信任的基础之上。

现代意义上对政府信任的讨论，则是在20世纪60年代以后，包括美国、加拿大、澳大利亚、荷兰等在内的主要资本主义国家普遍遭遇了政府信任的持续衰退，信任赤字与信任危机逐渐成为西方国家面临的核心问题[3]。得益于西方重视公民态度、价值观调查的社会传统，许多国家将民意调查、选举调查、跨国社会调查等都纳入了政府信任，这些综合性调查为国外政府信任研究特别是实证研究提供了充足的数据证据。

与西方国家相比，我国政府信任的研究直到近十多年才逐渐引起广泛关注。长期以来，我国政府信任的研究多是从意识形态的层面，强调信任本质上关系民心所向和国家的长治久安。近年来，随着经济发展和社会转型，公民对政府的信任不再仅是意识形态和价值选择的问题，更是现实、具体的公共治理问题，受多种因素的影响，并反过来影响治理。笔者系统梳理国外政府信任研究的丰硕成果，对政府信任的概念、影响因素以及后果三个关键问题进行评述，以期对我国政府信任研究提供支持和启示。

一、政府信任的概念：内涵、结构与测量

作为基本概念，对政府信任进行界定是研究的起点和基础。由于信任本身的模糊性和多面性，国外文献中并没有形成关于政府信任概念的清晰、一致的表述，不同学者对政府信任内涵的不同界定体现了各自看待问题的视角与研究目的的差异。一些学者从静态的视角关注和描述政府信任所具有的某些性质与功用，将政府信任看作是人们遵守政治领导者的意愿，是政治行动者实现目标的一种商品和资本，体现了人们共享的政治道德和社会共同体关于社会应当追求何种价值的共识[4];一些学者则从动态的思维，将政府信任界定为公民对政府的基本评价，体现了公民对政府或政治系统运作产生出与他们期待的相一致的结果的信念，是公民对政府（包括政客和官僚）行为正确、恰当并符合公益的信心[5]。

尽管政府信任没有统一的界定，但是有关信任内涵的一些基本范畴被广泛认同和讨论，这些多元且相互关联的内容成为理解政府信任内涵、属性以及功能的共识性要素。（1）规范性期待。政府信任缘起于期待，期待构成了公民与政府信任关系的前提和基础。公民让渡权力交给管辖者政府，即是通过明示或默示的信任，期待政府为自身谋取利益。在基本意义上，这些期待与利益包括社会秩序的实现与持续、生命与财产权的有效保障以及公共美德如公平正义的信仰等等[6]。（2）脆弱性风险。在任何一种信任关系中，风险都与信任相伴相生，这从根本上源于信任对未知的不确定性以及不可控性。对公民而言，信任政府也意味着给予政府置于自身之上的权力、更多的自由裁量权限以及更少的监督和控制，这些代表公共利益的授权在行使过程中不可避免地面临角色、利益、价值等冲突与诱惑，从而承受被授权者滥用权力、违背职责、牟取私利等诸多风险[7]。（3）理性计算。理性强调政府信任的认知性特征。作为一种可信性评价，公民是否信任政府是基于经验、证据、信息的认知判断，取决于公民对收益与成本，价值与风险等的综合评估与计算。理性计算的过程，既受到作为客体的政府因素的影响，如政府的绩效、行为、能力、动机和品质;也受到作为主体的公民因素的影响，如个体的社会化经历、经济社会地位以及与政府互动的直观经验与感受。[8]（4）情感认同。在理性和计算之外，政府信任也内涵一定的情感道德范畴。一方面，信任的完全理性不仅不可能而且成本高昂，這使得情感与感性在信任关系的构建中不可避免;另一方面，信任作为一种本能和善，在一定程度上体现了个体对制度、规范、价值的认同和信仰，彰显了信任的美德和天性[9]。

