数字经济协同治理机制探究

杜庆昊

〔摘要〕 数字经济是继农业经济、工业经济后出现的一种全新经济形态。数字经济不同于以往的经济形态，其具有创新性、跨界性、虚拟性和平台性等特征，急需多元主体协同共治。其中，构建数字经济协同治理机制是实现数字经济协同共治的重要前提和保障。从理论来看，爱莫森的协同治理统一模型认为，协同治理包括“实质参与、共享动机、联合行动能力”三个关键要素。基于此，从实践来看，中国数字经济治理应构建多元主体间的领导协调机制，这是实质参与的保障;构建信息公开与信息共享机制，这是共享动机的保障;构建法律和规则体系协同机制，这是联合行动能力的保障。

〔关键词〕 数字经济，协同治理机制，协同治理统一模型

〔中图分类号〕F49    〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2019）05-0114-07

机制是指整个机器在运转过程中每个零部件之间互为因果的关系及运转方式，是事物各要素之间的一种交互、协调和互动关系 〔1 〕。协同治理机制是机制含义在协同治理领域的具体应用。从理论和实践来看，协同治理机制既是协同治理的重要研究对象，也是其重要组成部分。一般来说，协同治理是随着时间和事件的发展而发展的，在这一发展过程中，各治理主体之间要进行连续的、充分的、正式或非正式的沟通、交流、互动以及合作。

在多元主体的组织关系中，每个主体都在一定程度上依存于其他主体，也会不同程度地与其他主体发生交互，多元主体之间的关系变化会影响其他主体或整个组织，因此多元主体之间要通过建立沟通、妥协、合作、共享等机制，进一步提高整个组织的资源获取能力和行动整合能力，提高系统的资源调配能力和总体行动能力，以此维系正常的组织关系以及推动整个体系高效运营。在数字经济治理中，治理主体呈现复杂化和多样性。一方面，治理主体同时也可能是治理客体。比如，数字经济企业既是企业自治的重要一方，同时又是政府治理对象和公民监督治理对象。另一方面，公民既是数字经济产品和服务的提供者，同时又是消费者。而且由于数字经济与社会生产生活高度融合，各类组织和公民几乎都与数字经济发生关系，某种程度上也都是数字经济治理的主体。面对如此复杂的治理主体，再加上数字经济发展变化快、技术含量高等特点，更需要建立有效、高效的协同治理机制，确保各方信息沟通及时、协调合作有力、协同治理有度。

一、数字经济协同治理机制的要素分析

我国语境下的数字经济协同治理机制是指在政府、企业、行业组织、公众等多元主体的参与合作下，为推动数字经济健康有序发展，各要素之间所形成的互为关联、互为因果的联结方式和协同合作的运行方式。从根本上说，数字经济协同治理机制不是简单的、静态的理论存在，而是表现为对数字经济的共同的、动态的推动过程。

部分学者在总结提炼协同治理机制的共性要素和影响因子方面做过一些尝试和努力。有的学者主要是针对特殊案例进行分析研究，并在此基础上搭建理论框架，再用理论框架回溯分析具体事件。对协同治理机制研究形成一定理论框架的爱莫森等人，于2011年发表了《协作治理的统一框架》一文，系统梳理和总结了已有的协同治理研究成果，并在此基础上设计了协同治理的统一模型，明确了模型中的关键要素。该分析模型强调，协同治理机制是协同治理框架的重要组成部分，其主要包括兩个要件：协作动力和协作行为。其中，协作动力是影响协同治理机制的决定性要素。协作动力是各主体参与协同治理的力量来源，包括三个要素：实质参与、共享动机和联合行动能力。构建有效的协同治理机制需要从这三个方面入手。

