检察机关提起环境民事公益诉讼法律地位之省思

李语嫣

(东南大学法学院，江苏南京211189)

一、问题的提出

2018年2月，最高人民法院和最高人民检察院联合发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《检察公益诉讼解释》)正式确立了检察机关可以提起环境民事和环境行政公益诉讼两种形式，并就起诉范围、起诉身份、诉讼程序等作出相关规定，为检察机关提起环境公益诉讼(又称检察公益诉讼)奠定了制度基础。但是，《检察公益诉讼解释》对检察机关诉讼地位的界定并不明晰，超出了传统民事诉讼和行政诉讼规定的当事人的称谓，创设了全新的“公益诉讼起诉人”这一概念，却并未明确其内涵。其具体表现为，仅从静态层面表述为“公益诉讼起诉人”，并未回应其与被告诉讼地位的区别，也未阐释二者诉讼权利与诉讼义务的动态划分。

检察机关在环境公益诉讼中的诉讼地位是一个由来已久的问题，但自公益诉讼试点工作开展以来，一直备受争议：检察机关究竟是普通原告，还是代表国家权益的法律监督者，抑或是兼具双重身份？争议的结论会极大影响检察机关在环境公益诉讼中的诉讼权利与诉讼义务。在环境民事公益诉讼的司法实践中，检察机关享有较被告更优越的诉讼权利，却没有承担对等的诉讼义务，这是否与民事诉讼的平等原则相冲突？会造成何种后果？同时，如果该制度对平等原则造成了冲击，是否能够调适？如何调适才能回应冲击？如果无法调适，有没有新的路径可供选择？基于此，本文从分析检察机关在环境公益诉讼中的法律地位入手，论证在环境民事公益诉讼中，检察机关与被告的权利义务分配违反民事诉讼当事人平等原则，进而提出回归监督本位的制度调适方式，并建议完善部门间合作衔接制度。

二、“公益诉讼起诉人”称谓契合检察机关的角色定位

检察机关在其提起的环境公益诉讼中的角色定位直接体现了其参与该类诉讼的理论基础，进而指明了其应享有的权利与应承担的义务，同时也指向诉讼中应适用的实体法律规则和法律原则。明确检察机关的角色定位是开展检察公益诉讼制度研究的基础。

2015年7月，最高人民检察院出台《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》(以下简称《试点方案》)，正式启动了检察机关提起环境公益诉讼的试点工作。自此以来，对于检察机关在环境公益诉讼中的法律地位一直争议不断，具体反映在检察机关在诉讼中的称谓上。

《试点方案》将检察机关定位为“公益诉讼人”，但公益诉讼人的内涵并未明确清晰地被界定。“公益诉讼人”这一称谓的选定，偏重于强调检察机关的法律监督职责，故而不能与其他提起公益诉讼的主体相同。对此，多数学者表示赞同，认为“公益诉讼人”的称谓体现了检察机关在公益诉讼中的特殊地位。但也有学者倾向于将检察机关称呼为“原告”，认为回归检察机关的科学定位和本质定位上看，可从公益诉讼原告的定位去构造整个诉讼制度；另有学者从民事诉讼规律的角度认为检察机关更宜采“原告”的称谓，因为“公益诉讼人”这一法律地位难以在诉讼法上适配对应规则，强行配适只会使简单问题复杂化。[1]争议至今没有结论。

基于这一争论，《检察公益诉讼解释》将检察机关的称谓变更为“公益诉讼起诉人”。对比《试点方案》的称谓，“公益诉讼”“人”的定位没有改变，只是增加了“起诉”二字。这表明检察机关仍兼具原告和法律监督者的双重身份，应根据检察机关实施的具体行为区分这两种身份，同时按照一审、二审、审判监督等程序分别对检察机关的身份进行认定。笔者赞同“公益诉讼起诉人”本质上为原告，但认为将检察机关称为“公益诉讼起诉人”比“原告”更为合适，即应当尊重其法律监督者的身份。主要理由如下：