面对政府信任这个复杂概念，除了从内涵上探讨政府信任的特征与属性外，西方学术界也十分重视从结构的角度，关注政府信任的不同部分、不同类型，从理论和逻辑上界分政府信任的多元维度与构成。在《政治生活的系统分析》一书中，伊斯顿最早从政治支持的角度，将公民对政治系统的支持分为三类：政治团体、政治制度和当局。[10]Norris拓展了伊斯顿的分类，把政治信任和支持分为五个层面：政治共同体、政权原则、政权绩效、政权机构和政治行动者。[11]以此为基础，Christensen和Laegreid把政府信任分成三个层次：一般意义上的政治信任（政府、议会）、信任政治行为体（政客、官僚）、信任公共服务机构[12];Peri K.Blind将政府信任分为宏观层面的组织信任或微观层面的个人信任，其中宏观层面的信任进一步分为分散的系统信任和专有的制度信任，前者指民众对于政府绩效以及整个政治体制与制度的信任，后者指对于某一特定的政治制度的信任，微观层面的信任则是民众对政府官员或政治领导人的信任或评价。[13]整体来看，尽管分类的层次和类别存在差异，但是西方学术界对政府信任结构与类型的探讨基本是遵循伊斯顿弥散性支持和特定性支持的区分，将政府信任分为宏观的制度层面与微观的个人层面，这种以信任客体指向区分的信任结构具有清晰便捷的优势，但是缺乏基于政府信任属性以及信任主体心理差异的信任类型区分与比较，在一定程度上限制了对政府信任内在结构差异以及现实分化的探讨。

在以实证为主的西方政府信任研究中，如何有效的测量政府信任也是十分重要的问题。Levi与Stoker（2000）总结区分了测量政府信任的三种不同路径[14]：（1）政府视角的角色—责任路径，强调政府与政府公务员基于其角色所应当具有的道德责任，公民则基于这些责任规范来评价政府及其工作人员是否公平、平等、诚实、回应性如何等，其中最为典型的是美国选举调查（NES）测量政府信任的五个指标，包括整体信任、利益代表、税款使用、行动目标以及诚信行为;（2）公民视角的利益实现路径，集中关注公民是否相信政府机构以及公务人员以公民利益为基础采取行动，比如被告知真相、被公平对待、具有自主性以及免于恐惧等，并据此设计问题询问受访者认为政府是否保障维护了公民的这些正当利益;（3）调查基础的评价路径，这种测量方式不对政府信任进行说明，而将信任的理解和解释留给潜在的信任评价主体，直接询问受访者在多大程度上信任政府、政治家或具体的政府机关。调查评价路径是目前大多数政府信任调查采取的方式，包括世界价值观调查（WVS）、欧洲民主晴雨表（EBS）、东亚民主动态调查（ABS）等对政府信任的测量均采用这种方式。目前，大部分有关政府信任的调查都参考或直接使用WVS或NES的调查方法或指标来测评政府信任。这两种调查方式各有利弊，NES的调查应用非常广泛，但是其缺陷是过于模糊，并且混淆了信任与满意度、伦理等一些基本概念;WVS的调查区分了不同组织的信任，可以比较这些不同组织信任的水平差异，有针对性的考察不同组织信任的特征、演变规律以及影响因素等，但是可能造成多个不同组织间信任的“扩散”效应。

二、政府信任的影响因素：制度主义、文化主义及其发展

在政府信任的衰退趋势下，究竟哪些因素影响公民政府信任评价并造成当代政府信任的持续性下降一直是西方政府信任研究的中心问题。整体来看，西方对政府信任起源与影响因素的探讨主要形成了制度主义、文化主义两种不同的分析路径。

制度主义的研究者认为，政府信任源于公共领域，是政治内生的，体现了人们基于政府表现、制度绩效的一种理性评价，制度表现好，人们就会信任政府;制度表现不好，人们就会怀疑和不信任政府。[15]制度绩效对政府信任的解释包括两个层次：一是宏观绩效，从整体层面解释国家之间以及时间因素造成的政府信任的差异与变化，比如GDP、通货膨胀水平、失业率等都被认为是影响政府信任的重要因素，诸如经济低迷、就业困难、财政和金融危机等都成为造成政府信任衰退的重要原因[16];二是微觀绩效，从个体层面关注公民对政府绩效的评价与满意度，相关变量包括经济发展评价、政治权利实现以及公共服务满意度等，其中公共服务作为衡量政府绩效的核心指标，大量研究证实了公共服务满意度和政府信任的正相关关系。[17]