第一，关于实质参与。实质参与即多元主体通过沟通、合作来解决相关问题和冲突。实质参与要坚持地位平等和民主对话，坚持开放和包容的利益表达原则，通过坦诚、理性、充分的沟通达成共识，主要关键词是沟通和协调。协同治理的最终目的是在参与治理和协同合作的过程中，政府、企业、行业组织和公民等多元主体基于共同的认知、共同的价值或存在的矛盾冲突，通过理性、充分、制度化的交流沟通，互相倾听和妥协，平衡各种观点和利益，最终解决问题和冲突，实现对公共事务的治理。在数字经济治理中，实质参与显得尤为重要。一是参与数字经济治理的多元主体的权利和地位不同。由于法律授权和技术优势等因素，政府和企业在数字经济治理方面的优势地位比较突出，社会组织和公民相对处于弱势一方。在这种情况下，政府和数字经济企业更要多倾听弱势一方的声音，主动听取社会组织和公民等主体的诉求和意见。二是信息技术环境下多元主体的声音传播得更快，各种意见通过互联网不断得到放大，有些意见甚至是失真的，这时更需要有一定的协同机制推动多元主体之间的坦诚沟通，消除误会，弥合分歧。三是数字经济治理主体的身份具有一定的复杂性。比如，公民既可能是消费者，也可能是产品和服务的提供者;企业既可能是平台运营者，也可能是平台上的买卖主体。身份的复杂性在一定程度上决定了各主体在权益维护上具有摇摆性和动态性，只有通过听取意见、平等协商、良性沟通，才能最大程度地赢得主体的信任和支持。

第二，关于共享动机。共享动机是相互影响、相互强化的循环过程，包括相互的信任、理解、义务共担等。其中，信任是长期协同的必要条件，理解和尊重他人立场和利益、共享有价值信息是根本保障，主要关键词是信任和共享。在社会治理进程中，企业、社会组织和公民等主体是政府职能的有益补充，如企业更加有效、更加灵活，社会组织更加公平、更加专业，公民更加多元、更加了解需求等。政府具有联合多元主体协同治理的动机和愿望，这种动机最突出的表现就是共享。在数字经济协同治理方面，共享的动机主要表现在两个方面。一是建立信用共享机制。数字经济时代，企业和个人的多数经济和社会活动都会通过互联网等技术记录在案，久而久之就形成了个体的消费记录、订餐记录、约车记录等众多数据信息，这些数据信息某种程度上也反映了个体的信用情况，这些信用信息对于有效治理极为有用。比如，支付宝的“芝麻信用”信息已经被哈罗单车、小猪短租、蚂蚁借呗等企业使用，用于甄别个体的信用情况。二是数据开放共享。一方面，政府掌握着数字经济行业整体情况，也掌握着重要的公共数据资源，对全局信息具有独一无二的发言权。推动政府数据开放共享，对于鼓励其他主体有效参与社会治理尤为重要。比如，政府如果不允许开放较高精度的电子地图，企业也就无法据此叠加各类有价值的图层，也就无法推动智能交通、智能物流等行业发展。另一方面，数字经济企业掌握着所有买卖双方的数据，没有企业的配合，任何第三方都无法查看这些数据。因此，推动企业数据开放也是数字经济治理需要关注的重要一环。

第三，关于联合行动能力。协同治理机制强调要形成“联合行动能力”，在共同目标的指引下维持并增长。这个能力建设是在实质参与过程中被提出的，也是保障实质参与的基本前提。联合行动能力包括程序和制度安排、领导力、知识、资源等众多要素，但最核心的是程序和制度安排，包括非正式的和正式的制度安排。没有制度和程序作保障，多元主体之间无法就能否协同、如何协同、纠纷化解等问题达成共治。因此，制度和程序协同是数字经济协同治理机制研究的重中之重。一是要有健全的数字经济法律法规，把数字经济各类治理事项纳入法律法规，明确各主体的权力、义务，这是数字经济协同治理的先决条件。二是要做到相应法律和规则体系的协同，通过法律明确多元主体的协同关系和合作关系，通过法律法规或行业文件规范数字经济协同标准。

