法治化推进城市生态文明建设的现实路径——基于厦门市生态文明法治建设的实践考察

黄巧莲

(厦门医学院 马克思主义学院，福建 厦门 361008)

一、文献回顾与问题提出

党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。[1]伴随着这一重大变化，新时代生态文明建设既是压力叠加、负重前行的关键期，也是解决生态环境突出问题的窗口期和提供更多优质生态产品的攻坚期。习近平总书记曾指出，我国生态环境保护中存在的突出问题大多同体制不健全、制度不严格、法治不严密、执行不到位、惩处不得力有关。要把制度建设作为推进生态文明建设的重中之重，深化生态文明体制改革，把生态文明建设纳入制度化、法治化轨道。[2]可以说，法治作为社会治理的基本方式，透过制度框架和行为规则降低社会系统的复杂性，是社会治理中最可靠、最稳定、最有效的治理方式，是生态问题“善治”实现的核心。不管是制度建设还是打好污染防治攻坚战，都直接或间接关涉法治并涵盖公平正义、民主自由、安全环保等政治文明的内容。在法治轨道上推动生态环境治理体系和治理能力现代化，成为推进生态文明建设的必然选择。

我国关于生态文明建设法治化的研究和实践起步较晚，成果也比较有限。刘怡探讨了生态文明法治建设的必要性、可能性，建议通过完善现有法律，实现从工业文明向生态文明顺利转轨。[3]卿红从生态文明建设的法治需求以及我国生态文明建设的法治现状着手，建议用生态法学方法论指导生态法治建设，完善生态文明立法、加强生态文明行政执法、推进生态文明司法的专业化与专门化，提高公民的生态意识。[4]吕忠梅认为，生态文明法治化建设必须解放思想，要在对现行生态环境法治建设经验与教训反思的基础上完善生态环境立法体系，提升生态治理体系和能力的现代化水平，建立生态环境诉讼与纠纷解决替代方式相结合的损害救济机制。[5-6]孙佑海主张，要抓紧制定与生态环境保护密切关系的法律法规，全面推进依法治国背景下生态文明法律建设。[7-8]张帆和王丹则从生态文明建设和法治建设关系的角度出发，提出应从完善生态文明的科学立法、增强生态文明的公正司法、强化生态文明的严格守法等方面加强生态文明法治建设。[9]综观既有文献，发现相关研究大多从理论角度阐述生态文明建设法治化，而从实践方面的研究相对较少。基于此，本文尝试对厦门市以法治化方式推进生态文明建设进行深入考察和系统剖析，探讨城市在推进生态文明建设法治化方面的具体进路，以期为当前城市推进生态文明法治化建设提供借鉴。

二、城市是推进生态文明法治建设的重要场域

(一)城市是推进生态文明法治建设的基本单元

从行政管辖的范围来看，生态环境治理有不同层级，从小到大包括乡镇域、区县域、市域、省域直到全国范围。其中，市域层级的生态环境治理最为特殊，也是最为重要的一级。其一，城市往往是特定区域内社会政治、经济、文化发展的中心，也是开展生态文明建设的重要单元。乡镇、区县域的行政区划过小，污染和生态破坏的范围是不以人为的行政区划为限的，在处理跨乡镇、跨区县的环境治理问题上，乡镇、区县所能发挥的作用比较有限。而省一级、中央层面的级别较高，更多是政策制定者而非直接执行者。市一级作为居中的一环，既是对中央、省级政策与法律的贯彻执行者，又是领导区县、乡镇进行环境治理的政策制定者，无论是对上或对下，其“距离”都不会太远。其二，城市是我国改革开放40多年来，人员高度集聚、资源高度集中、经济社会高速发展的重要场域，这同时也给城市的生态环境带来巨大压力，城市成为生态环境问题最为凸显、生态系统最为脆弱的区域之一。城市的生态环境保护成为我国当前生态文明建设的重中之重。其三，城市因生态资源条件、经济产业结构、人口分布情况等不同，其环境保护领域的突出问题和主要短板也各有不同，必须在一定程度上进行“因城施策”。