公民对政府表现和制度绩效的评价还进一步涉及绩效过程。相对于产出的“结果正义”，政府绩效的实现过程体现了“程序正义”，特别是当结果不甚满意时，如果过程合理、行为恰当，公民也可能接受不太满意的结果，并对政府表现较高的信任。[18]Ulbig（2002）认为公民对政府治理过程的关心主要体现在决策上，即如何确保公共意志的制定是值得信任的，这种信任则来自于以下两个方面：一是决策程序，关注治理过程的制度设计，如公民能否充分参与决策、有效表达意见，决策是否尊重公民意见、公平中立且不滥用权力等;二是决策主体，关注实施这些过程和程序的个体行动者的特征，如决策者是否诚实、正直和能胜任，以保证其做出的决策是有效的、无害和可信赖的。[19]

文化主义的研究则假设政府信任是外生的，产生于外在的政治环境，体现了人们根植于文化价值规范的某种态度和信仰，强调一国的传统文化和个体社会化经历对政府信任的影响。[20]从文化视角对政府信任的解释，主要遵循普特南的社会资本理论，关注社会资本与政府信任的相互关系。这里的社会资本首先是指人际信任，认为对政府特别是政府工作人员的信任是对一般人信任的特例，对他人有高度信任的人，也更可能信任政府及工作人员[21];其次，公民的社会网络参与也是社会资本的重要内容，公民参与社会组织、政治组织、志愿活动等提高了公民的政治沟通技巧与政治参与技能，从而能更好地向政府表达诉求，获得满意回复并与政府形成良好的互动关系。

此外，文化路径还关注公民文化价值偏好对政府信任的影响，研究发现公民的政治倾向比如左派还是右派、自由主义者还是保守主义者以及党派倾向等都在总体上影响公民如何看待政府以及是否信任政府[22]。随着社会发展与文化转型，一些新的文化变量也开始影响公民对政府的信任评价，已有的研究包括：（1）犬儒主义文化，是一种普遍存在的对政治愤世嫉俗、否定、厌恶和远离的情绪，当公民认为自己不被政府重视、不能影响公共决策，政府也不能有效保障其合法权益时，其对政治的无力感、挫败感以及疏离感，会显著增加其对政府的不信任[23];（2）批评性公民文化（critical citizen），推崇自由表达价值和批判主义，批评性公民文化的增长使得现代公民面对政府时有更多的诉求、评判和不满，从而也对政府有更多的不信任[11];（3）后物质主义文化，强调个人自尊、归属感、自我实现、参与价值等，作为一种新价值倾向，后物质主义者对政府的诉求和评价标准发生转向，仅仅依靠传统的绩效和表现，政府将更难获得公民信任[24]。

比较来看，作为两种竞争性路径，在文化主义和制度主义的竞争中，制度视角的优越性多次得到验证。比如William Mishler 与 Richard Rose 在对中东欧和前苏联 10 个后共产主义国家的政治信任进行实证分析以后指出，无论是微观层次或个人层次、还是宏观层次或社会层次，制度主义的解释更具有说服力[15]。2011年，Timothy Ka-ying Wong等人对包括中国在内的亚洲六个国家和地区的研究也证实，传统主义、威权主义等文化因素对政府信任的影响是微弱甚至不显著的，政府绩效才是决定这些国家政府信任的关键因素。[25]在多数学者看来，文化是隐含、稳定和一致的，而政府信任在社会上是随机分布和不断变动的，它应当主要与政府和政治变量有关，体现公民对政治生活的反应，而与公民自身的一些属性、偏好或社会特征关系不大。[26]

整体上，制度主义解释的优越性形成了政府信任解释中的绩效导向，但是绩效与信任的关系却逐渐趋于复杂。一方面，在一些研究中，绩效—信任的线性关系并不总是得到验证，甚至会得出截然相反的结论;而从经验观察来看，高绩效也并不一定意味着高信任，很多国家实现了经济快速发展与公共服务的显著提高，却没有带来信任水平的改善，所谓“绩效悖论”大量存在。另一方面，绩效主导也在一定程度上低估甚至忽视了文化对政府信任的作用，特别是随着经济发展及社会进步，公民的文化心理、价值偏好也会发生变化，并将显著影响公民对政府的态度以及政府信任和政治支持行为。正如华人学者史天建所言，文化主义和制度主义其实并不拒绝对方在形塑公民对待政府的态度上所扮演的角色，两者体现了政府信任不同的生成逻辑，寻找调和兩种理论的整合路径来是可行的也是十分必要的。

