标杆管理理论视域下的基层政务公开研究

侯莎莎 杨润红

摘   要： 基层政务公开工作的标准化、规范化试点是国务院办公厅安排部署的一项重要工作，目的是总结出适合基层特点、符合治理要求、便于服务群眾的政务公开模式和途径。通过对陕西基层政务公开试点工作的分析，可以发现基层在公开理念、公开内容、公开标准、数据共享、工作机制及精细化程度等方面都存在一些需要改进的环节。作为一种渐进式管理方式的“标杆管理”理论，其蕴含的系统优化、不断完善和持续改进的基本思想，可以为陕西乃至全国下一步的试点工作提供改进思路，有助于探索提炼出更有效率、更易推广、更符合基层实际和群众需求的政务公开工作模式。

关键词： 基层政府; 政务公开; 规范化; 标准化

中图分类号： D6               文献标识码：  A             DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.03.003

Research on Openness of Grass-roots

Government Affair from the Perspective of Benchmarking Theory

——Taking Shaanxi Provincial Grass-roots Government Opening Standardization Pilot as an Example

HOU Sha-sha ， YANG Run-hong

（School of Politics and Public Administration， Northwest University of Politics & Law， Xian 710122， China）

Abstract： The normalization and standardization of local government affairs openness is an important task for the General Office of the State Council to arrange and deploy. The purpose is to summarize the open models and ways of government affairs that are suitable for the characteristics of the grassroots， meet the requirements of governance and facilitate the service of the masses. Through the analysis of the pilot work of Shaanxi local government affairs， we can find that some links need to be improved in the aspects of open concept， open content， open standard， data platform and working mechanism and refinement. As a theory of benchmarking of progressive management， the basic idea of system optimization， continuous improvement can provide improved ideas for the next pilot work of Shaanxi and even the whole country. It will help to explore and refine a work model which is more efficient， easier promoted， more in line with the grassroots reality and the needs of the masses of local government affairs.

Key words： grass-roots government; openness of government affairs; normalization; standardization

一、问题的提出

政务泛指行政事务，与人民群众的生活和生产密切相关，是国家治理体系的重要组成部分之一。全面推行政务公开，让权力在阳光下运行，对于发展社会主义民主政治，提升国家治理能力，增强政府公信力和执行力，保障人民群众知情权、参与权、表达权、监督权具有重要意义。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于全面推进政务公开工作的意见》指出，到2020年，政务公开工作总体迈上新台阶，依法积极稳妥实行政务公开负面清单制度，公开内容覆盖权力运行全流程、政务服务全过程，公开制度化、标准化、信息化水平显著提升，公众参与度高，用政府更加公开透明赢得人民群众更多理解、信任和支持[1]。

近年来，国内学者对政务公开工作给予了高度关注。学者们围绕基层政务公开的战略性、法律制度以及对策开展了多角度的研究。如，袁维海（2017）认为要建设规范有序、公开透明、便民高效的服务型政府，必须推进政务公开制度的全面创新。赵建华（2018）指出，地方政府“互联网+”与政务公开深度融合的机遇与挑战并存，需要地方政府充分利用“互联网+”的优势，消解制约因素，提升政务公开的实际效果。唐一军（2019）认为全面贯彻落实新修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》，既要从基本原则、渠道、载体、制度入手着力把握新变化、新要求，又要结合区域实际，做出社会认可、群众满意的工作实绩。针对基层政务公开标准化试点工作，崔继梅等（2018）在总结云南省做法的基础上提出了加强组织领导、确保试点如期进行，加强主动公开事项梳理、提高标准研制质量，加强标准化人才培养、夯实服务水平，加强标准宣传培训、营造良好舆论氛围等四点建议。邱美、张闯（2019）认为政务公开的效果需要进行科学的评估检验，并建议将第三方纳入基层政务公开工作绩效评估之中。