第一，“公益诉讼起诉人”包含了“原告”的应有之义。“公益诉讼人”是公益诉讼中的当事人，从字面解释包括公益诉讼中的起诉人、被诉人、其他参与人等，分别对应民事诉讼原告、被告、其他诉讼参与人；“公益诉讼起诉人”是原告身份在公益诉讼案件中的细化规定，这拉近了检察机关与原告的身份距离。同时由于民事诉讼法和行政诉讼法没有“公益诉讼起诉人”这一主体，检察机关在环境公益诉讼中所对应的诉讼主体仍是原告。[2]因此，检察机关所享有的基本诉讼权利与义务仍与被告平等，如申请回避的权利、辩论的权利、履行生效判决的义务等等。[3]225-227

第二，检察机关的诉讼地位与传统诉讼适格原告有一定差异。诉讼地位的差异主要体现在两个方面：一是检察机关法律监督者的身份，二是检察机关起诉时与案件无直接利害关系。首先，检察机关是宪法明文规定的法律监督机关，其所行使的各项权力都是法律监督权的延伸。检察机关在环境公益诉讼中享有法律监督权及相关衍生权限，是传统诉讼的普通原告所不具备的。其次，依我国传统诉讼制度，适格原告应与诉讼有直接利害关系。(1)《民事诉讼法》第一百一十九条规定，起诉的原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。而公益诉讼构造突破了直接利害关系理论，放宽了对适格原告的范围限制，因此检察机关作为公共利益的代表参与环境公益诉讼，与该诉讼本身并无直接利害关系。

第三，检察机关的法律监督者身份优先于原告身份。前已论及，检察机关在环境公益诉讼中兼具法律监督者和原告的双重身份，这已经成为学界共识。但是，检察机关兼具的这两种身份并不居于同等地位，法律监督者的身份高于原告的身份。其主要原因在于，法律监督者的身份贯穿检察机关参与环境公益诉讼始终，包括诉前程序、诉中行使诉讼权利和承担诉讼义务、诉后监督，该身份是其主要身份；而原告的身份仅存在于诉讼阶段，且与传统民事或行政诉讼原告地位存在差异，该身份是其次要身份。从修法的趋势也不难推测，未来检察机关在环境公益诉讼中的法律监督地位会更加受到重视。2018年10月全国人大常委会表决通过的《人民检察院组织法修订草案》首次在法律层面明确规定了检察机关享有调查核实权。这对于其在检察公益诉讼中强化法律监督职能、依法规范调查取证具有重要意义。[4]

三、检察机关在环境民事公益诉讼中的地位设计与平等原则的冲突

“公益诉讼起诉人”本质上为原告，因此检察机关在其提起的环境公益诉讼中的法律地位应当遵从《民事诉讼法》或《行政诉讼法》的相关规定。在检察机关提起的环境行政公益诉讼中，双方当事人的法律地位符合《行政诉讼法》法律规范；而在检察机关提起的环境民事公益诉讼中，其与被告的法律地位并不平等，因此违反了民事诉讼平等原则，具体体现为检察机关在其提起的环境民事公益诉讼中享有优惠性权益，这些优惠性权益为检察机关潜在权利扩张提供土壤，同时也直接违背了保护诉讼弱势方的基本法理。

(一)民事诉讼平等原则适用于检察机关提起的环境民事公益诉讼

对于检察机关提起环境民事公益诉讼，法律层面没有涉及是否适用《民事诉讼法》及相关原则的规定。在司法解释层面，《检察公益诉讼解释》第三条和第四条对检察公益诉讼与民事诉讼的部门法交叉作出了原则性规定。根据《检察公益诉讼解释》第三条，检察机关在办案过程中应遵守法律规定、遵循诉讼原则。该司法解释第四条同时规定，检察机关提起公益诉讼，“依照民事诉讼法、行政诉讼法享有相应的诉讼权利，履行相应的诉讼义务，但法律、司法解释另有规定的除外。”该规定是一条“凌驾条款”，从其表述可知：首先，检察公益诉讼与民事诉讼有一定的关联性，因此比照《民事诉讼法》的规定获取相应权利与义务。其次，检察公益诉讼在民事诉讼的基础上有一定的突破，体现在两方面：一是《检察公益诉讼解释》有规定的，按规定实行；没有规定的按照《民事诉讼法》相应条款兜底。对此，《检察公益诉讼解释》第二十六条也已明文规定。二是若法律、司法解释另有特别规定，则不论《民事诉讼法》有无规定或者如何规定相关内容，均遵循特别规定。由于现行法律和司法解释不存在可以突破民事诉讼法律规范的特别规定，检察机关提起的民事公益诉讼受《民事诉讼法》规制，聚焦于环境民事公益诉讼领域也是如此。“公益诉讼是一种私诉而非公诉，不能脱离民事诉讼两造平等的基本原则。”[5]民事诉讼当事人平等原则适用于检察机关提起的环境民事公益诉讼。