二、实质参与保障：多元主体间的领导协调机制

数字经济协同治理涉及多元主体，多元治理主体之间的有效协调和利益协同是数字经济协同治理得以实现的基础和前提。建立和完善顺畅的数字经济协同治理协调机制，实现主体之间的利益平衡，加强监督评估，不仅有利于多元主体对治理进程的把握，而且有助于深化不同主体之间的了解和信任，并对出现的问题提供最优的解决策略。在数字经济协同治理实践中，多元治理主体能够有效协同的关键是建立有效的领导协调机制。这里的领导协调机制与通常所讲的平等协商机制不同，因为数字经济涉及领域较宽，治理对象比较复杂，不同治理主体在面对不同治理对象时发挥作用也不一样，难以做到各个协同主体的绝对平等。因此，要针对特定数字经济领域的具体事务，明确各协同主体的职责、具体的协同形式、协同运行的规则等，并且有所侧重地发挥不同主体的牵引作用。

第一，针对现代信息技术发展的治理，要采取自下而上、企业牵引的领导协调机制。现代信息技术是推动数字经济快速发展的决定性力量，也是数字经济的重要组成部分。企业是市场主体，是经济体系的基本单元，推动数字经济高质量发展重在企业。在数字经济时代，技术创新是企业发展的灵魂，是企业兴旺发达的源泉和不竭动力。从实际情况看，企业由于自身生存发展需要、靠近市场了解市场、激励机制比较灵活等，也是事实上的信息技术研发和应用主体。因此，对数字经济领域内信息技术的协同治理，要采取以企业为主的模式。企业主体主要把握研发方向、技术路线和应用场景，政府要鼓励企业牵头成立各类技术研发实验室，瞄准前沿科技进行联合研发，比如国内首个人工智能实验室——“深度学习技术及应用国家工程实验室”就是由百度公司牵头，国家发改委、清华大学等共同参与组建的，旨在推动人工智能技术的研究应用。政府主体主要从资金、政策、人才引进上给予支持，同时做好知识产权保护，确保市场竞争秩序。社会组织要着力推动企业联盟的成立，制定相关规范和规则，为企业联合攻关做好协调服务。公民要将新技术的使用情况及时进行反馈，推动企业不断提升研发实力和产品质量。

第二，针对数字经济基础设施和基础资源的治理，要采取自上而下、政府牵引的领导协调机制。数字经济基础设施和基础资源包括重要的网络设施、数据資源、云服务平台等，是数字经济赖以发展的重要支撑要素。基础设施和基础资源某种程度上属于公共资源，其被一家企业主体应用并不影响其他企业主体的使用。比如，政府向社会开放的城市公共交通线路数据可以被任何一家企业使用，作为单个的企业主体有使用的意愿，没有管理的动力。此外，数字经济依托于信息技术，而信息技术表现为一定程度的非中立性。比如，很多平台型数字经济企业都掌握了大量数据资源，但出于维护自身利益的需要，这些数据基本都是加密的，其他主体难以获取或即使获取也无法解密使用。因此，政府要在数字经济基础设施和基础资源协同治理方面发挥牵引作用，加强战略规划制定和引领，协调、推动重要基础设施和基础资源建设与布局，强制各类设施、资源和数据最大限度地向社会开放，同时从法律层面加强关键信息基础设施的保护。企业主体要尽量遵循技术中立原则，最大限度地开放数据资源，同时做好隐私保护和数据安全。社会组织要加强多方联系，推动基础设施和基础资源标准规范建设。

第三，针对平台经济等新业态，要采取中心辐射、政府和企业共同牵引的领导协调机制。平台经济已成为数字经济新的表现形态，是数字经济领域的理论和实践发展创新。平台经济也代表了“人人是卖家、人人是买家、人人是媒体”的新时代经济特征，其准入门槛较低，各类主体素质也良莠不齐，侵犯消费者权益事件层出不穷。由于平台企业掌握了大量的交易数据和用户数据，其实质上处于信息优势方。在这种情况下，由于技术和数据的不对称，政府、社会等主体在没有企业配合的情况下，也无法实现有效治理。平台企业作为经营主体，我们也不能指望其既当裁判员，又当运动员，凭借自身力量能够实现自我治理。因此，要充分发挥政府和企业两类主体在平台经济协同治理中的领导协调作用。政府要履行法律规制、打击违法的职能，主动与企业沟通、协商具体治理目标、治理内容和治理形式。企业要加强自我规制、自我治理能力，积极向政府提供其所需数据。双方协同合作，推动平台经济良性发展。