伴随着学术研究，政务公开工作制度化建设也不断取得进展。以《中华人民共和国政府信息公开条例》为基础，先后出台了《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》《关于全面推进政务公开工作的意见的实施细则》《政府网站发展指引》等规范性文件，政务公开的顶层设计得以不断完善。同时，随着“互联网+”的实施，政务公开的信息化水平大幅跃升，各级政府网站建设逐步加强，报纸、电视等传统媒体和政务微博、微信、移动客户端等新媒体等公开渠道也不断拓展，使群众获取信息更加便捷。相比之下，政务公开在标准化、规范化方面的探索则相对滞后，特别是公开内容、程序等相对模糊和随意，缺乏统一标准，时效性不强，日益成为制约政务公开质量的突出短板。基于此，2017年5月，国务院办公厅决定在北京、陕西、内蒙等15个省（区、市）的100个县（市、区），围绕城乡规划、重大建设项目、财政预决算、税收管理、环境保护、食品药品监管群众关注度比较高的25个领域，开展基层政务公开标准化规范化试点工作，希望形成可复制、可推广、可考核的基层政务公开标准和规范[2]。

按照国务院办公厅的部署，陕西省西安市未央区、宝鸡市岐山县、彬州市、渭南市华州区、延安市安塞区、榆林市靖边县、安康市紫阳县等7个县（市、区）承担了试点任务。与此同时，陕西省结合相对集中行政许可权试点，自主在22个县区、开发区和新区同步开展了基层政务公开标准化规范化试点[3]。经过一年多的探索，已经初步完成了试点任务。笔者拟以标杆管理理论为依据，对陕西省政务公开标准化规范化试点工作进行研究，以期为全国层面政务公开工作持续科学开展和深化提供可行建议。

二、陕西省基层政务公开标准化规范化试点的实践

陕西省政府对试点工作高度重视，2017年8月正式启动试点后，陕西将其作为深化“放管服”改革、优化营商环境、建设服务型政府的重要抓手，由陕西省政府办公厅牵头抓总，强化统筹，建立了省级指导、市级督查、县级实施的三级联动工作机制，编制《陕西省基层政务公开标准化规范化试点工作指南》，组建政务公开专家小组，多次开展试点工作专题培训和交流，在省政府门户网站开设试点工作专栏，提升了工作成效和影响力。试点领域省级主管部门多次深入基层调研指导，统筹全系统力量，推动形成行业领域基层政务公开标准和规范。各设区市政府加强督促检查，指导所辖试点县（市、区）高质量完成试点任务。29个试点县（市、区）聚焦安全生产、财政预决算、城乡规划、重大项目建设等领域，按照国务院和省政府要求，围绕公开标准、公开流程、公开方式等方面进行积极探索，在公开要素、手段方式、宣传推广、体制机制等方面基本完成“基础性工作”，又显现出“创造性工作”，兼有改良和创新，在共性中体现了个性，在个性中彰显了特色[4]。

（一）梳理公开事项，确立了工作依据

各试点单位坚持“以公开為常态，不公开为例外”的原则，对试点领域涉及的工作职责和工作内容进行全面梳理，结合重点领域信息公开要求，依据权责清单和公共服务事项清单，按照省政府公开办组织专家制定的公开模版，对涉及公开的工作业务以条目形式逐项分类，形成了公开事项清单。未央区、华州区还探索编制了政务公开事项负面清单。这些清单的梳理，为基层政府推进政务公开工作理清了脉络，确立了依据。

（二）制定标准规范，明确了基本准则

各试点单位在梳理政务公开事项清单的基础上，对照决策、执行、管理、服务、结果“五公开”要求，进一步明确责任主体、规定时限、公开方式、公开程度标准等要素，力争公开内容覆盖权力运行全流程、政务服务全过程。岐山县、华州区、安塞区、靖边县、紫阳县等还将试点工作延伸到镇村两级，同步梳理编制镇村两级政务公开事项标准目录。同时，29个试点单位积极研究绘制主动公开、依申请公开、政策解读、回应关切等流程图，推动了信息发布、政策解读、诉求回应有序衔接。

（三）拓展公开渠道，保障了公众权利

各试点单位在充分发挥政府网站主平台和“两微一端”重要作用的同时，加强传统平台使用，积极拓展新渠道。汉台区创办了全省首份县级政府公报，选聘20名政务公开义务监督员，对政务公开工作落实情况进行监督。紫阳县在县城中心广场公共区域将县委、县政府领导的照片、手机号码、办公电话和职责分工向社会予以公开。未央区建立了政务公开体验大厅，集中展示区政府门户网站、网站移动版、微信微博、自助查询终端、办事指南二维码等。各试点单位普遍开展了邀请公民走进政府、大学生到政府机关见习、百姓问政、在线访谈等活动，进一步拓宽了公众参与渠道，有效保障了公众的知情权、参与权、表达权和监督权。