(二)环境民事公益诉讼当事人诉讼权利与义务的划分违反平等原则

1.民事诉讼当事人平等原则的实质内涵。我国民事诉讼确立了当事人平等原则(2)《民事诉讼法》第八条规定：“民事诉讼当事人有平等的诉讼权利。人民法院审理民事案件，应当保障和便利当事人行使诉讼权利，对当事人在适用法律上一律平等。”，即所有当事人均享有平等的诉讼地位，其程序利益和实体利益均得到平等保护。对该原则可作以下解构：首先，双方当事人的诉讼地位完全平等，也就是诉讼权利和诉讼义务平等。这里的平等并不代表完全相同，而是在民事诉讼中表现为相同或对等；平等适用的对象不仅是权利，也包含义务。其次，双方当事人有平等地行使诉讼权利的手段。最后，双方当事人在法律适用上一律平等。

2.检察机关与被告的诉讼权利与诉讼义务不平等。检察机关在其提起的环境民事公益诉讼中享有优惠性权益。从相关司法解释来看，这种权益包括四个方面：一是赋予检察机关更多的权利，如办理公益诉讼案件时的调查取证权；二是减免检察机关诉讼费用缴纳义务，如起诉时缓缴诉讼费用、败诉时免缴诉讼费用；三是限制被告权利，如被告不能提出反诉；四是转移费用负担，即原告可请求法院决定由被告承担其为进行诉讼所支出的必要费用。检察机关与被告的诉讼权利显然不平等。

以检察机关的调查取证权为例。在传统民事诉讼中，当事人享有的收集和提供证据的权利相同。[3]55-57但在检察机关提起的环境民事公益诉讼中，检察机关享有的该项权利范围更大。根据《检察公益诉讼解释》第六条规定，检察机关享有“调查收集证据材料”的权利。该权利与法院的调查、收集证据权相类似，手段包括提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等；调查对象包括行政机关、其他组织和公民，并且被调查的对象应当配合调查。这显然是被告不享有的权利。虽然有学者提出，国家监察体制改革一定程度上弱化了检察机关调查取证的效果[6]，但是与仅有证据收集和提供权的被告相比，检察机关仍具备调查取证权限上的优越性，受影响的不过是权能大小和权利行使程度。

检察机关在调查、收集证据等方面的明显优势有时还会使其在证明标准和举证责任方面占据优势。例如，在常州市人民检察院诉许建惠、许玉仙环境民事公益诉讼纠纷一案中，检察机关对于被告的排污行为是否造成损害后果这一举证责任的证明标准有所降低，法院仅根据检察机关出具的一份检验操作不严谨、检验结论存在争议的《武进区遥观镇东方村洗桶厂场地环境调查技术报告》，便认为已经足以证明排污行为造成了污染损害结果，并认定污染范围为土壤面积100平方米，地下水面积约300平方米。(3)法院认为：“虽因污水池下方土壤因实际情况，不符合取样条件，未作检测。但地下水的毛细现象和渗透扩散是一个普遍客观存在的自然现象，从地下水、污水池的污染数据，可以得出土壤被污染的结论。”参见：常州市人民检察院诉许建惠、许玉仙，(2015)常环公民初字第1号判决书。有学者断言，检察机关较一般公益诉讼原告所具有的优越性势必会对举证责任的分配产生影响。

