浅谈《收费公路管理条例》在运营管理中存在的主要问题及政策建议

马玲

一、《收费公路管理条例》对规范和促进收费公路发展起了重要作用

1984年国务院确定了“贷款修路、收费还贷”政策后， 1990年，云南省第一条利用世界银行贷款修建的杨武至红龙厂公路建成开始收取车辆通行费，1996年，随着云南省第一条高速公路昆明至嵩明高速公路建成开始收取车辆通行费，云南收费公路建设走入了快车道。2004年颁布的《收费公路管理条例》（以下简称《条例》），对规范和促进收费公路发展起到了重要作用。以收费公路占云南省73%的云南省交通投资建设集团有限公司（以下简称云南交投）为例，截止2019年6月底，收费公路里程达到3829公里，其中高速公路突破3716公里。

但是，由于制定《条例》全国收费公路主体是二级公路，政策设计时主要考虑二级公路的基本情况，近年来收费公路结构发生了巨大变化，高速公路占比越来越高，二级收费公路趋向消亡，公路造价和养护运营等成本费用也不断提高，收费公路筹融资能力明显减弱，债务风险不断累积，路网管理效能不高等问题日前凸显，《条例》已不适应全面深化改革、保障公路可持续发展的需要。交通运输部自2015年起启动了《条例》的修订工作，修订过程中，伴随着国家财税体制、投融资体制改革，收费公路发展的环境又发生了深刻变化，随着深化收费公路制度改革取消省界收费站工作的推进，尽快修订并出台《条例》迫在眉睫。

二、运营管理中存在的主要问题

（一）收费期限

1.相关规定：第十四条规定政府还贷公路的收费期限最长不得超过15年，中西部最长不得超过20年;经营性公路最长不得超过25年，中西部最长不得超过30年。

2.存在问题：一是限定收费年限后，只有提高收费标准才能保证到期还清贷款，收回投资。但为服务于社会经济发展需求，满足民众出行需要，收费标准客观上不能设置过高，必须控制在一定范围内才能被接受，导致部分收费公路到期无法还清贷款，有可能引发区域性系统性金融风险。二是云南省地质地貌复杂，收费公路普遍存在桥隧比高、建设成本高、贷款比例高、养护运营成本高、车流量小、投资回报周期长、盈利能力不强等实际情况，收费公路经营困难，举步维艰。2018年，云南交投通行费收入120亿元，还本付息支出271亿元，通行费收入无法覆盖还本付息支出。三是随着新建公路向山岭重丘区和经济落后地区延伸，建设成本提高，按现行收费标准和收费年限难以获得投资回报，导致社会资本投资意愿不强，建设项目难以落地。

（二）收费标准

1.相关规定：第十五条规定收费标准依照价格法律、行政法规的规定进行听证;第十六条规定收费标准根据公路的技术等级、投资总额、当地物价指数、偿还贷款或者有偿集资款的期限和收回投资的期限以及交通量等因素计算确定。收费标准需要调整的，依照第十五条规定的程序办理。

2.存在问题：一是新建公路测算收费标准时，除投资总额确定外，合理回报没有原则性规定，对未来二三十年的车流量、养护运营成本、偿债等通常是在历史资料基础上，通过对未来发展趋势的判断，运用数学模型计算的，預测结果具有不确定性。并且考虑到物价水平，客观上不能设置过高，这也是为什么全国的收费公路建设时间、投资、车流量不同，但是收费标准总体相差不大的主要原因。二是从区域经济发展、路网结构变化、平衡路网车流量、发挥路网整体效率等角度出发，收费标准在某个时期内需要一定幅度的调整，且调整后还需根据车流量变化适时微调，若每次调整均按《条例》规定办理，容易错失最佳时机且浪费政府资源。

（三）减免政策

1.相关规定：第七条规定军警车、抢险救灾车、跨区作业的联合收割机、运输联合收割机（包括插秧机）的车辆免交通行费。第十六条规定在国家规定的绿色通道上运输鲜活农产品的车辆，可以适当降低收费标准或者免交车辆通行费。

2.存在问题：一是减免范围广、项目多，减免额高。在国家规定的免费车、绿色通道运输鲜活农产品车辆和重大节假日小客车免收以外，云南省内出台了跨境运输优惠、货车云通卡20%优惠、邮政车20%-25%优惠、冷链运输30%优惠、甩挂运输30%优惠、蒙新新河高速客车10%优惠等减免政策。2019年上半年，云南交投累计减免通行费23.06亿元，占通行费收入的37.63%。二是查验困难。运输鲜活农产品车辆难以依靠科技手段进行查验，实际操作难度很大，需要投入大量的人力物力用于安全防护设施和查验点的建设，以确保车辆能够快速通过收费站，时常出现假冒运输鲜活农产品车辆恶意围堵收费站点，增加了大量的收交矛盾，影响收费公路正常运营。三是政策性减免给收费公路带来收益损失的补偿政策一直未能明确，收费公路经营越发困难，只能通过举借新债暂时维持。

（四）偷逃费处理方面

1.相关规定：第三十三条规定对依法应当交纳而拒交、逃交、少交通行费的车辆，有权拒绝其通行，并要求其补交应交纳的通行费。任何人不得为拒交、逃交、少交通行费而故意堵塞收费道口、强行冲卡、殴打收费公路管理人员、破坏收费设施或者从事其他扰乱收费公路经营管理秩序的活动。发生以上行为时，收费公路经营管理者应当及时报告公安机关，由公安机关依法予以处理。

2.存在问题：一是由于对偷逃通行费行为没有明确的惩治手段和措施，无法有效遏制偷逃费行为，部分路段甚至出现黑、恶势力参与，携带自制武器形成团伙采用冲卡、倒卡、非法破坏道路护栏等手段偷逃通行费，严重扰乱了货运市场及通行环境，收费人员的人身安全受到严重威胁。二是取消高速公路省界收费站后，联网里程大幅增加，跨省通行车辆在出口收费站交费金额随之大幅增加，云南省又处于全国公路网的末梢，运输诚信体系尚未建立健全，防范和打击偷逃通行费形势严竣。

三、修订《条例》的相关政策建议

（一）建议不设立最大收费期限。政府还贷公路按照偿还贷款本息需求的原则，经营性公路以偿还贷款本息并取得合理回报的原则，由各省按公路投资、车流量、运营养护成本、贷款、财务费用、企业税负、投资回报等因素，结合当地经济状况合理确定。

（二）建议明确经营性公路合理回报的原则，建立灵活的收费标准定价机制。在车流量较大或高铁平行路段，试行政府指导价政策，在指定路段或时期，允许收费公路经营管理单位在一定范围内对收费标准进行灵活调整，实现利用价格调节车流量、缓解拥堵等功能。

（三）建议明确对执行通行费减免政策给收费公路合法收益造成的损失给予专项补助，出台减免政策的同时明确补偿措施。明确建立收费政策定期评估制度，适时调整、解决存在的突出问题，提高阶段性政策的适用性。

（四）建议明确各种偷逃通行费行为的法律责任，建立健全运输诚信体系，与社会信用管理机构和其它行业联动惩戒偷逃通行费失信人员;在一定范围内合法赋予收费公路经营管理者一定的权利，处理少交、逃交车辆通行费行为。（作者单位：云南省交通投资建设集团有限公司）