三、共享动机保障：信息公开与信息共享机制

信息公开和信息共享机制是多元主体协同治理的内生机理，也是问题预防、发现和解决的重要机制，是实现协同治理的前提条件和推动协同治理的重要动力。信息公开和信息共享的主要目的是打破各个主体掌握信息资源的孤岛状态，推动数字经济创新发展，实现信息资源的有效、最大化共享。信息公开是手段，信息共享是目的。威廉姆森认为，信息共享能够有效缓解有限理性和制约机会主义 〔2 〕。当治理主体拥有更多的信息时，决策也更为理性，也更有利于多元主体实现合作。

第一，信用信息建设与共享。数字经济时代，数据量越来越庞大，数据变化也越来越快，加之很多数据脱敏化处理后不能直观反映数据主体情况，政府、企业和公民之间信息不对称问题有加剧的趋势。因此，数字经济的健康发展与社会的诚信水平是密不可分的，既要加快完善信用信息法律法规，拓展对信用信息的获取渠道，还要加快信用信息的开放和共享，建立覆盖所有企业和个人的信用体系。

一是打破政府部门信用信息壁垒。我国司法部门、银行系统、市场监管部门、税务部门、公安部门、文化旅游部门等都有各自的信用信息数据，但由于系统之间的异构性和部门规定导致信用信息共享存在诸多障碍。当前，国家层面牵头建设的“全国信用信息共享平台”已依托国家电子政务外网建成并投入使用，为推动政府部门间信用信息共享创造了一定条件。但这一平台信息只是在政府部门间实现共享，其他市场和社会主体无法进入该网络并获取相应的信用信息。因此，要着力建立国家层面的统一信用信息平台，不是简单共享信用信息，而是对各部门信用信息进行专业化和标准化处理，针对不同规模、行业的企业采取不同的标准，既保证信用信息的完整性、针对性，又具备查询使用的便捷性。

二是加强数字经济企业信用信息共享。当前，以通讯运营商、电子商务、互联网金融、网约车、网络社交平台等为代表的数字经济企业掌握着越来越多的交易信息和个体信用信息，这些信用信息已逐漸成为信用体系的重要组成部分。比如，很多电子商务平台和移动支付企业会根据个体的消费情况和信用记录，授予每个个体不同的授信额，个体可以先购物、后支付。再比如，阿里旗下的芝麻信用已开通信用签证功能，达到一定芝麻信用积分的用户在办理信用签证的时候可以省去一些证明材料，一定程度上简化了居民出境手续的办理。因此，政府部门和数字经济企业之间要加强合作，鼓励企业向政府、行业协会甚至社会披露、共享部分信用信息，共同推动数字经济治理。

第二，数据资源共享与开放。通过建立信息共享机制，参加治理的个体或组织能获得其他个体或团体的权威数据资源，从而有效克服信息不对称现象和数据资源割据态势，消除各个主体之间的隔阂，增加彼此信任，降低协同成本，提高数字经济协同治理的质量和效率。

一是提高政府间数据资源共享质量。政府掌握着大量的基础数据资源、公共信息、企业和个人的信用数据信息。从某种程度上讲，政府掌握的是全社会的全量数据资源，大部分企业掌握的只是与自身有关的部分数据资源，因此推动数字经济的发展和协同治理离不开政府的数据资源。推动政府数据资源开放，首先要实现政府数据资源共享。所谓共享，就是依托互联网平台，推动各部门现有相关数据信息的交换和共用，实现政府监管与服务信息的互联互通、共享共用。一方面，政府数据的共享能解决政府部门之间信息沟通不畅问题;另一方面，政府数据向相关行业共享，还能为行业发展带来新的价值增长点。当前，依托国家电子政务外网的全国政务信息资源共享交换平台基本建成，具备了推动政府信息资源共享的技术条件。但各部门共享的数据质量较差，主要表现为：数据更新不及时，需求部门需要反复申请、催要才能拿到新的数据;数据共享不全面，提供数据的部门出于利益考虑，往往只提供一部分字段信息，申请者无法得到数据全貌;数据可读性差，几乎所有部门都不允许申请者读取数据库信息，只提供其加工处理后的数据资源，申请者即使拿到数据资源也还需要进行大量的技术处理。因此，要重点加强政府数据共享平台建设、共享标准建设和共享机制建设，进一步规范数据共享的质量、频次和更新要求等，确保数据可用好用。