检察机关在环境民事公益诉讼中享有较被告更优越的诉讼权利，这显然违反了“双方当事人在民事诉讼中平等地享有诉讼权利”的条款，亦即违反了民事诉讼当事人平等原则。但是有学者认为，判断二者诉讼地位的平等与否不能仅着眼于权利，而应当将义务也囊括在内，分别综合考量双方当事人的诉讼权利与诉讼义务，再进行对比。具体而言，检察机关在环境民事公益诉讼中虽然享有优惠性权利，但同时也承担了一些非公益诉讼原告不需要承担的义务，如检察机关起诉前必须经过诉前程序、起诉时需要向法院提供被告行为至少存在损害环境公共利益风险的初步证明材料，因此检察机关与被告的诉讼地位总体而言并没有超过平等的范畴。[7]这种观点有一定的道理，但是这样的比较方式在逻辑上似乎不妥，因为诉讼权利与诉讼义务不能糅合起来对比。通过对平等原则的解构，享有平等的诉讼地位是指“所有当事人诉讼权利平等、诉讼义务平等。”[8]这里的诉讼权利和诉讼义务显然是两个被比较的主体。检察机关的诉讼权利优于被告、诉讼义务或许劣于被告(假设如此)，但并不代表优惠的诉讼权利与多出的诉讼义务能够简单地以加减的方式进行抵消。正确的比较方式是将检察机关与被告的诉讼权利和诉讼义务分别进行对比。至于有学者提出的“传统诉讼的当事人可以完全充分、自由地行使诉讼权利，检察机关在公益诉讼中的诉权行使则需严格依据法律规定，不可以随意处分”[9]，这实质上是对检察机关处分权的限制，而不是对其施加的诉讼义务。

(三)环境民事公益诉讼对平等原则的冲击违背了保护弱势方的法律原理

检察机关作为原告提起环境民事公益诉讼的诉讼构造与保护弱势方的法理相违背。不同于“民告民”的传统民事诉讼构造，也不同于“民告官”的传统行政诉讼构造，公益诉讼创制了“官告民”“官告官”的两种新型诉讼构造。由于公益诉讼的制度拓展和解释以民事诉讼和行政诉讼的既有框架为基础，其两造的确定也应考虑民事诉讼和行政诉讼两造的法理依据——保护弱势方的合法权益。在传统民事诉讼中，当事人双方诉讼地位平等，不存在保护弱势方的问题；在传统行政诉讼中，行政相对人为弱势方，故而行政诉讼法及配套规定设计了一系列保障行政相对人权利或者加重行政机关义务的制度，如行政机关负责人出庭制等。投射到公益诉讼，在环境行政公益诉讼“官告官”的诉讼构造中，检察机关与行政机关作为司法权和行政权的代表，享有相对均势的资源，无所谓哪一方天然处于弱势，也就无须过多强调对弱势方的保护。而在检察机关提起环境民事公益诉讼“官告民”的诉讼构造中，并没有体现出对普通弱势民事主体的倾斜性保护，反而是前者在诉讼的多个阶段均享有优于后者的诉讼权利，这显然是与保护弱者的法理相违背的。易言之，在环境民事公益诉讼中，检察机关与被告的诉讼权利与诉讼义务既不相同、也不对等，对民事诉讼当事人平等原则造成了冲击，也违背了保护弱势方的基本法律原理。

四、回归监督本位：环境公益诉讼之制度调适

在现行制度框架下，化解检察机关提起环境民事公益诉讼对平等原则的冲击，有两个思考方向：一是适当调整平等原则，拓展平等原则在环境民事公益诉讼中的适用边界，弹性地将检察机关与被告的不平等地位涵摄在内，比如民事诉讼的处分原则和调解原则在适用于公益诉讼时进行了适当调整。(4)《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条、二十七条已经对处分原则作了调整；《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十二条也对调解原则进行了调整。二是调整检察机关或者被告的诉讼地位，使二者趋于平等。这又有两种调适策略，视检察机关是否作为当事人参与诉讼而有所不同：第一，若检察机关仍为诉讼当事人，则调整方式为适度降低检察机关的诉讼特权或增加被告的诉讼权利，使二者诉讼权利平等。应当注意的是，不能简单地将一方的诉讼权利与诉讼义务相抵消。第二，若检察机关不再充当当事人，则应考虑其回归“支持起诉人”的身份。以上调适方式或许能够回应环境民事公益诉讼对平等原则的冲击，但是无法解决该制度在法理上难以保护弱势方的固有缺陷。应跳出现存制度冲突范围，着眼于环境公益诉讼整体框架设计，对环境公益诉讼起诉顺位进行双向调试，以确保发现环境和生态资源破坏行为后，先由公民提起私益诉讼，若无人起诉，则由社会组织提起环境民事公益诉讼或由检察机关提起环境行政公益诉讼。同时，完善环境行政公益诉讼中检察机关与环保执法机构的衔接机制，对于发挥环保执法机构的行政效能优势和提升检察监督的实际效果也大有裨益。

