法治政府建设的地方经验：法治浙江的实践分析

吕林静

(华东政法大学法律学院，上海200042)

一、文献回顾与问题提出

2004年国务院印发的《全面推行依法行政实施纲要》确立了建设法治政府的目标；2015年国务院发布的《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》(以下简称《新纲要》)明确提出，要“积极开展建设法治政府示范创建活动，大力培育建设法治政府先进典型”；党的十九大报告强调，到2035年基本建成法治国家、法治政府与法治社会。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《法治政府建设与责任落实督察工作规定》强调，要“大力培育法治政府建设先进典型”，积极培养地方法治政府建设的样本，对地方法治政府建设提出了进一步的要求。

地方法治政府建设累积了许多实践经验，也引起了学者的广泛关注。周尚君教授通过对湖南“程序型”法治、广东“自治型”法治、浙江“市场型”法治模式的提炼，从国家建设视角肯定了地方法治试验对国家法治的意义。[1]3-11钱弘道教授以江苏、贵州、甘肃、广东为样本，深入剖析法治政府的内涵特征，构建了中国法治政府建设指标体系的基本框架。[2]王敬波教授认为，地方法治政府的建设水平是全国法治政府建设的微观镜像，不同地区应根据本地特点探索加快法治进步的着力点。[3]纵观现有研究，发现学界对地方法治政府的研究主要是从横向上对全国各地的地方法治政府建设举措进行对比，很少从纵向上对某一个省域进行深入研究。本文从省域层面出发，探索某一省份法治政府建设的代表性措施，关注其从地方走向中央的过程，分析其对于法治政府建设的意义。

习近平同志在浙江省担任省委书记期间，对法治建设的基本原则、重大意义作了一系列阐述。可以说，浙江是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要萌发地和实践地。浙江在省域层面率先探索法治政府建设，出台了一系列“法治浙江”举措。本文以浙江省为样本，通过对“最多跑一次”行政审批制度改革、行政裁量基准改革、行政诉讼管辖制度改革、行政复议体制改革等具有代表性的法治举措的产生、发展、实施效果的分析，积极探索与提炼法治政府建设的地方经验，从而提炼出“法治浙江”的地方法治政府建设样本，以期能推广复制到全国范围，组建一个 “央地互动”的良性改革模式。

二、浙江省法治政府建设的具体实践

(一)“最多跑一次”行政审批制度改革

浙江“最多跑一次”行政审批制度改革，具体表现为“一窗受理、集成服务”，是指公民或者企业到政府机构办事时，只要材料齐全、符合审批条件，不再需要“过五关斩六将”，即可一次完成办理事项。

1.“最多跑一次”行政审批制度改革的发展过程。“最多跑一次”理念在2016年由时任浙江省省长的车俊同志提出，之后在《政府工作报告重点工作责任分解》中被正式提出，并在2017年浙江省政府工作报告中再次被明确。2017年，《加快推进“最多跑一次”改革实施方案》明确了该制度改革的时间、路线、方向等，至此“最多跑一次”制度改革正式在浙江省各级政府全面铺开。

浙江省各级政府首先明确“最多跑一次”的事项并将其对外公布。在此基础上，受理事项不再按照以往的依政府部门设置窗口，而是按“事项”进行分类。随后，浙江省利用大数据推进“互联网+政务服务”，开通网上申请办理事项；采用“双随机，一公开”监管，建立“事前管标准、事中管达标、事后管信用”全面监管体系。2018年11月30日，浙江省人大常委会审议通过《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》，将实践性成果转化为制度性成果，并于2019年1月1日正式实施。

截至2019年1月，浙江省公布省市县三级“最多跑一次”办事主事项1 411项、子事项3 443项，基本涵盖群众和企业到行政机关办理的所有权力事项和公共服务事项[4]；在省域层面，网上开通率高达80%。自浙江省进行该制度改革以来，省市县三级“最多跑一次”事项的办理数量达到每年总办件事项的90%以上。