二是加强政府数据资源开放。政府开放数据有利于促进经济的发展，这一点对数字经济发展尤为重要。政府数据开放主要分为三类：其一，可以对社会无差别开放的数据，这类数据包括国家方针和政策、经济发展状况等;其二，只对个人开放的数据，如个人的健康状况、档案信息等;其三，对企业有条件开放的数据，如基础设施分布情况等。在数据开放的过程中，政府要针对不同对象明确数据开放的范围。同时，政府要通过网络化的数据开放平台主动向社会开放数据，主动向公众提供无需特别授权、可被机器读取、能够再次开发利用的原始数据。因此，政府不但要开放数据，还要确保数据可直接被企业读取和使用。

三是促进企业数据资源开放。数字经济企业在经营中也产生了大量的数据资源，再加上很多企业往往具有一定的行业垄断地位或处于行业龙头地位，因此这些企业的数据资源就成了重要的行业数据资源。一方面，要推动企业数据资源与政府部门共享，推动企业将运营数据、监管数据等与维护市场秩序相关的数据主动与政府监管部门共享，保证政府能够实时了解企业运行情况和潜在运营风险。比如网上订餐服务，因其直接与公民的卫生健康相联系，当作为消费者的公民发现网上所定餐饮存在卫生问题时，应具有向订餐平台及食药监部门据实反映情况的权利和通道，药监部门有最终决策和处罚权。但目前，我们在众多订餐平台上却看不到食药监部门的网络监管力量，究其实质是食药监部门无法看到各订餐平台的投诉信息，企业信息对政府监管部门也是不开放的。另一方面，要推动企业数据向市场和社会适度开放，鼓励其他企业主体根据其开放的数据提供相应增值服务。

第三，规范数据采集和使用。目前，我国正处在推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合的关键时期，个人数据滥采滥用、企业数据交易纠纷频发、公共数据开放开发滞后、国家数据跨境流动风险较大等一系列问题，影响和制约着我国数字经济持续健康发展。做大做强数字经济、拓展经济发展新空间，亟须加强国家数据治理，以有效手段护航数字经济发展。

一是制定数据采集流通交易等重要规则。应加快个人数据保护相关规则制定，制定个人数据采集、流通和开发利用宗旨原则、负面清单、流程规范、防护要求和操作指南等，明确个人数据权利，确保个人数据采集、流通、开发和利用安全有序;加快企业间数据流通、交易、开发相关规则的制定，建立数据定量和计价参考指南，编制企业间数据交易合同参考样本，出台企业间数据流通、交易、开发流程规范，完善数据交易纠纷处理机制;完善公共数据开放开发规则，出台公共数据开放开发管理办法，明确数据开放开发主题目录、时间表、路线图、激励考核机制;加快跨境数据流动相关规则制定，出台跨境数据流通负面清单，建立并完善跨境数据流动安全评估机制。

二是构建新型数据综合治理机制。应加快形成政府监管、企业履责、社会监督、网民投诉等多主体参与，经济、法律、技术等多种手段相结合的数据综合治理格局;强化政府数据监管，革新理念、优化流程、创新手段，提高政府对数据全生命周期的协同治理能力;压实企业履职责任，规范企业数据采集、存储、流通、交易和开发等各环节的安全保障措施，建立企业数据合规和风险控制机制，促进企业自律和自治，推进数据治理关口前移;完善社会监督机制，鼓励开展第三方数据监测和评估服务，发挥行业联盟和媒体监督作用，推进社会化协同治理。还应提高网民的数据安全意识，普及数据安全使用和防护知识，畅通网络举报渠道，发挥网民作为数据治理首要监察员的作用。