(一)环境公益诉讼起诉顺位之双向调试

检察机关既能提起环境民事公益诉讼，又能提起环境行政公益诉讼，那么在实践中必然出现二者竞合的情况：哪些情况可以同时提起民事公益诉讼和行政公益诉讼？如何选择？哪些情况又只能择其一？回答这些问题必须从这两种诉讼间的关系开始研究。检察机关提起以上两种公益诉讼都要经历“发现案件―诉前程序―诉讼程序”的流程。根据《检察公益诉讼解释》第十三条和第二十一条的规定，两种诉讼的案件来源都是“人民检察院在履行职责中发现”，诉前程序对于环境民事公益诉讼而言是“依法公告，公告期间为三十日”，对于环境行政公益诉讼而言是“向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责”。虽然诉前程序的启动方式不同，但都表明了检察机关提起公益诉讼的兜底序位。这两种诉讼最大的区别在于被告不同，环境民事公益诉讼的被告是环境侵权人，而环境行政公益诉讼的被告为负有监督或管理职责的行政机关。不同的被告蕴含不同的法理。环境民事公益诉讼与私益诉讼一脉相承，体现了谁施害谁做被告的诉讼原理。而环境行政公益诉讼中被告的安排主要是考虑到通过行政执法环节中的行政手段可以高效地实现生态保护之目的。[10]56-57行政的本质是对公共利益的集合、维护与分配，行政机关的法律职责是维护公共利益。[11]这意味着借助检察机关提起环境民事公益诉讼来主张生态损害赔偿并不具有必然性，检察机关也不宜冲到环境监管执法第一线，否则有混淆权力界限之虞。除此之外，民事公益诉讼和行政公益诉讼之间还存在以下关系：一方面，两种诉讼保护的利益范围有重合，都以保护社会公共利益为出发点和落脚点，对应到环保领域，均保护生态环境公共利益。通过对比法律条文不难发现，环境行政公益诉讼保护的利益范围能够覆盖环境民事公益诉讼。另一方面，司法实务中环境行政公益诉讼更为常见。数据显示，2018年前11个月，全国共办理检察公益诉讼案件89 523件，其中行政公益诉讼案件占比95．6%。[12]从该组数据中可以看出，行政公益诉讼案件数量远高于民事公益诉讼。(5)事实上，由检察机关提起的民事公益诉讼案件占比甚至不足4.4%，因为刑事附带民事公益诉讼案件也包括在这个比例内。由此可推知，当二者产生竞合时，检察机关大概率选择提起行政公益诉讼。

综上，民事公益诉讼与行政公益诉讼在案由、保护范围和内容等方面有大量重合，并且检察机关提起环境民事公益诉讼与当事人平等原则相抵牾。[13]“司法改革本是一项涉及机制设置、权力机关协调等多方位的全面改革，需要一种宏观的、战略性的规划。”[14]为摆脱现有制度框架的束缚，需要以纵览全局的角度审视环境公益诉讼制度，探索新的解决思路：发现破坏环境和生态资源的行为后，先由公民提起私益诉讼，若无人起诉，再由社会组织提起环境民事公益诉讼或由检察机关提起环境行政公益诉讼。

1.社会组织主导提起环境民事公益诉讼。从法律体系和权力架构的良性运行角度看，对比检察机关，社会组织作为环境民事公益诉讼的原告具有一定优势。首先，检察机关的特殊地位使得环境民事公益诉讼与民事诉讼的制度体系难以自洽，部门法之间出现裂痕。其次，检察机关在环境民事公益诉讼中“诉监合一”，职能出现混同并有权力扩张的不可控性。“在权力监督与分解的背景下，以环境民事公益诉权的形式一概扩张检察机关的诉权是变相的集权。”[15]对于检察机关在环境民事公益诉讼中的权力膨胀应当保持警惕。最后，检察机关的特殊地位对“两造平等”的诉讼结构也造成了混乱。对此，有学者针对性地提出“完善我国环境公益诉讼两造结构模式的基本方向是从公权主导向社会主导转变”。现行制度已经在向社会主导转变，如环境民事公益诉讼设立诉前公告程序，这表明社会组织居于起诉的优先地位，两造不平等的紧张态势得到一定程度的缓解。