同时，由于城市在我国行政层级和经济社会发展的特殊性，在立法、执法、司法和守法上亦具有特别的优势。一是在立法方面，具有地方立法权。城市在生态文明建设中可以充分运用地方立法(包括地方性法规和政府规章)，对上位法在本市区域内的贯彻落实予以细化，对本市一些重点问题进行规定，解决具有区域特色、区域影响突出、区域群众尤为关注的环境治理问题，例如杭州市为加强对水域的保护和管理，专门制定了《杭州市西湖水域保护管理条例》，不少城市也专门出台针对市容和卫生环境的管理条例。二是在执法方面，具有易于统一尺度、能够全面监督的优势。市一级执法的尺度、对象更容易统一，可以确保各项环境保护制度在本市落实。同时，市域的范围还有利于执法力量的全面覆盖，能够较为及时全面地监督环保法律制度落实，加强对区县、乡镇环境执法建设力量的支持统筹。三是在司法方面，城市是环境司法的基本单元。大部分环境案件的一审、二审分别由基层人民法院、市中级人民法院管辖。在两审终审制模式下，市域作为环境司法的基本单元，其司法能力和司法质量，很大程度上决定了生态法治在城市的实现水平。四是在守法层面，城市具有良好的普法和守法基础。城市由于发展较早，其经济社会发展水平较高，市民的法制意识也相对较高，日常普法机制也较为完善。如2015年1月1日新修订的《中华人民共和国环境保护法》施行以后，许多城市都率先有意识地开展了普法宣传，内蒙古呼伦贝尔市、浙江金华市、山东菏泽市组织市直单位、各区县主要领导集体学习新法。这与其他经济发展水平较为落后的地区相比尤为明显。

(二)当前城市推进生态文明法治建设存在的问题

囿于城市层级和资源限制，城市在推进生态文明法治建设中也遭遇一些困难和瓶颈，主要表现在以下几个方面：一是立法较为分散。地方立法由于受层级和资源等限制，系统性和权威性存在不足；政策性文件明显多于规范性文件；一些规定原则性较强，但缺乏后续配套规定予以落实，不同规定之间也存在冲突问题。二是执法难度较大。与基层环境治理实际需要相比，基层环境执法队伍仍然存在缺口。生态环境执法常被称为“管天、管地、管空气”，具有“量大面宽”的特点，同时又存在取证难、鉴定慢、周期长的难点，对执法队伍、执法能力要求很高，常态化、全覆盖、无遗漏的监管难度很大。三是司法专业性不高。环境案件具有高度的专业性，以环境污染侵权案件为例，对是否存在污染行为、损失大小的认定、污染与损失因果关系的判定等问题，若没有同时具备法律和环境的专业知识，法官很难作出准确裁判。一些地方虽然已设立生态法庭推动生态司法专业化，但专业审判人才不足，生态行政、执法与司法联动机制不畅等问题仍未解决。四是普法守法环境有待提升。一方面，社会动员力度不够，多元参与机制还未形成。各地虽然或多或少设立了环保公益组织，但数量少作用小；这些环保公益组织，有的登记为企业运营，有的名存实亡，普遍存在经费不足、人员不够、影响力有限等问题，政府“独挑重担”的局面仍没有改变。另一方面，综合治理格局不够健全，生态环保投入总体虽逐年增加，但历史遗留问题，如城乡基础设施建设不平衡、治污能力与城乡发展不协调、生态文明建设理念与经济社会发展不同步等问题仍然突出。另外，市场化的生态保护和环境治理产业发展相对缓慢，科技动力没能充分彰显，生态服务能力有待进一步提升。

三、厦门市生态文明法治建设的实践

厦门市在习近平生态文明思想的指引下，在福建省最先完成生态市建设规划，并开展国家级生态市创建工作，尤其是注重发挥经济特区、副省级城市等优势，在生态文明建设的立法、执法、司法、守法普法上进行了一系列探索创新，形成了厦门进行生态文明法治建设的独特经验，成为全国第二个通过国家生态市考核验收的副省级城市。