在浙江提出“最多跑一次”审批制度改革后，陕西、江苏、山东、湖南、内蒙古、黑龙江、甘肃等也逐渐出现“只跑一次”“不见面审批”“零跑腿”“承诺许可制度”等类似行政审批制度改革。浙江“最多跑一次”改革在中央全面深化改革会议上得到了习近平总书记的肯定，在中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》中作为附件被推广[5]，在十三届全国人大一次会议政府工作报告中也被提及。

从群众满意度看，通过问卷调查发现，群众的满意度高达95%以上[6]，大多数群众对于此项改革都持乐观态度。

2．“最多跑一次”行政审批制度改革的意义。第一，推进服务型政府建设。通过行政审批权集中、开通网上办理等举措，降低了办理行政审批事项的时间成本，扭转了以往“到政府办事难”“脸难看”的现象，提高了政府的办事效率，推进了服务型政府建设。第二，倒逼政府对行政权力的自我缩减。行政审批制度作为调整政府、市场、社会三者边界的枢纽，在近30年来的政府改革中屡次被作为突破口，削减了大量行政审批事项。但是，由于我国传统的行政管理体制中以审批为核心的管理模式没有从根本上得到改变，导致行政审批改革经常陷入审批事项“精简—增设—再精简—再增设”的怪圈。[7]“最多跑一次”行政审批制度建立清晰的办事要求、标准和流程，以群众需求和最终效能为导向，倒逼政府部门对不必要的行政权力自我缩减，规范行政机关的行事方式，重新构建政府、市场、社会三者之间的关系，推进法治政府的建构。第三，形成“整体性政府”模式。[8]以往的政府改革尽管也强调提高效率和服务质量，但往往是以“下放”多少行政权力作为政府改革成效的衡量标准，时常会出现触动部门利益而无法对行政权力进行全面梳理或者部门互相推诿的现象；而在“整体性政府”模式下，政府职能由“管”转为“服务”，而集成服务和信息共享对政府对内的灵活性和对外的回应性提出了更高的要求，既提升了行政效率，也提高了公民对于改革成效的满意度和认可度。第四，对营商环境的优化起到极大的助推作用。与“放管服”改革相衔接，“最多跑一次”折射的是政府主导的政务服务环境的优化，通过行政审批流程的简化和公开化，尽力为企业提供一个稳定的、可预期的营商环境。

(二)行政裁量基准制度改革

为了适应社会发展不均衡的现状和各地的不同需求，法律本身“宜粗不宜细”，必定会留有一定的自由裁量空间，但是一旦裁量空间过大就会造成规定过于原则化、现实操作标准不一等问题。为此，浙江金华率先提出了“行政处罚裁量基准”。

1.行政裁量基准改革的发展过程。“裁量基准”由浙江金华市提出，并在公安行政处罚中最先建立。由于裁量基准和行政执法之间“牵一发动全身”的密切关系，裁量基准建立之初一直保持着审慎的态度：在发展阶段上，仅在金华的行政领域就经历了“县公安局科所队―市公安局―市政府”三个阶段；在裁量内容上，也不是对所有公安行政管理行为同时建立裁量基准，而是采用试点模式。

第一阶段，进行裁量基准试点。2003年4月开始，金华市从各个县市局以及分局中，选取日常处理行政处罚案件数量较多、情况较为复杂的科所队，针对裁量权适用复杂、滥用率高、社会关注度高的违法行为进行裁量基准试点。第二阶段，根据科所队的试点情况，2004年出台的《关于推行行政处罚自由裁量基准制度的意见》提出：“根据行政执法实践的经验，针对最容易受人情干扰的、最容易滥用裁量权的以及执法过程中遇到的热点、难点问题率先制定行政处罚裁量基准。”最终选取卖淫嫖娼、赌博、偷窃、无证驾驶、违反互联网营业场所管理行为这几种占金华市公安日常处罚量80%以上的违法行为展开试点。[9]54-80第三阶段，全面推广。2006年在金华市9个县市区和25个具有行政处罚权的部门全面推行行政裁量基准制度，到2006年底共建立72个行政处罚裁量基准制度、62个配套制度、细化后基准规定952条。