三、政府信任衰退的后果：信任重要吗？

在政府信任持续衰退的背景下，学者也以更加审慎的态度看待政府不信任的增长与后果。从学术研究的逻辑看，后果涉及所谓的“So What”，事实上，无论政府信任如何衰退，如果信任下降没有对公共治理造成严重危害，那么对政府信任下降的恐慌就是没有必要的。[3]

西方学者对政府信任衰退与低政府信任的审慎反思，首先表现在对政府不信任的民主价值的反思与论辩。从逻辑来看，西方民主的产生正是基于对传统政治权威的不信任，当民主的成分越多，对权威的信任就会越少。也正是在这个意义上，适度、健康的怀疑和不信任是民主制衡的基础，那些要求公民信任政府的假设，反而违背了自由主义传统。[7]正如卢曼所言，信任与不信任并不是一个问题的两面，而是两个不同的问题，具有不同的属性和机理，政府信任与不信任体现了民主政治的不同要求和功能。

基于民主的“健康不信任”假设，有关政府信任下降与后果的争论进一步聚焦于现实和实践的政府信任衰退及其属性，并形成了著名的Citrin-Miller之争：西方世界的政府信任下降究竟是自然的、周期性的，还是广泛的、涉及结构性和系统性的问题？以Citrin为代表的乐观派认为公民的怀疑和不信任只是对民选官员的不信任，并没有蔓延至整个制度体系，公民对政府组织的认同感和自豪感依然很高，这种与高弥散性支持共存的政府不信任仅仅是一种“形式上的违背”;[27]以Miller为代表的悲观派学者则认为当前的政府信任下降反映的并不是针对某一党派的怀疑，而是“广泛存在的，对政治家、领导者、政府组织、政治制度作为一个系统的不满和敌视”。多年来，各有学者支持和论证Citrin和Miller的观点，关于政府信任衰退的属性依然没有定论。Nye对此作了精辟隐喻：政府不信任增长作为现代民主的病症，有点像“心律不齐”，我们不知道这种病症是否具有威胁性，是否能够自我纠正，是否需要药物治疗以及是否需要更强烈的干预，但确定的是，症状必须关注，且需要花费精力查明起因。[28]

除了认知判断上的差异，对政府信任后果的审慎反思还关注态度和行为的差异，Boucket等学者提出政府不信任的“表征性”[17]，在他们看来，尽管大多数时候，态度决定行为，但态度不等于行为：一方面，行为受到态度强度的影响，公民对政府的不信任态度只有达到特定水平才可能引发某些不支持行为;另一方面，是否做出某种行为也受到个体将态度转化为行为的能力的影响，而事实上很多人并不具备将特定态度转化为行动的能力。因此，尽管政府不信任增加了公民对政府的批评性态度，但是并不必然导致某些特定的危害行为并造成严重后果，如此，政府不信任就仅具有表征意义，后果较小而无须过分担忧。

除了理论和逻辑反思，更多的学者遵循实证主义思维，对政府信任/不信任与公共治理以及公民行为后果之间的关系进行检验，这些研究为西方政府不信任增长及其后果提供了现实考量与数据证据。具体来看，这些实证研究主要包括以下两种不同的研究取向.一是管理学取向，关注政府信任的工具性价值，研究政府信任与公共资源获取、公民政策认同遵从等要素之间的关系。如有研究发现，当公民对政府怀疑和不信任时，公共行政被自愿接受的程度显著降低，并更可能拒绝政府的领导与管理[29]，拒绝向政府纳税、决绝履行兵役等[30]，而且个体公民对政府政策的认同支持和风险容忍度也会显著降低[31];另外，不信任也会减少了公民到公共部门就业，他们更少认为政府是好的就业选择，更愿意为企业而不是政府工作，也更少建议他人到政府工作，这在一定程度上影响了公共部门雇佣到高素质的应征者。[32]二是政治学取向，关注政府信任作为一种政治价值，与公民政治参与、政权稳定之间的关系。这里的政治参与首先是指常规性的政治活动参与，如参加投票、游说、竞选等，研究发现，如果公民不信任政府，他们就会疏远政府，减少对政治活动的参与[33]，各国投票率下降与政府信任衰退呈现出的一致性为这一观点提供了证据。其次，政府信任下降还影响非常规的政治参与，如静坐、游行、示威甚至具有暴力性、攻击性的反系统活动。有研究证实，当公民对整个政府体系产生怀疑和不信任时，将具有强烈的意愿介入政府活动和政治过程，并有更大可能参与激烈的暴力性抗议活动，进而威胁社会秩序和政权稳定[34]。