(一)以系统化解决生态立法“散”的问题

厦门在推进国家生态文明试验区建设过程中，重视立法先行和政策补强，注重对生态立法的整体设计，不断将较为成熟的政策及时转化为法律，形成一个较为系统的生态立法体系。1994年，厦门获得特区立法权后出台的第一部实体性法规便是《厦门市环境保护条例》。[10]

20多年来，厦门市陆续出台了《厦门市城市市容和环境卫生管理办法》《厦门市农业环境保护办法》《厦门市海洋环境保护若干规定》《厦门经济特区生态文明建设条例》《厦门市环境教育规定》《厦门经济特区生活垃圾管理办法》等30多项涉及生态文明建设的地方法规和政府规章，覆盖了经济、社会、文化等领域，使厦门的环境法制建设处于全国先进水平。与此同时，厦门还围绕生活垃圾处理、小流域综合治理、“海绵城市”建设、空气治理、绿色金融、海洋生态文明建设等，配套制定了《厦门经济特区多规合一管理若干规定》等50多件机制性改革文件、规定，进一步细化完善市域生态立法体系。

(二)以精细化解决生态执法“软”的问题

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”[11]为了解决城市环境执法能力与环境治理需求不匹配的难题，厦门采取了一系列措施以保证环境执法水平。首先，抓住执法关键。“治污先治官，治官先治人。”[12]厦门把“治污”与“治人”特别是对主管者自身的治理结合起来，制定《厦门市生态文明建设目标评价考核办法》，推行生态文明建设评价考核体系，实行生态文明建设一票否决和单位负责人离任生态环境审计制度，建立决策责任追究和市对区定期环保督察制度，向社会公开生态文明建设量化指标及评价考核结果，落实各单位及其负责人环境保护的责任。其次，完善执法体系。生态文明建设是牵涉全局的系统工程，涉及多个行政主管部门。厦门通过制定《厦门经济特区生态文明建设条例》《厦门市环境治理监管职能整合方案》，细化各级政府及其部门的职责范围、分工与责任，把各方面、各层次的监管力量有序整合起来，建立市、区、镇(街道)、村(社区)四级环保网格监管体系，形成网格化监管机制和权威统一的环境执法体制。再次，优化执法机制。厦门已形成支撑生态文明建设规划“一张图”、资源要素“一本账”、考核问责“一盘棋”的流程管理和科学运转机制，完善事前权责规划、事中考核督查、事后审计问责等方式方法，突破部门利益藩篱，实现从单个行动转向整体推进，从强调部门分工转向工作协同。

(三)以专业化解决生态司法“难”的问题

2018年3月，厦门市两级法院生态环境审判专门机构正式设立，即厦门市中级人民法院设立生态环境审判庭、厦门市同安区法院在行政庭加挂生态环境审判庭。其中，同安法院率先在福建省内实现两个“多合一”，即案件类型“多合一”和管辖区域“多合一”。一方面，集中审理生态环境案件。在涉及生态环境的司法案件中，不论是民事、刑事还是行政案件，都由生态环境审判庭集中审理。这既保证生态领域司法优势资源的集中利用，又有利于审判尺度的统一。另一方面，集中管辖全市生态环境案件。厦门市将全市的生态环境案件全部集中到同安区法院管辖。集中管辖的好处不仅在于提高生态环境审判队伍的专业化水平，使其能够更好适应生态环境案件专业性强、复杂性高的问题，同时跨区域管辖也进一步凸显了司法的居中裁判地位，避免地方保护主义的掣肘。除此之外，厦门市还加大环境公益诉讼力度，充分发挥公益诉讼制度在保护生态环境方面的独特功能。2017年7月至2019年1月，厦门市检察机关立案25起涉及生态保护公益诉讼案件，就农林水利、国土、环保等行政部门存在的执法不规范、不作为等问题提出环保检察建议31件，恢复治理被擅自改变用途的省级公益林5 727.7平方米，收回被占用土地17 600平方米，同时督促关停部分污染企业。