（四）融合公开服务，优化了营商环境

各试点单位将基层政务公开标准化规范化与“互联网+政务服务”和相对集中行政许可权改革试点有机衔接，在梳理公开事项时同步推进审批服务事项压时限、减材料、优流程，实现政务公开和政务服务有机融合。彬州市在全省率先成立行政审批服务局，打造了行政审批“23550”模式（2个工作日内企业注册开业，3个工作日内项目备案，5个工作日办理不动产登记证，50个工作日内取得工业生产建设项目施工许可证），企业注册登记环节由5个减少到2个，办理时间由10个工作日减少到2个工作日，资料精简64%，时间压缩80%，新增市场主体同比增长32.67%。

（五）强化探索创新，推进了成果运用

各试点单位充分发挥主观能动性，探索形成了一批特色亮点和好的做法，受到了各界好评。未央区提出了“政务公开七步循环工作法”，明确了目录清单和公开流程的制定标准，打造“一网两厅、两微一端、多点查阅、热线办理”线上线下公开体系。紫阳县探索信任容缺审批机制，开辟企业和重点投资项目“绿色通道”，实行一表制申请、并联审批，移民搬迁项目审批由原来的一年时间提速到了35个工作日，创造了建设项目审批的“紫阳速度”。华州区将政务公开、网上政务服务、政府数据开放、信息化建设等工作统一整合到区政务公开办，人员编制从10名增加到30名，为基层机构改革提供了有益借鉴。

同时，试点单位通过开展政务公开进社区、进机关、进企业、进农村、进学校“五进”活动，制作政务公开标识，拍摄政务公开宣传片等多种方式加强宣传，为试点工作营造了良好的氛围。从试点单位开展的群众满意度调查结果来看，群众对试点工作的知晓率和满意率普遍在80%以上。在试点验收的实地核查环节，验收组对试点单位业务部门工作人员进行了抽查，从业人员大多数能熟知政务公开政策，表明政务公开正在逐渐成为共识。根据试点单位探索上报的试点成果，陕西省已制定了统一的政府信息依申请公开答复规范，并下发全省各地各部门执行。

三、陕西省基层政务公开标准化规范化试点中存在的问题

习近平总书记在十九大报告中指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在政务公开领域，不平衡不充分主要体现在试点工作政治站位不高、政策随意性强等问题，试点领域由于各地各部门组织能力、理解能力、执行能力的差异，工作结果和成效也不尽相同。尽管陕西省基层试点政务公开标准化规范化试点取得了可喜成效，但与群众的期待、法治政府建设的要求相比，与先进地区对标，还存在一些不足，试点经验的可复制性、可推广性、可考核性还有待进一步提高。概括而言，陕西在试点工作中的问题主要表现在以下几个方面。

（一）公开理念不到位

个别部门出于利益考虑或传统管理理念影响，还不能把群众满意不满意、方便不方便放在重要位置，在实际操作中存在敷衍应付的问题，导致虽然也公开了，但是群众认可度低。相比一些发达地区，这样的反差更明显。比如，同样开展试点的上海市徐汇区，就更关注群众的需求，不断扩大群众参与率，努力让群众更满意。以社区服务领域为例，徐汇区有关街道办按照群众经常办理事项的频次，编制四套主题服务包，包括“宝妈看过来”“居住证那些事儿”“你该知道的重残无业人员待遇”和“养老服务包”，帮助居民一次性了解多领域的福利政策，使政务公开“最后一公里”有效打通。

