长江经济带跨界污染合作治理策略研究

徐浩

摘要：推动长江经济带发展，是关系国家发展全局的重大战略，其中一个显著特点是秉承生态优先、绿色发展的理念。在分析长江经济带区域之间的特征基础之上，文章提出了区域生态补偿机制、治污技术授权机制与污染治理协同合作三种治理策略，并具体分析了三种合作治理策略的具体特征与措施，进一步通过案例分析了三种合作策略的具体实施情况。沿线省市应结合自身发展特点与实际情况选择最有利于经济与环境双重绩效的合作治理模式，达到帕累托改进的效果，本文对长江经济带跨域污染合作治理机制与运行模式方面具有一定的参考意义。

关键词：长江经济带;跨界污染;合作策略;环境绩效

一、 引言

2018年11月，国家出台《长江经济带发展规划纲要》文件明确表示，长江经济带发展面临诸多亟待解决的困难和问题，主要是生态环境状况形势严峻、长江水道存在瓶颈制约、区域经济发展不平衡问题突出、区域环境合作机制尚不健全等。其中最重要的要求是长江经济带的绿色发展，而我国长江沿线是工业经济较为发达的地区，污染排放严重且具有交叉影响性。上述区域污染环境问题具有独特的特征并给现行环境管理模式带来了巨大的挑战，首先上下游地区之间或者平行地区之间普遍存在着跨界污染的矛盾，由于污染排放具有显著的区域性特征，每个地区不仅承受自身的排放伤害，同时也会受到邻近地区排放的影响;其次，由于环境污染的负外部性特征及产权的不明晰，尤其是长江沿线，很多时候环境污染不能清晰识别排放的地区，导致不同区域之间出现“搭便车”和“囚徒困境”等问题，尤其是在较发达地区和不发达地区之间;最后，我国现行制度重于“经济考核”而轻于“环境绩效”，特别是国家将长江经济带发展作为国家战略后，一些地区政府强化晋升的“锦标赛机制”而更加重视经济发展导致环境保护流于形式。在此背景下，本文提出了生态补偿机制、治污技术授权机制与协同合作机制三种不同的合作模式选择（如图1所示），分析了三种污染治理模式的具体内容与实施建议，并进一步运用相关案例验证了其可行性，长江经济带各地区应根据自身情况统筹选择，根据自身情况运用不同的治污模式，以建立经济与环境协同的高质量发展路径，实现引领全国经济社会发展的战略支撑带。

二、 长江经济带区域污染合作治理策略

由于跨界污染突破了以往的行政的边界，特别是长江经济带沿线的各省市都紧密联系，而传统基于行政区域内碎片化治理模式已被证明难以有效控制此类环境问题。特别是跨区域污染问题经常出现在经济社会相互紧密依存、交融关系复杂和联系动态程度高的行政区域间。因此，长江经济带区域之间的环境策略互动与合作治理模式亟待引入。