尽管许多西方文献致力于讨论政府信任/不信任对公民行为的可能影响与后果，但是很多问题尚没有充足、一致的结论进行清晰判断和解释。公民行为是极其复杂和难以琢磨的，在公共治理中，政府信任/不信任是否足以激发公民做出参与、遵从、拒绝甚至抗议等行为，取决于很多因素，包括政治行为的社会支持、可用的行为选择以及个体的社会身份与个性等。[35]整体上，有关政府信任与公民行为后果关系的实证证据有可能来自于概念和测量的误差，这要求我们对政府信任导致个体特定行为后果的判断应当更加慎重。

四、我国政府信任研究启示与建议

长久以来，我国对政府信任的关注更多是从意识形态和国家战略的层面，认为信任本质上关系到民心所向，影响国家长治久安与社会稳定。近十年多来，随着经济发展和社会转型，各种社会矛盾凸显，特别是日益增多的群体性事件，使得老百姓对政府的不满、怀疑与不信任逐渐积聚，政府公信力显著下降，政府信任危机凸显。加强对我国政府信任的理解和解释，推动公民与政府良好信任关系的构建已经成为政府面临的重要问题。比较、参考国外近半个世纪的政府信任研究成果，将为我国的政府信任研究提供有益的经验借鉴。

第一，推动政府信任概念的共识性理解。作为核心的概念分析工具，除政府信任外，我国学者还经常使用公信力、政府信用、政府诚信等近似表述，比较来看，西方学者普遍使用的政府信任在内涵和外延上更具包容性，更加强调公民与政府的交往关系，对政府信任的解释也从单一的关注政府转向政府、公民两方主体及其互动过程，强调以公民为中心，回应公民的诉求与期待。我国推动政府信任研究应当强化政府信任概念的共识性理解与把握，注重从政府与公民双方主体的互动本质，从多元面向和不同范畴增进对政府信任的解释，推动政府信任的规范化、科学化研究。

第二，重视政府信任在中国情景下的结构化测量与应用。政府信任不仅是一个理论命题，更是一个实践命题，西方政府信任研究的蓬勃发展很大程度上受益于诸多涉及政府信任的综合性、持续性甚至跨国别的社会调查、民主选举调查、价值观调查等。我国进一步推动政府信任研究，也必须重视政府信任在中国情境下的实践测量与追踪调查。从发展趋势来看，政府信任的测量必须从统一化走向结构化，区分不同部分、不同类型、不同属性的政府信任及其差异，形成更具体和有所区分的政府信任测评工具，并构建常态化、持续化的政府信任追踪调查机制。

第三，深入解释政府信任的影响因素与作用机理。西方的制度主义、文化主义提供了分析政府信任起源与影响因素的不同路径，对我国政府信任的解释极具参考价值。一方面，制度绩效依然是分析公民是否信任政府、为何信任政府的最有效路径，但是绩效—信任关系的复杂性加剧，两者关系受到多种条件、因素的制约，如政府的范围、公民的期待、过程的公开、绩效的有效传达等等，这使得从绩效解释政府信任必须更小心细致。另一方面，文化主义的解释应当引起重视，特别是在传统文化深厚，重视意识形态引导的我国，文化对政府信任的影响不容小觑，而随着文化发展与转型，公民的文化心理、價值偏好也发生变化，新的研究必须关注和识别现当代背景下真正影响公民信任评价的文化变量。

第四，审慎看待政府不信任的增长及其对公共治理的多重影响。尽管政府信任下降更多被视为问题、病症和危机，但是西方学术界却对政府不信任的增长显示了审慎的态度，理性审视信任/不信任对公共治理的价值、风险与作用机制，避免一刀切与盲目否定。在我国政府信任趋于下降的大背景下，研究者也必须以科学、理性的态度审视对待政府不信任的增长以及后果，既不恐慌也不忽视，注重区分积极的不信任与消极的不信任，重视积极不信任的功能建构，并对消极不信任的多重影响与风险保持警醒，这包括了管理性风险，也包括了政治性风险。

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