从个人利益与公共利益的保护顺位角度看，环境损害具有二元性，同一环境侵权行为往往会同时损害社会公共利益和个人利益。[16]因此在环境侵权案件中，涉及的环境公共利益和个人利益并不总是泾渭分明，相反，往往表现为交叉、乃至重合的现象。例如，水污染会破坏临近河流流域的生态环境和生物资源，同时污水流入农田，也会给农作物生长带来不良影响，此时，排污行为既损害了环境公共利益，也使得农民的个人利益受损。若污水流入多名农户的农田，危害其农作物，那么就会同时损害环境公共利益与多数人利益，“呈现出集合侵权的特点”。[17]抽象的环境公共利益和具体的个人私益往往难有分界。当环境公共利益与被害人利益冲突时，应优先保护被害人私人利益。[18]11-12这里的“优先保护”不仅指利益受损时的优先赔偿，还应作广义解释为，被害人主张的个人利益救济在顺位上应优先于有关机关、组织主张的环境公共利益。事实上，理论界普遍赞同检察机关退居起诉末位，即在穷尽行政执法措施和其他诉讼救济措施的前提下，才能由检察机关提起诉讼。[19]司法解释也通过规定诉前程序确立检察机关的补缺地位。

2.检察机关优先选择环境行政公益诉讼。为从根本上避免检察机关提起的民事公益诉讼中当事人双方诉讼权利义务不平等这一不可调和的冲突，应当合理调整政策导向，激励检察机关优先提起环境行政公益诉讼，以督促行政机关积极履行监管职责。这种调整对于理顺整个环境公益诉讼法律规范体系和权力运行架构大有裨益。事实上，许多学者和实务界的工作人员也侧面论述了这一观点的内核。有实务专家建议，公益诉讼的启动，可以以检察机关提起行政公益诉讼为主，公民和组织提起民事公益诉讼为辅。[20]有学者则直接提出检察机关不宜承担环境民事公益诉讼起诉职责，认为“检察机关的主要职能是履行法律监督权力，从长远来看，在环境民事诉讼案件中，检察机关不宜承担提起诉讼职责。”[21]也有学者主张，“在环境公益诉讼的原告主体体系构建中……，应强调把环境公益诉讼这架机器的最终启动权交给普通公民。”[22]还有学者认为，“使检察机关在保护社会公共利益时尽量提供后盾式的保障，依靠法律监督保障环境民事公益诉讼的程序正义和实体正义，而非直接参与到诉讼中。”[18]13上述观点虽基于不同的论证逻辑，但都表达了检察机关应聚焦环境行政公益诉讼之意。

检察机关优先提起环境行政公益诉讼有利于督促行政机关依法履行职责，且不会对现有环境公益诉讼制度体系产生冲击，具体体现为：其一，环境行政公益诉讼的诉前程序能够督促行政机关履行职责，从而更高效地实现保护生态环境资源的目的。其原因在于比起复杂耗时的诉讼程序，行政程序的追责效率较高，如行政机关可直接对环境资源破坏行为提出纠正意见、进行行政处罚、采取行政强制等措施。其二，我国环境公益诉讼的主要目的有两个，一是维护环境公共利益，二是督促适格主体依法行使公益诉权，调整后的环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼既能满足保护社会公共利益的目的，又能分别满足民事诉讼和行政诉讼的目的。其三，虽然检察机关优先提起环境行政公益诉讼，但环境民事公益诉讼程序的启动并不受影响，如检察机关可将相关案件线索移交具有相应资质的环保组织或自行提起环境民事公益诉讼，因此对环境公共利益的保护力度不会减弱。

综上所述，采取社会组织主导提起环境民事公益诉讼、检察机关优先选择环境行政公益诉讼的双向调适方式，能够在一定程度上缓和检察机关提起的民事公益诉讼对平等原则的冲击。这既是检察机关回归监督本位的表现，又能督促行政机关更好地履行行政监管职责，从而更高效地实现保护环境和生态资源的目的。

(二)完善环境行政公益诉讼中检察机关与环保执法机构的衔接机制

检察机关和环保执法机构在环境行政公益诉讼中均享有一定职权，环境行政公益诉讼要求检察机关发挥监督、督促作用，同时也强调政府及环境执法机构在环境与资源保护中的主导地位与监管职责，应着力完善环境行政公益诉讼中检察机关与环保执法机构的衔接机制。