1. 建立区域生态补偿机制。生态补偿机制是开展区域环境污染治理一项重要的策略，由于长江经济地沿线省市受到空气污染、水污染等交叉影响，每个地区不仅承受自身排放所受到的伤害，更会受到邻近地区污染排放的影响，而诸如水污染更会导致上下游地区综合区域污染。而根据长江经济带经济发展情况，诸如下游地区的上海、江苏和安徽，中游地区的湖北和江西以及上游地区的重庆和贵州北部区域等，其经济发展存在显著的差异性，根据上述的分析，引入生态补偿机制具有合理性。在经济较发达地区，公众对环境污染造成的伤害更为敏感，甚至发生环境污染造成的群体性突发事件，政府需要花费更多的成本降低污染造成的影响，因此发达地区对不发达地区进行一定的生态补偿来降低区域总污染具有一定的现实意义。受制于行政区划的不同，建立长江经济带生态补偿机制需要创新区域环境政策，具体来讲：（1）强化政府与市场的作用，建立政府引导、市场运作、社会参与的多元化投融资机制，包括政府转移支付和补贴、受益企业和机构支付、民间公益组织和社会捐助等。除资金补偿外，采取资源税、绿色产业带动等多种方式，促进流域上游及生态功能重点区域经济社会的发展，对相关工作开展成效显著的省市给予奖励，进一步调动地方政府积极性;（2）建立生态补偿的评价与考核机制，由于“搭便车”的存在，不发达地区接收生态补偿后将资金用于其他地方或对环境的投入不足导致生态补偿流于形式，为此，要根据生态功能类型和重要性实施精准考核，完善相关行政法规，形成绩效管理与考核奖惩并行;（3）长江流域生态补偿涉及较发达地区与不发达地区双方。不发达地区范围的界定、补偿标准及其生态价值的评估、因保护生态环境可能导致的经济损失、收益地区受益的价值量确定、双方赔偿与补偿平台的建设等，首先要开展相关试点并摸索出具体的运作流程与保障机制，然后根据长江经济带生态补偿试点实际，客观进行评判与实施并逐步推广到整个长江流域。

2. 建立治污技术授权机制。解决环境问题不能仅靠行政命令，更依赖于技术进步和产业升级，这也是在治理环境污染的同时保持经济增长的根本方法，而其中的关键在于先进治污技术的推广和普及。《巴黎协定》中第十条指出，发达国家应向发展中国家缔约方提供支助，包括提供资金支助，包括在技术周期不同阶段的技术开发和转让方面加强合作行动，从而在支助减缓和适应之间实现平衡。因此，借鉴于国际气候变化的策略，长江经济带的各省市可以引入治污技术授权机制来促进区域污染控制，治污技术授权一方面可以提升产生技术减少污染发生，另一方面可以推广先进的治污技术，降低治污成本，实现长江经济带的绿色发展。我国在治污技术授权方面的经验还较为欠缺，为此，本文提出以下具体措施和建议：（1）建立技术授权机制的运作背景与激励机制。治污技术授权的主体是企业与相关绿色技术研究单位，而政府则在其中起着核心的作用，首先区域之间的政府要进行积极引导，如较落后的区域政府带领相关污染企业与发达地区进行合作，访问与实地考察，创造企业之间技术授权的基础;其次，政府加大对先进治污技术的宣传，引导高污染企业通过购买授权企业的治污技术降低污染排放;（2）建立健全治污技术授权的具体运作机制。一方面，企业作为主要的污染排放者，是治污技术授权的直接授权者和接受者，而不同地区之间的同质企业处于市场竞争关系，因此拥有先进技术企业选择什么方式授权治污技术给相对落后企业同时保持其竞争力也是值得关注的重点之一。目前国际上较为流行的是固定费用与特许权收费制度，固定费用是指无论被授权者需要治理多少污染产品，只收取一次性的固定授权费，特许授权则是根据具体的治污量来收取费用，治污费用与治污量相关。国内外的相关研究对此进行了较多的经济学分析，例如叶光亮（2018）认为当企业之间处于完全竞争关系时，固定授权方式优于特许权收费;而Kim和Lee（2016）则认为技术授权方式的选择与企业成本结构差距相关。因此企业在具体运作时应考虑实际情况，选择符合双方利益的治污技术授权方式;（3）政府要制定最优的技术授权宏观环境政策。由于治污技术与生产技术不同，其不能直接影响治污技术拥有企业的竞争优势，因此，环境政策是治污技术授权需要考虑的重要影响因素，政府應根据本地区企业的实际情况为企业创造宽松的环境政策，有利于企业之间开展治污技术授权。如治污技术相对落后的企业向银行进行融资贷款时，当地政府应鼓励银行对相关用途开设绿色通道，降低贷款利率，创造企业购买绿色治污技术的有效资金途径。