(四)以制度化解决生态普法守法“弱”的问题

日本学者川岛武宜曾说:“法不只是靠国家来加以维持的，大凡市民社会的法秩序没有作为法主体的个人守法精神是不能维持的。”[13]厦门将“政府主导与全民参与相结合”作为生态法治建设的一项重要原则，制定出台《厦门市环境教育规定》，建立了一系列环境保护教育宣传机制，以制度形式明确要求市、区人民政府应当组织编制环境教育规划，有关单位应当根据环境教育规划，将环境教育内容纳入年度工作计划，并组织实施；教育行政管理部门应当将环境教育列入对学校办学考核的内容；教育部门应会同环保部门组织编制环境教育读本；机关、事业单位、行政学院、排污单位等应当开展环境教育。同时，厦门市还把企业环保评价结果纳入社会信用体系，一旦被列入环保失信名单，贷款融资、政府补贴、政府奖励均会受限，从而激发企业守法经营的积极性和责任感，形成人人参与、人人共享的环保治理格局。厦门市环保局2015年居民调查数据显示，厦门市居民对政府环保工作的满意度达 92.4%。[14]

四、城市推进生态文明法治化的路径

生态文明建设需要依靠现代法治的规范性建立起更加完善的社会秩序。法治的至上性、规范性和强制性可以为生态文明建设提供秩序保证，同时法治的权威性和相对稳定性可以提高生态文明建设的社会认同。[15]考察厦门市推进生态文明建设的实践，不难看出法治在推进生态文明建设系统化、长效化、常态化方面发挥着不可替代的作用，成为城市推进生态文明建设的有效模式。

(一)发挥法治对生态文明建设的引领性、基础性作用

法律以其自身的系统性规定，通过利益的识别、确认、平衡，框定社会治理的合理限度，实现治理的基本要求。厦门将生态文明建设和法治建设一并推进，通过法治建设为生态文明建设提供正确引领和有力支撑，通过生态文明建设进一步延伸法治的广度、提高法治的水平。同时，厦门充分发挥特区立法权的优势，因地制宜制定了一系列地方性法规，创造性贯彻落实法律和上级法规，使法律和上级法规的落实更加契合城市的实际。可以说，建设生态法治，是建设生态文明的前提和基础。建立健全生态环境法律制度，不仅是生态文明进步的重要标志，而且是生态保护的最后屏障。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也要求建立健全自然资源产权法律制度，完善国土空间开发保护方面的法律制度，制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规。[11]因此，从市一级层面来看，要将生态环境保护作为地方立法的优先领域，完善生态法治地方法规体系，强化法律与制度间的衔接配套，以地方立法填补上位法或政策的空白点、盲点。同时，要及时将生态文明建设的改革成果和经验上升为地方法规，为生态文明建设提供及时有效的制度供给。各地可参照国务院《生态文明体制改革总体方案》的“四梁八柱”，优先在国土空间开发保护、多元化的生态保护补偿、自然资源资产产权制度、生态环境监管、城乡一体与陆海统筹的环境治理、生态文明绩效评价考核和责任追究、绿色发展等方面建立符合自身发展实际与特点的地方法规或政府规章体系。