金华市提出行政处罚裁量基准之后，裁量基准在全国各地各个领域迅速发展起来。江苏、北京、四川、河南、内蒙古等地纷纷出台行政处罚裁量基准的相关规章；国务院在《关于加强法治政府建设意见》中也明确提出要建立行政裁量基准制度；《治安管理处罚法》更是吸收了金华所创的分档分格式处罚基准，在中央立法上确立了裁量基准制度。此外，裁量基准的适用范围被进一步拓宽，不仅仅局限于公安机关的行政处罚领域，例如环境保护部门在规范环境行政处罚行为时也采用了行政裁量基准制度。与此同时，对于裁量基准的规范工作也在全国范围内展开，江苏省从2003年起展开了规范自由裁量权试点工作，2007年在全省范围内推广；2007年，北京、河北也展开了规范自由裁量权的相关工作；随后，其他省市也相继出台相关的规章；2016年，公安部出台了《关于实施公安行政处罚裁量基准制度的指导意见》。

2.行政裁量基准改革的意义。行政裁量基准通过对法律、法规、规章授予的裁量权进行分档分格的细化，为基层执法机关在执法过程中提供一个具有可操作性的标准，既充当着法律规定和执法情节间的链接枢纽，又可以有效地防止裁量权的滥用，属于行政系统内部对裁量权的控制，是一场行政机关的“自我觉醒”。

第一，裁量基准的出现降低了执法人员的“执法风险”。在熟人社会下，行政相对人受到处罚时，往往会通过“说人情”“讲关系”试图减免处罚，行政执法人员有可能主动或者被动地滥用行政裁量权。有了详细的裁量基准之后，行政执法人员必须严格按照基准进行处罚，以此抵抗外界因素的腐蚀。从这个层面看，行政裁量基准实际上是行政机关的“自我保护”。

第二，裁量基准在其他行政领域的应用为法治政府建设提供了突破口。仔细分析目前各省市制定的规范性文件可以发现，行政裁量基准主要适用于行政处罚领域，少部分适用于行政强制领域，在行政许可、行政奖励等领域基本没有涉及，仅在《安阳城管行政执法权力与责任清单》中有一处(安阳市城市管理行政执法局行政许可事项审核标准)涉及行政许可的裁量。[9]54-80但在实践中，不仅仅在行政处罚领域，行政许可、行政奖励、信息公开等行政领域都存在行政自由裁量权滥用的情况。因此，如果将从行政处罚领域发展起来的自由裁量基准制度适用到更加广泛的行政领域，那么这可能成为法治政府建设中的一个重要突破口。

第三，裁量基准制度为我国《行政处罚法》的修改提供了启示。浙江经验表明，行政裁量基准的运用能有效防止裁量权的滥用，规范行政权力的行使。因此，在《行政处罚法》修改过程中，可以充分吸收浙江经验，从基层实践需求出发，总结各地不同的执法难题，对现有的裁量基准用全国性的视野进行提炼和优化，制定出一个适用于全国范围的行政处罚裁量基准。

(三)行政诉讼管辖制度改革

浙江省最具代表性的行政诉讼管辖制度改革是台州市的“异地交叉管辖”和丽水市的“相对集中指定管辖”。

1.行政诉讼管辖制度改革的发展过程。台州市的异地交叉管辖开始于2002年。早年间，台州市行政案件“不敢诉、不敢判”现象泛滥，行政审判遭遇行政干扰严重。为了解决这一现实困境，台州市致力于寻求保证行政诉讼案件审判公正和独立的方法。因此，台州在2002年初的基层法院行政庭长会议上就曾提出类似提级管辖的方案，但由于当时台州市中级法院行政审判员人数不足，导致该方案无法实施而放弃。在此基础上，台州市中级人民法院又提出异地管辖的设想，即行政诉讼案件统一由台州市中级人民法院立案受理，再通过行政裁定确定由某一异地的基层法院受理，受理法院再将受理通知书送达当事人。由此一来，行政案件审判的压力既不会全部集中于中级人民法院，又可以实现异地管辖。