3. 建立长江经济带环境污染协同合作机制。长江经济带的建设与发展实际上给长江流域内的各个省市之间提供了一个协同合作的平台，各地区在区域经济合作的同时应积极建立环境污染防控协同合作机制。具体来说，包括基于市场的区域环境治理自组织系统与基于行政机制的组织系统。市场机制的区域环境组织如第一届长江经济带生态产业协同发展会议成立的以E20环境平台为主的生态协同发展框架，该组织在配置区域环境资源方面具有较高的效率，如E20形成了政策、产业、市场、PPP、商道、金融（财政）的六维一体融会贯通的综合研究实力，成为推动污染防控及汇聚环境产业优质资源的有效力量。但在面临跨区域大气、水资源等于环境保护以及产权不明晰的外部效应时，“无形之手”无法有效实施。此时，在依靠市场的非政府合作协同机制上须加强府际间的协同合作。根据长江经济带的具体发展情况，各省市之间基于环境利益一般采取自下而上的环境合作，不同于具有中央权威性引导的京津冀大气联防联控，长江经济带自下而上的环境协同合作具有独特优势，各成员地位平等，适应性强，考虑社会主体的利益诉求，资源整合效率高。类似于长三角区域水污染防治协作机制，各省市主要领导举行了区域环境保护标准协调统一工作备忘录签署、区域生态环境联合研究中心与协同合作中心等措施。

在上述协同合作机制下，如何保障合作的持续进行与稳定性是另一个亟待解决的问题，尤其是我国长期存在的地方经济市场分割和财政分权后确立的“官员晋升锦标赛”机制使得政府在区域合作中重经济发展而轻环境保护，虽然十八大以来党和国家将生态环境保护提升为重大战略，但短时间内仍难以改变目前区域合作的现状。另外，由于区域环境合作属于无权威协调的系统，容易出现“搭便车”行为和“囚徒困境”而导致合作流于形式。因此，本文提出以下政策保证区域环境协同合作的有效进行。（1）加强长江经济带污染治理与防治的相关国家政策，构建多层次合作体系。如中央相继出台的《长江经济带发展规划纲要》与《长江经济带绿色发展专项中央预算内投资管理暂行办法》等国家政策，有助于各区域政府重视环境绩效，促成合作的进行，在协同合作体系设计方面，突出合作的层级性，使污染合作真正落到实处，例如首长联席会议制度、政府秘书长协调制度与日常工作办公室工作制度等长三角与珠三角合作经验的借鉴;（2）积极搭建长江经济带各省市污染治理协同合作的平台与交流机制建设，借鉴京津冀协同发展、粤港澳大湾区等协同发展案例，例如四川与重庆之间的成渝一体化战略建设由于缺少省市之间的交流与合作，只有民间的研究组织积极探讨，没有搭建实际的合作平台，更没有政府高层之间的交往而导致合作流于形式，而此次两地借助于长江经济带的国家战略建设，两地于2018年签署了官方合作文件，开展流域污染治理省际合作试点，河长定期开展交流会议等实际合作机制。有利推动了双方在环境治理协同合作的推进;（3）建立与完善利益分配机制。区域污染合作的目的是实现长江经济带经济环境一体化发展而获得经济与环境的协同效应，为此，各地区目的是区域环境绩效最大化，即区域污染治理协同合作总收益与总成本（主要是区域协调与管理成本）之差，长江带环境合作边际收益的扩大或者边际成本的缩小，都有利于组织利益实现最大化，进一步扩大长江经济带一体化范围，包括横向的规模与纵向的层次与水平的拓展。