四、联合行动能力保障：法律和规则体系协同机制

数字经济治理既要以法治为手段，又要以法治为保障。各个治理主体都要适应数字经济的发展特点，适应新形势、新环境的变化，具有对新的知识——权力管理的前瞻能力。特别是政府主体要根据数字经济的特点完善法律法规制度体系，明确不同治理主体的责、权、利关系，推动数字经济法律和企业规则协同，确保多元主体的联合行动能力。

第一，数字经济法治环境建设。要加强数字经济程序和制度安排，确保多元主体的行动能力，首要的就是完善数字经济法治环境。通过法治建设，维持公平的市场竞争秩序，维护各个主体的合法权益，严厉打击各种数字经济违法和侵权行为。这既是数字经济协同共治的前提，也是治理的重点。

一是加强隐私信息保护。信息泄露和侵犯隐私是数字经济领域最为突出的法治问题。当前，电子商务、电子政务、网络求职、网络约车等互联网平台上充斥着大量的隐私信息，这些信息一旦在网络上公开，由于网络信息的不可控性，公民很难阻止信息的蔓延，而且网络信息具有数据变化快和数据体量大的特点，具有一定的不可处理性，这都给传统侵权责任的分析和判定带来新难题。因此，要加强对侵犯隐私权、个人信息滥用等违法行为的立法和执法，防止一些不法商家、机构甚至是数字经济企业利用个人信息的交易谋取不正当利益。

数字经济中侵害公民个人隐私权益违法案件时有发生，很重要的原因是数字经济企业与公民之间存在严重的信息不对称。因此，一方面应通过法律手段强化企业遵循个人信息收集的最小化原则。《中华人民共和国网络安全法》明确规定，“网络运营者收集、使用个人信息，应当遵循合法、正当、必要的原则，公开收集、使用规则，明示收集、使用信息的目的、方式和范围，并经被收集者同意”。法律条文虽然没有明确说明最小化原则，但提出“必要”原则，“必要”原则其实等同于最小化原则。但当前很多手机应用程序在使用时，都要读取位置、通讯录、存储卡等较敏感权限，很多开启的权限与其主营业务无关。即使很多应用程序也作了告知和明示，但其仍然涉嫌违反“必要”原则获取不当的个人信息。另一方面，要通过法律手段強制数字经济企业向公民披露必要的信息。比如，网约车平台企业必须向乘客如实披露驾驶员、车辆等基本信息，以便消费者正确判断、理性选择。

二是合理规制行业垄断。一方面，数字经济“头部效应”非常明显，“赢者通吃”的现象较为突出。中商产业研究院发布的“2017互联网中概股市值排行榜”显示，榜单前10位中，共有7家公司市值超千亿元。腾讯和阿里分别以3.22万亿元和2.85万亿元独居一档，远远甩开其他公司。世界银行发布的《2016年世界发展报告——数字红利》对互联网经济发展带来的负面影响作了归纳：互联网经济可能导致资源过度集中，进而滋生垄断。一些以互联网为代表的高科技领域的公司通过买断竞争者或开发竞争性服务，凭借技术优势，迅速控制新市场，其他企业主体只能得到很小的市场份额。因此，必须加强对数字经济的垄断规制，特别是对自然垄断性强、采取排他性交易等方式分割市场、限制竞争的行业和行为等，采取干预措施，用好以反垄断为代表的竞争调节工具。

另一方面，我们也必须认识到互联网经济具有一定的集聚效应，在一定时期存在较大市场份额占比的数字经济企业是客观存在的。数字经济的关键是数字技术，正是对技术创新的追求才推动行业不断发展，而具有技术创新动力和能力的企业必然寻求技术垄断地位。但这种垄断并不一定会抑制和排斥竞争，也并不必然会阻碍技术发展 〔3 〕。数字经济迭代发展很快，技术垄断往往也只是暂时的，总有后来者或外来者加入到竞争行列中。此外，具有垄断地位的企业为了保住其市场地位，必须不断地进行技术研发和创新，不断改善产品和服务质量。因此，在无法确切认定垄断负面效应的情况下，如果过于求快、过于简单、不加区别地对数字经济企业进行反垄断规制，可能会抑制企业的技术创新，也不利于数字经济的发展。因此，对于由于行业或产品自身特点而形成的单一竞争局面的企业，也不能一味地强调法律规制和政府干预，而要把重点放在加快市场竞争、维护市场价格秩序方面。