1.充分发挥环保执法机构的行政效能优势。环保执法机构在环境行政公益诉讼中并不只是消极的被告，在进入诉讼阶段之前，即环境与生态资源破坏行为的过程中，也应充分发挥积极执法作用。行政审批、行政许可、环境影响评价等准入门槛的设置能够过滤掉部分环境与资源的潜在破坏者。行政处罚、行政强制等刚性措施既能起到震慑作用，也能在发现环境与资源破坏行为后予以有效制止。对于环境行政公益诉讼中案件线索发现难这一难题，环保执法机构能够发挥其在行政效能方面的优势，与检察机关衔接得当，进而摆脱困境。

对于环境行政公益诉讼的案件来源，《检察公益诉讼解释》笼统地表述为“人民检察院履行职责中发现”，但在实践中，案件来源高度单一，绝大多数仅为检察机关在履行职务犯罪侦查、审查起诉、批捕或刑事审判监督职责中发现的线索。[23]环保执法机构在配合政府或其他行政部门开展专项治理工作时能够发现案件线索，在群众来信和来访中也能及时获取相关信息。应打通检察机关和环保执法机构的案件来源通道，借助部门衔接机制形成信息共享平台，共享共管二者在履职过程中发现的案件线索，同时也不可忽视新闻媒体的舆论监督，有选择地跟进和排查新闻媒体报道中可能涉及环境公益诉讼领域的相关线索。

2.推动环保执法与检察监督深度交流协作。行政权缺位严重是我国环境公益诉讼的一个突出问题，“行政机关既不愿意履行职责，也不愿意当被告，而是将防污、治污的‘皮球’踢向法院。”[10]61行政机关的执法权措施多样，但在实践中，其执法过程难免混杂着徇私舞弊、弄虚作假，以及利益博弈下的无奈妥协。虽然《环境保护法》强调上级人民政府及其环境保护主管部门对下级人民政府及其环境保护部门的监督，赋予了前者对后者违法职务行为的纠偏权力，但是行政机关往往“上下一心”，这种看似更加一重保障的纠偏措施实际实施效果并不尽如人意。如此的运行模式使得行政权逐渐失去民众的期待，因此需要加强对行政机关的追责，这也有利于督促行政权依法运行，塑造行政机关的公信力。换个角度看，加强对行政机关的追责也反过来倒逼其斩断与环境资源破坏者的利益瓜葛，以独立、公正执法为其履职要旨。

在促使行政权依法运行之后，应着力加强检察机关和环保执法机构的互动和交流，共同建立日趋完善的沟通协商机制。这一构想在司法实践中已初见成效。在人员流动上，最高人民检察院与生态环境部会签了干部双向挂职交流协作意见，邀请环保部门专业人员参与办理公益诉讼案件工作。在追责生态环境和资源破坏行为时，行政机关虽然可能成为行政公益诉讼的被告，但其中大多数对检察机关开展公益诉讼工作都是理解、支持、配合的，并能够与检察机关通力合作。例如，湖北省黄石市磁湖生态环境因存在14年的违章建筑遭受破坏，市国土局主动上门要求检察机关监督，后者依法向有关行政机关发出检察建议，成功破解了这一困扰地方多年的难题。从当前检察机关办理的行政公益诉讼案件中不难看出，通过检察公益诉讼工作，检察机关与行政机关加强沟通协作，共同履行了维护环境公共利益的法律职责。

五、结 语

环境公益诉讼是制止环境和生态资源破坏行为、维护环境公共利益必不可少的诉讼制度，其中检察公益诉讼制度尤为重要，不仅事关检察机关法律监督职能的发挥，更关乎保护生态环境与资源的成效。检察机关提起环境民事公益诉讼不符合民事诉讼当事人平等原则，并违背了保护弱势诉讼方的基本法理。只有回归监督本位，一方面采取社会组织主导提起环境民事公益诉讼、检察机关优先选择环境行政公益诉讼的双向调适方式，另一方面完善环境行政公益诉讼中检察机关与环保执法机构的衔接机制，才能从根本上缓和制度设计冲突。这种调适有利于节约司法资源，既能促使检察机关回归法律监督本位，又能调动行政机关自我纠错和主动履职的能动性，符合高效保护环境公共利益、督促适格主体依法行使公益诉权的制度设计初衷。环境检察公益诉讼的良性发展将对推动依法高效保护生态环境和资源产生积极的促进作用。