(二)探索契合自身特质的生态法治机制

各个城市在生态文明建设上既面临共性问题，也面临个性问题。在市一级探讨生态文明建设，应着眼于个性问题提出个性化解决方案。地方政府生态文明法治建设是打造生态文明国家的突破口。此前，地方政府常常遵循“策略式治理”的行动逻辑应对生态环境问题，主要体现为“运动式治理与对环境法规政策的变通治理”，这种治理手段是权宜性的和非持续的，甚至会造成乡村生态治理的滞后以及农民生态权益的缺失。实现乡村与城市生态融合发展，关键是地方政府从“策略式治理”转变为“法治化治理”。[16]在推进生态法治建设的过程中，城市应在上级法律法规赋予的权限范围内，结合自身的自然环境特点、社会经济水平，大胆探索符合城市需要的法治制度机制、工作模式。城市除了严格贯彻落实国家法律法规的“必答题”外，还可以在一些“自选题”上先行一步，例如城镇化率较高的城市，可以提高环境保护的要求和标准，对餐饮业污染、装修室内污染、城市噪声污染进行更加精细化的管理，建设更高水平、更加全面的生态文明。

(三)构建有效的法治化治理体系

再完备的法治最终都要由一定的执法者来落实，有效治理“治理者”是有效治理环境的关键。生态文明法治建设涉及立法、执法、司法等多种公权力，应当让各种权力主体既分工又合作，在共同的法治理念和生态保护理念下形成工作合力。首先，要有科学的考核评判机制，对有关单位及其负责人实施严格的评价考核，以抓“龙头”来带动全局，通过绩效考评、监督问责等硬手段，有效避免选择执法、消极执法、乱执法等问题。其次，要有高水平的专业机构。环境保护的技术门槛较高，对生态文明法治建设工作者提出了较高的知识要求，普通的法律工作者很难同时具备法律和环境的必要知识。因此，高水平专业化的机构成为破解治理难题的一个必然选项。可以借鉴厦门市通过检察机关加强生态环境保护公益诉讼、审判机关对生态环境案件实施集中管辖等机制的做法，建立起具备专业知识背景的检察和审判队伍，确保专业案件由专业的人来做、专门案件由专家来审，提高生态环境领域违法犯罪的审查起诉和裁判的准确性、权威性。再次，要有优化生态文明建设的权力运行机制，着力解决权力行使中效率不高、信息不畅、能力不足等问题。

(四)为多元主体参与生态文明建设提供法治化平台

习近平总书记强调：“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。”[17]从公共产品的角度来看，守护良好的生态环境是政府责无旁贷的事情。但是政府有时也会“失效”，这是世界性的普遍难题。生态文明建设是一个复杂的系统工程，不能仅仅依靠政府的力量，还需要综合运用行政调整机制、市场调整机制和社会调整机制。党的十九大报告也明确指出，要构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。生态多元治理模式在治理主体、主体间权力关系、治理规则、治理制度上呈现了多元化的特征，可以解决当前过度依赖环境行政管制而带来的制度困境。在多元治理模式下，政府、企业、社会组织和公众在环境治理体系中应享有何种权力或权利、应承担何种义务和责任，需要通过法治加以明确。城市可以通过法治的形式，促进生态文明多元共治。一是为非政府主体参与生态文明建设打开通道。由地方政府提供区域内生态产品，并允许具有效率优势的市场主体也参与进来，由其承担部分公共产品的供给任务。二是政府发挥更多的引导作用，着重于把握战略方向、引导治理过程，转变职能模式，引导社会自治水平提升。让行政力量更多地用在顶层设计、生态规划、生态政策制度制定等关键部位和方法改进、利益分配与激励机制建设、纠纷案件处理等关键领域。三是鼓励多元投资，在污染源治理、损害修复、基础设施建设等生态公共产品的投资、建设和运营等领域吸引各类资本参与，开展环境污染责任保险，拓展生态文明建设投资主体范围。四是完善生态资源多元化纠纷解决机制。建立健全与司法程序有序衔接的专门的非诉讼程序，鼓励引导当事人通过非诉讼方式解决环境纠纷[18]，使诉讼和非诉讼纠纷解决机制相互配合、相互衔接，形成强大合力，提高环境纠纷解决的质量和效率。五是要充分调动群众参与法治化生态文明建设的积极性。厦门垃圾分类管理经验也充分表明，群众的广泛参与是垃圾分类成功推行的重要因素，要综合运用经济、社会、政治等利益牵引激发多元主体参与治理的价值。[19]