（二）公开内容不全面

这也是全国一些试点县区的普遍短板，从数字上看政务公开工作的发布数量上涨，但是群众的获得感并不突出，信息公开需求与信息供应不匹配[5]。从实际操作来看，应该是体现“便民、利民、惠民”的宗旨，运用大数据来汇聚群众最需要的信息数据，形成“政务公开便民地图”。如，试点县宁夏海原县按照“应公开、尽公开”要求，梳理制定“2套目录、99张流程图、30项制度”，并对照依法全面推进县、乡两级决策、执行、管理、服务、结果“五公开”，梳理了13个试点领域公开事项标准目录884项、乡镇公开事项标准目录255项，配套制作了99个事项办理流程图。同时，建立完善了政策解读、政府信息查阅、村务公开、校务公开、医务公开等30项工作制度，初步实现了全流程权力公开、全过程服务公开、全要素事项公开。但在陕西省的基層试点中，部分单位政务公开内容以政策法规、机构设置、新闻通稿和工作政绩方面的公开居多，对社会公众关注的财政资金使用、部门履职状况等重点领域信息与热点问题公开不及时、更新缓慢。

（三）公开标准不统一

基层政务公开涉及多领域多部门，各试点单位因标准化专业程度限制或标准化理解偏差，加上各领域内容不同，标准体系框架建构缺乏统一性。从各试点单位的工作方案看，还存在各试点单位自行把握标准，例外范围界定不准、政务公开随意性大的问题。也正因为缺乏明确统一的规范标准，所以在政务公开实践中重复公开、随意公开等现象无法避免，从而影响了政府的公信力。同样作为试点的上海市普陀区在这方面对陕西就更有借鉴意义。2017年9月，普陀区发布了全国首个按照GB/T24421制订的关于基层政府信息公开的标准体系，2018年又先后发布第二批和第三批标准，共包含169项标准，其中国家标准46项、行业标准1项、地方标准4项、普陀标准118项。这些标准的制定，有效解决了相关领域信息公开标准不同、时限不一、选择性公开等问题，具体从事试点工作的人员也有据可依，不至于白费心力、重复低效劳动。

（四）数据信息不共通

实践证明，平台是政务公开的关键。试点工作中建立的一系列目录、标准规范等，如果没有网络平台的有力支撑，不能与公开平台有效对接，目录、规范标准就只能是形式上的成果。比如，四川省什邡市在试点工作中按照公开流程和公开目录的标准规范，对政府网站进行改版，按照公开目录设置市、镇、村、学校公开板块，每个版块增加目录编辑器，确保编辑公开信息的工作人员“对号入座”和信息公开后群众监督。按照“共享为原则、不共享为例外”的要求，把群众领取的救灾、扶贫等政府补助资金等信息纳入公开平台大数据，方便低保评定、保障性住房分配等信息比对，实现政务信息资源效益最大化。但在陕西的基层试点中，由于软硬件条件的制约，政府信息资源与社会共享程度不足，政务数据汇聚平台未统一建设，大部分部门自行开发信息服务系统，互联互通程度低。同时，基层政府还不太擅长利用新媒体、新技术积极拓展公开渠道，公开形式单一，信息缺乏再加工、再解释、再利用。“互联网+”与政务公开之间融合力度薄弱，影响了政务公开的效果[6]。

（五）工作机制不健全

尤其是监督反馈的缺失，致使有公开无落实现象经常发生。基层政府部门较少考虑搜集社会公众的反馈意见，较少邀请监督人员对工作结果进行评议，忽视信息反馈和评议制度，从而使公开效果大打折扣。此外，因缺乏国家层面的明确要求，目前陕西省基层政务公开机构建设还不到位，县级政府的政务公开机构虽承担行政职能，但几乎全部为事业性质且人员短缺、流动性强，工作人员的敬业精神和积极性都欠缺，政务公开的舆情巡查认领、回应互动、回应巡查等制度也难以有效落实。

（六）精细化程度不高

县、乡（镇）政府位于权力终端，肩负着社会治理和政策落实的重任。现实来看，政务公开指导性文件规定细则相对笼统和原则，缺乏务实精细的常态化操作标准规范，实际效果不尽如人意。类似“原则性”要求的约束，无法真正使基层政务公开走向科学化、常态化。一些试点单位还缺乏完善的《服务指南》《群众办事资料参考模板》以及《政务公开参考样版》，还没有把所有公开要素融入指南、模板和样版中，公开的标题、内容、格式等也不规范和统一。