三、 三种合作污染治理模式选择与绩效分析

上面分析了长江经济带区域污染治理的三种合作机制与具体措施，但由于长江经济带沿线省市分布广泛，经济政治文化不尽相同，在选择合作策略时受当地具体情况影响较大，为此，下面通过几个实际案例分析不同的污染合作策略选择。案例一：四川与重庆是长江经济带上游的重要组成部分之一，两地有着类似的文化与经济特征，上游地区的生态与污染控制对整个长江经济带的生态环境具有举足轻重的作用。因此，2018年6月，两地签署了《深化川渝合作深入推动长江经济带发展行动计划》，其中两地河长签署的跨界河流联防联控合作协议，建立跨界河流信息共享、协同管理、联合巡查、跨省界河管护联席会议、跨省界河环境污染联防联控、建立流域生态环境事故协商处置以及联络员制度，深入推进了双方区域污染治理协同合作。案例二：2018年，国家财政部发布了《关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》，而新的“建立市场化、多元化生态补偿机制”已逐渐推广，如安徽与浙江正在推进新安江流域（二期）横向生态补偿工作，如湖南与湖北建立长江流域生态补偿大数据平台，统一规范评价方法及监测数据记录和发布流程，并逐步实现流域内跨省、跨部门的协同互动和数据信息资源共享，并积极推进市场化补偿机制。案例三：2017年与2018年长江经济带各省市在国家的推动下开展了绿色技术转移与转化大会，其中，大量具有高技术的治污企业、高等院校与科研院所搭建技术转移转化交流合作平台，通过交流借鉴技术转移转化先进理念、成熟方式和经验，探讨技术转移与技术授权合作的路径与方法，实现优势互补，信息共享，建立长江经济带技术转移转化对接的长效机制，促进长江经济带地区间绿色技术转移项目有效对接，有效促进了治污技术在行业内的广泛推进与合作。

四、 结语

长江经济带发展的基础是坚持生态优先，把修复长江生态环境摆在压倒性位置，但由于长江沿线各省市经济社会发展差异以及环境负外部性导致的“搭便车”及“囚徒困境”等问题，各省市在处理跨界污染时还存在诸多不足。在此背景下，本文提出了区域生态补偿、治污技术授权与区域协同合作治污三种环境策略并进一步分析了三种合作策略的具体运作流程与相关建议，最后通过具体案例印证了不同环境污染治理合作策略的可行性。长江经济带沿线省市在《长江经济带发展纲要》总要求的基础上，根据各地实际情况，积极开展污染污染治理的具体工作部署，从而形成环境与经济协同的高质量发展路径。

参考文献：

[1] 长江经济带发展规划纲要[R].北京，2018.

[2] 杜媚，周中林.长江经济带区域合作机制研究[J].现代商贸工业，2016，（29）：8-9.

[3] 郝寿义，程栋.长江经济带战略背景的区域合作机制重构[J].改革，2015，（3）：65-71.

[4] 唐德才，张瑛，李智江.长江经济带区域合作机制研究[J].现代管理科学，2019，（4）：67-69.

[5] 叶光亮，何亚丽.环境污染治理中的最优专利授权：固定费用还是特许权收费？[J].经济学（季刊）， 2018，17（2）：633-650.

[6] Kim S L， Lee S H.The licensing of eco-technology under emission taxation： Fixed fee vs.auction[J].International Review of Economics & Finance，2016，（45）：343-357.

[7] 姜珂，游达明.基于区域生态补偿的跨界污染治理微分博弈对策研究[J].中国人口·资源与环境， 2019，29（1）：135-143.

[8] 范永茂，殷玉敏.跨界环境问题的合作治理模式选择[J].公共管理学报，2016，13（2）：63-75.

[9] 卢洪友等.外国环境公共治理：理论、制度与模式[M].北京：中国社会科学出版社，2014.

[10] 杨妍，孙涛.跨区域环境治理与地方政府合作机制研究[J].中国行政管理，2009，（1）：66-69.

[11] 汪偉全.空气污染的跨域合作治理研究——以北京地区为例[J].公共管理学报，2014，（1）：55-64.

[12] 王扩建.长江三角洲区域合作中的利益协调机制研究[J].云南行政学院学报，2008，10（2）：36-39.