2002―2005年，台州市实行异地管辖法院的被告败诉率相比同期不实行异地管辖法院较高，而上诉率较低。这在一定程度上缓解了台州市行政干扰司法的情况。2004年，行政诉讼异地管辖制度在全国范围内产生影响，上海、江苏等地也开始采用异地管辖理念。2008年，《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》确立了在基层化解行政争议以指定异地法院管辖为主的原则。2015年《行政诉讼法》修改，明确“建立跨行政区域管辖制度”。

相比于台州的异地管辖，丽水的集中管辖是将本应由不同法院受理的案件交由特定的法院集中管辖，是对行政案件管辖权的重新配置。2006年，丽水市就开始探索一种新的行政诉讼管辖方式，以期解决行政诉讼案件分布不均衡、审判不专业的问题。为此，丽水市在市内展开大量的调研，并对往年的审判情况进行总结，致力于建立一支专业审判行政诉讼案件的队伍。到2007年9月该方式得到了浙江省高级人民法院的同意，丽水市中级人民法院发布《丽水市中级人民法院关于试行行政诉讼相对集中指定管辖制度的意见》，正式展开行政诉讼案件的相对集中管辖，确立了3个集中审理行政诉讼案件的法院，聚集高素质的行政审判人员将行政案件进行集中审理，其中莲都区人民法院行政庭的业务能力在浙江省名列前茅。

2.行政诉讼管辖制度改革的意义。管辖权的设定主要是为了确定哪一个具体法院对案件行使审判权。对比浙江行政诉讼管辖制度改革的“台州模式”和“丽水模式”，台州的异地交叉管辖最初是为了解决行政案件审理受行政权干涉严重的问题，主要利用了中院作为“枢纽”，将行政诉讼案件统一由中级人民法院受理，然后再用行政裁定指定异地的法院受理，从而实现异地管辖。这在一定程度上灵活运用了法律规定的指定管辖制度，既实现异地管辖，又不会造成中级人民法院行政案件数量的突发性增长，也可以平衡司法资源的配置。丽水的集中管辖最初是为了解决行政案件审判司法资源的不平衡和审判队伍素质良莠不齐的问题，将原本应由其他法院审理的行政案件集中到若干个法院集中管辖，对行政案件的管辖权进行二次配置。集中管辖可以说是异地交叉管辖的升级版，在实现异地管辖的同时又加强了行政审判队伍的建设，提高了审判质量。两相比较，尽管两者的出发点和渠道不尽相同，但殊途同归，都在一定程度上实现了行政诉讼案件的异地管辖。

第一，异地管辖能有效防止行政权对司法权的干预，实现行政审判的独立性和公正性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定，“解决行政争议，保障公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权”是行政诉讼的目的。因为相比于刑事案件或者民事案件，行政案件具有一定的特殊性，行政案件的被告是行政机关，本身就更容易受行政权力的干扰；更何况在我国法院层级设置与行政区划设置相对应，法院系统公务人员的薪资与当地行政机关密切相关的背景下，司法审判特别是行政机关做被告的行政案件审判受到行政机关干扰的可能性进一步加大。而异地管辖恰恰是通过将审理案件法院与原行政区划内法院分离，以降低行政干扰审判的可能性，使行政审判的独立性和公正性得到保证。

