土地制度迎来重大变革

文丨■ 整理报道

新通过的土地管理法修正案，坚持土地公有制不动摇，坚持农民利益不受损，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，把党中央关于农村土地制度改革的决策和试点的成功经验上升为法律，在农村三块地改革方面作出了多项创新性的规定。

我国是传统农业大国，土地问题事关广大农民群众切身利益和国家长治久安。8月26日，全国人大常委会办公厅在人民大会堂台湾厅举行发布会，公布土地管理法、城市房地产管理法修正案草案，资源税法草案审议结果。

全国人大常委会办公厅新闻局局长何绍仁介绍，26日上午，十三届全国人大常委会第十二次会议举行了闭幕会，常委会组成人员167人出席，出席人数符合法定人数。会议以163票赞成、1票反对、3票弃权，表决通过了关于修改土地管理法、城市房地产管理法的决定。

15年后，土地管理法再次修正

土地制度是国家的基础性制度，事关经济社会发展和民众权益。作为土地领域的基本大法，土地管理法的“与时俱进”也尤为重要。

现行土地管理法自1986年公布以来，历经1988年第一次修正、1998年8月全面修订、2004年8月第二次修正。随着我国工业化、城镇化的快速推进，如何通过修改法律法规，推进土地管理制度改革受到社会各界广泛关注。

“土地制度是国家的基础性制度，在革命、建设，特别是改革开放实践中形成的中国特色的土地制度为我国经济社会发展做出了历史性贡献，但是随着改革不断深化，现行农村土地制度与社会主义市场经济不相适应的问题凸显，必须通过深化改革来破解。”自然资源部法规司司长魏莉华表示，农村土地制度改革涉及的主体、包含的利益关系十分复杂，牵一发而动全身，必须审慎稳妥推进。

魏莉华介绍，2014年底，中办、国办印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地改革试点工作意见》，在全国部署农村土地制度改革试点工作。由于试点突破了土地管理法和城市房地产管理法有关规定，所以2015年2月全国人大常委会通过授权决定，授权国务院在33个试点县行政区域内暂停实施土地管理法的5个条款、城市房地产管理法的1个条款。自2015年以来，33个试点地区在党中央坚强领导下大胆探索，勇于实践，农村土地制度改革取得了明显成效，也为土地管理法修改奠定了坚实的基础。

此前，土地管理法已经做了两轮审议。2018年12月23日，土地管理法提请全国人大常委会进行第一次审议，删去了现行土地管理法关于从事非农业建设使用土地的，必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定；对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。

2019年6月25日进行的第二次审议中，修改的主要内容包括土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度和其他修改四个方面。相对于一审稿，二审稿的修改重心放在了进一步完善征地情形及补偿标准，而在市场更为关注的集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革方面，呼声颇高的“吸纳宅基地‘三权分置’经验”的改动并未出现。

而此次三审修改最终通过，有记者注意到，修正案进一步收紧为公共利益需要征地的条件和程序、进一步完善征地程序增加对补偿方案组织听证，同时，应当合理规划乡村产业和宅基地用地，提出为促进乡村产业发展，改善农村居住条件，应当合理规划乡村产业和宅基地用地，并充分利用闲置宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。

这次修改主要涉及哪些内容？

魏莉华介绍，刚刚通过的土地管理法修正案，坚持土地公有制不动摇，坚持农民利益不受损，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，把党中央关于农村土地制度改革的决策和试点的成功经验上升为法律，在农村三块地改革方面作出了多项创新性的规定。

——首先，在土地征收方面做了三方面完善。

其一，首次对土地征收的公共利益进行明确界定。宪法和土地管理法都规定，国家为了公共利益的需要可以征地，但是什么是公共利益？长期以来没有明确的法律规定，特别是土地管理法又规定，任何单位和个人使用土地必须使用国有土地，导致了征收成为获得土地的唯一途径。此次，在总结试点经验的基础上，采用列举的方式，对于哪些是公共利益可以动用国家征收权做出了明确的界定：因军事外交，政府组织实施的基础设施建设、公益事业、扶贫搬迁和保障性安居工程，以及成片开发建设等六种情况确需要征地的可以依法实施征收。

其二，土地管理法首次明确了土地征收补偿的基本原则，是保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。这改变了过去以土地征收的原用途来确定土地补偿，以年产值倍数法来确定土地补偿费和安置补助费的做法，成为以区片综合地价取代原来的土地年产值倍数法。另外在原来的土地补偿费、安置补助费、（青苗和）地上附着物三项补偿的基础上又增加了农村村民住宅补偿和社会保障费等两项补偿，这样就从法律上为被征地农民构建了一个更加完善的保障体系。

其三，完善了土地征收程序，原来的批后公告改为了批前公告，主要是使被征地农民在整个过程中有更多参与权、监督权和话语权。

——在集体经营性建设用地入市方面，新修改的土地管理法破除了农村集体经营性建设用地进入市场的法律障碍。

新修改的土地管理法删除了原土地管理法第43条，任何单位或个人需要使用土地的必须使用国有土地的规定。增加规定农村集体建设用地在符合规划、依法登记，并经三分之二以上集体经济组织成员同意的情况下，可以通过出让、出租等方式交由农村集体经济组织以外的单位或个人直接使用，同时使用者在取得农村集体建设用地之后还可以通过转让、互换、抵押的方式进行再次转让。

“这是土地管理法一个重大制度创新，取消了多年来集体建设用地不能直接进入市场流转的二元体制，为城乡一体化发展扫除了制度性的障碍，集体经营性建设用地入市是这次土地管理法修改的最大的亮点。” 魏莉华表示。——在宅基地方面，在原来一户一宅的基础上增加了户有所居的规定，因为有一部分农村村民已经进城落户，对他们原来在农村的宅基地是否允许退出，这次修改允许已经进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地。

全国人大常委会法工委经济法室副主任杨合庆表示，集体经营性建设用地入市，首先入市的土地要符合规划，规划必须是工业或者商业等经营性用途。第二个，入市必须要经过依法登记。第三个，它在每年的土地利用年度计划中要作出安排。另外，即使获得了集体经营性建设用地的使用权之后的土地权利人也要按原来规划的用途来使用土地。因此从这几个方面来讲，它不会对我们的土地市场造成冲击。

“因为农民变成市民真正实现城市化是一个漫长的过程，在整个过程中我们要有足够的耐心。如果农民不愿意退出宅基地，地方政府不能强迫其退出宅基地，必须是在自愿有偿的基础上。” 魏莉华表示，总体来看，这次新修改的土地管理法把农村三块地改革的成功经验全部吸收到土地管理法，在农村土地管理方面做出了多项创新性的规定。