三是加强知识产权保护。数字经济的核心要素是数字技术，数字经济企业的价值往往不是通过营业额来体现的，更多地是通过其独特的商业理念、拥有的知识产权和研发能力来体现的，因此数字经济更加强调知识产权的保护。一方面，网络环境下信息传播和获取的速度更快，社会运行成本也更低，很容易导致创新活动的搭便车行为。因此，要加强对知识产权的保护，对企业创新活动形成巨大激励作用，从而激发企业进行创新的积极性。另一方面，在现代信息技术不断发展的过程中，知识产权与市场竞争的矛盾更加突出。对于如何在保护好知识产权人合法利益的同时，还能保持市场竞争活力，需要寻求新的切入点。根据欧盟的经验，知识产权和市场竞争的平衡，连接点在创新，即将创新作为判断阻碍竞争的标尺，把是否阻碍创新作为调查和评判垄断行为的重要参考因素 〔4 〕。同时，采用有条件接收效率抗辩原则，欧盟运行条约第101条就有促进技术进步的豁免事由，我国的反垄断法第15条也列举了改进技术、研究开发新产品，可以得到垄断豁免。因此，特定环境、特定时期内排除限制竞争的行为，如果是为了促进科技进步的必要，是可以豁免的。

第二，数字经济法律体系协同机制建设。完善的法律制度体系是协同治理的重要保障，但仅有数字经济法制保障还不够，还需要加强多元主体的法律和规则协同。明确多元主体关系、完善相关规则、建立有序的竞争环境是多元主体法治协同的核心内容。这些因素不仅需要制度环境予以维护，更需要政府公共权力的强制性保障。

一是通过法律明确多元主体间的协同关系。从治理实际来看，政府往往需要采用刚性手段，利用法律机制来保障各个主体之间关系的正常运转。2018年8月31日《电子商务法》正式颁布，明确提出“国家建立符合电子商务特点的协同管理体系，推动形成有关部门、电子商务行业组织、电子商务经营者、消费者共同参与的电子商务市场治理体系”。这是首次在法律法规中明确协同管理模式，为多元主体参与协同治理提供了法律依据。从公民角度看，除了运用现有的法律维护消费者合法权益外，政府还要从法律层面为消费者创造更便捷的参与数字经济监管的渠道。从行业组织角度看，要明确行业组织和参与数字经济协同治理的法律地位和参与路径。目前行业组织主要发挥中间桥梁的作用，通过行业研究、建言献策等方式影响政策走向，成为政府监管数字经济的重要补充力量。此外，行业组织可以在广泛听取数字经济企业意见的基础上，将这部分意见提炼后上升成为部分行业规则和标准。但由于行业组织等第三方机构参与数字经济监管的渠道有限，自身法律地位不明确，导致其参与力度较弱。因此，必须要有明确的法律法规或规范性文件作为治理的依据和准绳，有明确的分工和规则来确保社会主体职权清晰、行动规范。明确的法律地位、法律关系可为各个主体参与数字经济治理提供有效保障。

二是政府要通过立法手段来协调政府、企业、行业组织和公民之间的关系，以法律形式明确各类主体的权限范围。数字经济的去边界化、融合性和流动性等特征也需要各类主体打破边界限制、通力合作、共同参与到数字经济的监管中。权责明确包含两层含义：一方面，各个主体间的监管范围要明确，要从法律上赋予数字经济企业更多的监管职责，明确数字经济企业的监管内容、范围、力度，并在法律层面予以有效的保护。比如，对于平台型企业来说，其具有天然的数据和技术优势，如果赋予其一定的对平台用户的监管职责，则会起到事半功倍的治理效果。另一方面，要从法律层面明确各级政府间的协同。权责明确并不是“各扫门前雪”，数字经济的去边界化、开放性特征，需要各级政府的通力合作。对于一些国际性的数字经济监管，需要国际间的合作来协同治理。