第二，行政诉讼管辖制度改革是依法行政的外部助力。《法治政府建设与责任落实督察工作规定》(以下简称《规定》)明确提到“办事情必须守法律，重程序，不得以权压法”，要求政府办事要提高法治思维，用法治方式化解矛盾，在全面履行政府职能的同时也要保证依法行政。用行政权干扰司法权就是明显的“违法行政”，显然与《规定》提出的要求不相符。行政案件管辖制度改革实际上是政府依法行政的外部助力，通过异地管辖束缚了政府“不应该往外伸的手”，降低了行政权力对行政案件审判进行外部干扰的可能性，从外部防止行政机关以权压法，促进依法行政。

第三，“异地管辖”理念的进一步运用给法治政府建设提供有益启示。行政诉讼管辖制度改革的初衷是为了避免行政干预，实现独立审判。浙江实践也表明异地管辖确实能在一定程度上实现这个目标。因此可以对“异地管辖”理念展开进一步的探索和运用，例如在跨区域管辖改革领域，为未来法治政府的建设提供新的启示和思路。

(四)行政复议制度改革

浙江的行政复议制度改革是以行政复议工作“一个窗口”对外为标志，主要围绕行政复议职责集中、行政复议局挂牌、行政复议案件审理机制的健全三个方面展开，致力于建立一支专业的复议队伍，大力提高行政复议能力的改革。

1.行政复议制度改革的发展过程。从2008年国务院发布《关于在部分省直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》(以下简称《通知》)开始，全国各地涌现出多种模式的行政复议体制改革，以其中的行政复议委员会制度最为典型。在其他省份轰轰烈烈开展行政复议委员会改革的时候，浙江省仅在义乌推行行政复议局制度改革，之后才在全省范围内推广。

行政复议局模式是从义乌开始发展起来的。2015年9月，义乌率先开始推行行政复议体制改革试点，建立了第一个行政复议局，实行“一口对外”模式，将行政复议的职能全部集中到行政复议局，集中对外受理行政复议案件。此次小范围的试点取得了良好的效果，2016年义乌行政复议局接收案件的数量就开始大幅增长，相较于上一年同期增长2.5倍。与此相对的，义乌法院行政诉讼案件的增长量相较于上一年涨幅明显降低。信访案件在2015年大幅下降的基础上，2016年再同比下降23%。[10]

此后进行扩大试点，在桐庐县和黄岩区相继建立行政复议局。但是在改革过程中两者各有侧重，桐庐县注重事前主动介入，对于群众来访来信、投诉举报等案件，督促行政机关依法妥善处理，难以协调解决的再纳入行政复议渠道[10]；而黄岩区则将改革重点放在事后的复议监督纠错。推行行政复议局模式后，桐庐县行政复议局化解各类行政纠纷的调节成功率达到了87%，全县行政诉讼案件量同比下降69.4%，信访受理量同比下降48.6%。[11]

在此基础之上展开了省级层面的推广适用。浙江省从2015年下半年开始研究组建省行政复议局，到2016年7月12日，省行政复议局开始正式运行。2017年浙江省政府发布的《关于深化行政复议体制改革的意见》也明确部署2017年在设区的市率先展开复议体制改革，有条件的市、县同步推进，2018年完成省内的全覆盖。截至2017年7月，浙江省行政复议局运行一周年之际，省行政复议局共接收案件446件，并且开通了邮寄申请服务，真正实现“零跑腿”。

2.行政复议制度改革的意义。行政复议是通过行政机关内部救济解决行政争议的机制。根据现行的《行政复议法》，行政复议的机关是作出行政行为的行政机关的同级政府或者上一级主管部门。经过多年的实践发现，这一制度体系带来了诸如复议职权分散、不中立、公信力不足和复议队伍素质不高等诸多问题，“行政复议作为行政纠纷解决的主要渠道的发展趋势”将难以推进。为了解决这些实际问题，根据2008年国务院《通知》的相关要求，全国范围内开始推行行政复议委员会模式改革，尽管各地的具体做法有所不同，但大多数地区都是采取普通案件由政府复议机关负责，重大疑难案件由行政复议委员会决议的形式处理，而行政复议委员会出具的审理意见书仅作为复议机关作出决定的参考。[12]相较于行政复议委员会通过吸收体制外人员来提高复议的中立性和独立性的做法，行政复议局是通过政府对其工作部门复议职能的吸收，以实现统一行使、统一管理、集中受理、集中审查的改革目标。[13]如果说行政复议委员会模式是一种“输血”，是通过外部借力组成一个行政复议机关的咨询机构，属于外部性的改造；那么行政复议局模式就是一种“造血”，是对原有复议程序从根本上的再造，属于行政机关内部的改造。两者相比较，行政复议局模式可以真正提高行政机关复议队伍的整体素质，弥补行政复议委员会实施过程中出现的在贫困地区人才补给困难以及行政委员会整体参与程度不高的缺陷，督促政府依法行政。