四、标杆管理理论视域下的基层政务公开策略

政务公开质量是一个不断改进的动态概念。高质量政务公开要求政府必须不断跟踪群众需求，尽力提供高质量政务服务信息[7]。作为一种渐进式管理方式的“标杆管理”，其蕴含着系统优化、不断完善和持续改进的基本思想，核心是以“最佳实践”当标杆，对标寻找与标杆的差距，然后结合自身实际予以优化改造，形成本土化的“最佳实践”，从而提升组织的整体绩效[8]。以标杆管理理论作为理论工具来指导政务公开规范化标准化试点工作，在逻辑和学理上都有高度的契合。

（一）标杆管理和政务公开工作内涵结构相契合

试点单位运用标杆管理理论，可以进行横向和纵向比较，对标“最佳实践”展开评估，发现工作问题与缺陷，学习借鉴其他地区已经积累的有益经验和成果，找到工作的突破口，有针对性地进行改善，使得政务公开更具科学性、系统性，从而全面提高政务公开标准化规范化水平。

（二）标杆管理与政务公开流程走向相契合

基层政府在做好试点工作的同时，可以结合实际适当增加试点内容，力争试出新成效，不断提升公众满意度和获得感。各地方在城乡规划、重大建设项目、公共资源交易、环境保护、城市综合执法、食品药品监管、义务教育、市政服务等方面的政务公开影响因素并不相同，实际差异明显存在。各基层政府运用标杆管理理论指导政务公开工作，实事求是地分析其与标杆对象的可比性和相似度，充分发挥创新意识和能动作用，可以在实践中创新升级，探索更多群众乐于接受、喜闻乐见的特色和亮点做法。

（三）标杆管理和政务公开工作发展要求相契合

标杆管理是组织持续追求卓越的有效手段，其核心是以最高标准作为目标来改进自身的产品、服务、流程，是一个系统、持续的评估过程。政务公开也必须经过系统的组织策划，吸收新事物，应对新变化，持续开展，持续学习和改进，才可能取得实质性效果。各地区在成功实施一次标杆学习和改进活动之后，应及时总结和评估，共享经验，将之用于标杆管理体系的建设和完善。同样，基层政务公开不是一次性活动，更不是一劳永逸，而是一项持续性工作，各基层政府需要不断地获得改善工作绩效的信息和好经验，持续完善基层政务公开工作，才能真正满足群众越来越复杂化、高需求、高质量的政务服务信息要求，真正开创“根深枝茂”的新局面。

1. 树立共建理念，强化工作交流。首先，基层单位要进一步树立群众观念和法治观念，充分利用各种渠道和方式广泛宣传政务公开的重要性，营造良好氛围。其次，省级层面要加强统筹协调，以专题会、实地调研、技术培训等方式加强指导与审核把关，推进试点工作制度常态化，总结推广好经验，提供人员与资金支持，帮助各地区解决好政务公开过程中的短板。最后，各地区应立足于本区域政务公开实际情况，主动对标其他先进试点，相关部门协作配合、取长补短、优势互补，形成合力，确保公开工作顺利推进并不断取得实效。

2. 深化公开内容，提高公开质量。新形势下的“五公开”必须以“互联网+政务服务”为突破，做到内容全面、要点提炼、简约实用，做到应公开、尽公开，提升公开内容的深度与广度。依据权力清单、责任清单及公共服务事项清单，结合政府机构改革和职能优化，围绕权力运行全流程、政务服务全过程，全面梳理公开事项，细化公开内容。以涉及群众利益、社会关注的领域为重点，继续做好城乡建設、财政经费、行政许可、重大项目审批实施、人事任命等领域的信息公开，明确更新频率、保障部门、保障方式，以高质量的政务公开对接百姓日常生活。

3. 强化标准引领，形成标准体系。设立明确的标准、便于执行的规范是现实要求。全面对照“五公开”的要求和规定，对每个分项和每个环节进行梳理，进行颗粒化管理，对最基本和最小单元事项的公开内容、公开方式、公开程度、公开时限等要素予以明确，形成事项公开的标准化模版。基层政府要严格遵循各项规章条例，按照流程图的业务环节和公开环节，从组织、运行、管理、参与、监督、改进等实际操作入手，科学划分公开领域的大小项名称，明确属性、内容、依据、格式、咨询方式、监督电话等具体业务公开工作标准，政务公开的范围和边界明晰化，有效提升政务公开的精准性和实效性[9]。