三是协同政府内部法律体系。在既有的法律体系下，要从整体上针对数字经济的特征修改、完善既有法律，同时对数字经济的概念、范围、分类等作统一的界定。各部门要依据整体的法律体系，针对所监管的企业类型，制定更为细化的部门规章制度，为各地治理数字经济提供可操作性的依据和标准。应加强对各地区、各部门法律法规的协同。目前对数字经济监管的法律法规并不统一，各部门、各地区对数字经济法律责任的界定标准也各不相同。即使是针对同一问题，其界定和惩罚力度也存在较大差异。比如，针对数字经济中平台企业的纳税问题，部分地区自行制定纳税标准，但这些标准缺乏相应的法律依据，对企业产生了较大影响。因此，要从法律层面对各个部门、各个地区进行协同，为数字经济治理提供标准化的、统一的法律环境，从法律层面推动数字经济的协同治理。

第三，数字经济规制体系协同机制建设。当前，法治监管很难跟上数字经济的发展，各地对数字经济企业违法行为的处置存在一定的非标准化和随机化等现象。因此，要从法律层面对标准和规则等问题进行明确的界定，为各地执法机构提供统一的依据。标准的协同还包括技术层面的协同，尤其是在大数据的应用方面，标准化的统计口径、接口、计算方法，对于数据的高效利用和各个主体的有效合作具有重要作用，也可以有效减少因各个企业数据标准不对称带来的监管障碍。对于这些问题，要统一协调政府与行业组织之间的标准，制定统一的技术标准规范。标准协同主要包括在法律法规中引用标准、为法律法规实施制定配套标准和根据法律法规的规定建立标准体系等。

一是协同企业规则和法律体系。数字经济具有自组织性，数字经济秩序的维护需要依托数字经济企业完善的规则体系。协同企业规则和法律体系，重点是将数字经济企业规则与相关的法律法规进行有效的链接和协同，比如裁判者在裁定有关纠纷时，如果其适用的法律规范本身存在内容粗疏、模糊等问题，则很难获得准确的、令人信服的判决，而法律规范本身也可能被错用、滥用，以致法律文本无法有效实施。数字经济企业通过自身积累的各类海量交易和行为数据，能够提供相对精准的数据支持，可以较为清晰地预测或判断有关事件，据此不断完善自身运行机制和运行制度。企业也可以在每个交易行为发生前就将规则的具体内容和合规方案传递给规制对象，一定程度上使规范适用自动化，由此规避了解释和适用不确定性为规范落地带来的困难。在法律的修改和完善过程中要注重吸收和借鉴数字经济企业的规则，将企业规则的部分有益经验纳入法律层面并加以推广应用。

二是制定面向社会主体的协同治理规则。数字经济涉及的公民主体众多，既要建立激励规则来鼓励公民参与，又要建立制约规则来防止公民滥用参与权。数字经济属于蓬勃发展的新生事物，相关的治理规则刚刚起步，很多地带还是治理和监管的盲区，对于社会治理主体如何分工、如何合作尚未达成共识。比如，以网约车为代表的平台经济治理，理论界和实际工作者在企业主体应承担哪些协同共治责任方面达成了一定的共识，但对于行业组织、公民个人等各方应具体承担什么样的治理责任、如何履行治理权则没有统一认识。这些问题的解决，都有赖于社会主体协同治理规则体系的建立与完善，以及让社会组织、公民等第三方力量有序参与数字经济治理。

三是建立常态化规则体系监督机制。以对数字经济的风险控制为目标，通过关键业务环节管控、业务流程整合、统一工作标准、下达管理建议书等形式，建立起常态化规则监督工作机制，还要建立数字经济协同治理联合行动规则。越大型、越复杂、越持久的合作网络就越需要更清晰的合作协议和管理机构。数字经济的利益主体数目庞大、类型众多，更需要各主体在一定的规则体系下有组织地参与协同治理，以确保治理过程有序、公平、高效。

参考文献：

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责任编辑 于晓媛