另外，集中复议程序也体现出便民宗旨。《行政复议法》赋予了公民在复议时的选择权，但是现实中由于职权的分散，经常会出现不知如何选择复议机关的困扰，导致在行政争议出现时，通过复议渠道解决的第一步就受到阻塞，大量案件流入诉讼和信访渠道。复议职权集中后由行政复议局统一受理，为公民通过行政复议解决行政纠纷提供了极大便利。

但正是由于复议集中程序实际上是对现有复议程序的突破，所以在法律依据上仍旧有所欠缺，如果要在全国范围内推广，还需要对《行政复议法》进行相应的修改。

三、法治浙江对法治政府建设的启示

自2006年提出“法治浙江”建设部署以来，浙江涌现了很多基层法治措施，在地方法治政府建设方面也走在全国前列。“最多跑一次”是建立在浙江省“行政审批服务中心”“四张清单一张网”基础之上的行政审批制度改革，从浙江省内发展起来，后得到中央肯定，并在全国各地都推出类似的改革。行政裁量基准制度改革是浙江金华在公安执法方面率先提出，逐步走入中央视野，直到在《治安管理处罚法》中得以立法确立。行政诉讼管辖制度改革的异地交叉管辖模式是从台州缘起，相对集中管辖是由丽水先提出，后逐渐在全国范围内得以适用。行政复议体制改革中，浙江没有采取通常的行政复议委员会模式，而是从义乌发展出行政复议局模式。虽然由于法律依据上有所欠缺，这一模式暂时还没有得到全国范围内的使用，但是在小范围内取得了良好的成效，行政复议的“集中模式”也得到诸多学者的肯定。总结来说，“最多跑一次改革”和裁量基准制度、异地交叉管辖已经在全国范围内适用，行政复议局模式虽然还在探索之中，但目前已经取得良好的成效。

对法治浙江的这几项改革举措的发展过程进行提炼可以发现，他们都是从实践需求出发开始地方探索，到省域层面试行推广，再进入中央视野，都经历了从地方探索到中央认可的过程。这种自下而上的改革方式不同于以往某些改革措施简单地“照搬照抄”国外制度。国外的经验虽然可以借鉴，但是毕竟社会背景的差异导致社会需求和社会问题的不同，国外的方法不一定能够解决中国的问题。法治浙江的实践表明，这种扎根于中国实践的改革方式，来自地方丰富的实践经验总结，更有利于有效解决现实问题，更适合中国实际。

“法治作为一种治理逻辑，并不单纯是建立一套自上而下的国家制度体系，也不仅仅是只能够通过自上而下的国家行为予以实施。治理包括‘治’和‘理’两个方面，是国家与社会之间的互动。”[1]4所以，法治政府的建设主体并非只有国家，地方作为法治政府建设的“试验田”往往能在国家法治政府建设上发挥巨大的作用。“法治浙江”为法治政府的建设提供了一种全新的自下而上的模式，通过将“法治浙江 ”的发展模式复制到全国，鼓励各地政府进行地方法治试验，对一些能够取得良好成效的、有推广意义的改革措施进行经验总结和“改良加工”，树立地方政府法治建设典范，组建出一个央地互动的良性改革互动机制，将对未来法治政府建设起到积极的助推作用。