4. 建设智能平台，实现数据共享。政府信息数据资源要实现高效益，需具备公开性、交互性和流动性，需要拓宽公开渠道，建立共享体系，创新应用数据。未来政府管理必然是与信息时代和互联网信息技术相契合的模式，对政府网站改版升级，完善新闻发布制度，采用微信、微博、移动端APP等新媒体，加强政务公开栏、信息查阅点、广播电视、报纸刊物、服务热线等载体建设，最大限度地扩大受众覆盖范围，及时、高效地传递权威信息[10]。在政务公开试点中，要注重建立数据交换共享平台，整合各类资源，汇聚来自各行业的空间、政务、经济、人口及其他门类的专业数据，并采用统一标准对外提供，使数据按照一定业务规则成为可重复利用的信息资源服务，从而实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的数据融合和业务协同[11]。

5. 健全工作机制，做好检查评估。高度重视基层政务公开，切实加强组织领导，健全公开工作机制，有必要建立统一的信息公开组织、协调、管理机构，实现由点到面、由平面向立体的信息开放。一是健全责任机制。主要领导全面负责、分管领导抓具体落实、责任具体到科室部门、任务落实到人头，分工明确合理。二是健全考核机制。将政务公开纳入绩效考核体系之中，纳入政府部门整体工作的目标管理，对搞形式主义、欺上瞒下的严肃查处、坚决纠正。三是健全评价机制。群众满意度是政务公开效果的一项重要评价指标，定期通报工作情况，组织群众进行评议。四是健全监督机制。加强内外部监督，健全政务公开定期考核制度，强化第三方评估的动态考核，鼓励社会媒体和公众进行监督，确保政务公开落地生根[12]。

6. 落实条例规定，坚持精细务实。政府信息公开标准化、规范化、常态化的形成，既是历史演进的过程，也是持续管理的结果[13]。坚持以公开为常态、不公开为例外，遵循公正、公平、合法、便民的原则。基层政府要在公开政策连续性的基础上，承袭成熟的操作方式、优秀经验，推动与时俱进，切实使政务公开走向科学化、常态化。一是基层政府要根据新修订发布的《政府信息公开条例》等规范性文件展开工作，形成刚性约束力。二是各级政府依据区域实际状况，主动制定并公开本地区政务公开指导性文件，积极完善精细化的操作依据和具体程序规定。三是对基层执行人员开展富有针对性、指导性的业务素质能力培训，引导各级行政部门和单位把政务公开作为日常的自觉行为。

五、结语

政务公开是建设人民满意的服务型政府、透明政府、责任政府、数字政府的必然选择，深化基层政务公开势在必行。随着政务公开的强力推进，其学术研究在横向与纵向上不断得到发展。横向上，学者们将政务公开与政府治理相结合，从不同的方面展开讨论，研究视角逐步拓宽;纵向上，以政务公开的内涵为起点，学者们从顶层设计及相关配套制度建设、政务公开的主要内容及政策解读、问题的制约因素与消解办法、公开平台和渠道、政民互动和舆情回应等层面探讨，不断引导基层政务公开走向标准、规范、法治、创新。

政务公开重点在基层，难点也在基层。基层政务公开规范化标准化试点工作目前只是刚刚“破题”，必须持续深入，横向纵向比较、借鉴有益做法，立足地区实际、探索特色亮点，推进政务公开与政务服务深度融合，使群众能够看得到、听得懂、易获取、能监督、好参与，让群众的获得感和幸福感在政民高效互动中得到提升。标杆管理理论为基层政务公开工作的進一步开展提供了思路，指明了路径，有助于各地在实践中把握好统一规范与因地制宜之间的平衡，探索更有效率、更易推广的政务公开模式，为群众提供更便捷、周到的服务。当然，需要明确的是，基层政务公开运用标杆管理理论开展工作，必须遵循实事求是和相互学习的原则，形成交流、借鉴、创新的伙伴关系，以更好适应形势的发展变化，真正有效提升政务公开的成效。

参考文献：

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[2]国务院办公厅.关于印发开展基层政务公开标准化规范化试点工作方案的通知[Z].2017-05-09.

[3]陕西省人民政府办公厅.关于印发开展基层政务公开标准化规范化试点工作实施方案的通知[Z].2017-08-11.

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