公共管理视角下政府和社会资本合作项目绩效管理研究

白冰

【摘 要】政府和社会资本合作项目以公共基础设施建设和公益服务领域作为投资对象，纾解地方财政资金压力，处理基础设施和公共服务资金需求。自2014年我国推行政府和社会资本合作至今，项目大量落地，但爆发式增长的背后问题也随之产生。在此背景下，从公共管理视角出发，对政府和社会资本合作项目绩效管理进行重新审视，推动我国政府和社会资本合作项目规范发展。

【关键词】公共管理;政府和社会资本合作项目;绩效管理

深化供给侧结构性改革将补短板作为重点任务实施。当前阶段，城镇化建设进入加速发展的新时期，对基建和公共服务的供给需求迫切。加强政府和社会资本合作项目绩效管理，将绩效纳入政府和社会资本合作项目管理，在政府和社会资本合作项目中充分体现绩效管理的要求，不仅有利于推动政府和社会资本合作的规范发展，也可将绩效管理实质落地，有效推动基础设施和公共服务建设领域补短板。

一、实施政府和社会资本合作项目绩效管理的必要性

第一，绩效管理是政府和社会资本合作项目的本质体现。高效率、高质量是政府和社会资本合作的特征之一。由于政府和社会资本在我国出现较晚，发展经验欠缺，制度环境不完善，借助绩效管理实施，可以摸清政府和社会资本合作阻碍因素，保障优质高效。

第二，绩效管理是政府和社会资本合作项目的实践要求，通过实施绩效管理，实现政府治理能力与治理水平的提升，实现政府和社会资本合作项目规范与高质量发展的提升，实现广大人民群众幸福感的提升。

第三，绩效管理是政府和社会资本合作模式的发展要求。政府和社会资本合作模式，是新时代供给侧结构性改革的重要基础保障，是我国未来基础设施和公共服务领域发展重要支撑。这些责任的存在，对政府和社会资本合作提出更高、更强的要求，需要完善绩效管理，推动其标准、规范发展。

二、政府和社会资本合作项目绩效管理的重点

一是绩效管理定位。政府和社会资本合作项目的绩效管理包括：绩效目标管理、绩效监控、绩效考核及结果应用。

第二是绩效管理依据。政府和社会资本合作项目绩效管理，要做好与现有财政预算绩效管理制度的衔接，要充分结合政府和社会资本合作项目特点，细化和深化政府和社会资本合作特性。

第三是绩效管理原则。政府和社会资本合作项目绩效管理有五个主要原则，一是物有所值;二是风险分担;三是按效付费;四是科学规范;五是公开透明。要搭建贯穿项目全生命周期绩效管理理念，在各个环节都强调绩效导向。

第四是绩效管理范围。政府和社会资本合作项目绩效管理要贯穿全生命周期，其中，绩效目标和指标管理、绩效监控贯穿于全生命周期，在项目建设期、运营期及移交期，多体现绩效评价及结果的运用。

第五是绩效管理操作性。政府和社会资本合作项目绩效管理要注重“引导性”与“实用性”相结合，明确绩效管理对象、范围及目的，强调绩效目标及绩效指标编制的具体思路，绩效监控、绩效考核进行流程和方式，要具有实际操作性。

三、政府和社会资本合作项目绩效管理存在的问题

（一）绩效管理缺乏顶层设计

国家层面关于政府和社会资本合作项目绩效管理的政策文件很多，但针对政府和社会资本合作全周期绩效管理，具体办法和实施细则还没有制定。另外，针对政府和社会资本合作项目绩效管理，国家层面缺乏相关法律法规支持，法律体系不完善，还未形成统一的法律体制。这些问题的存在，会造成政府和社会资本合作项目绩效管理具体推广和运行过程中产生的效应大打折扣，直接影响运行效果。

（二）绩效管理碎片化倾向严重

政府和社会资本合作绩效管理系统性不足，不能完整的反映政府和社会资本合作管理的全貌。政府和社会资本合作项目大多具有长周期的特性，绩效管理全面性不足，缺乏统一的绩效管理，会造成绩效管理的细化项目参考来源不同，同一项目缺乏一致性和系統性，造成绩效管理结果的参考性不高，不能高效化绩效管理的反馈功能。

（三）绩效管理能力亟待完善

政府和社会资本合作，服务于基础设施和公共服务的大部分项目，涉及的主体多元化，对于财政、金融、项目管理、法律等专业知识与能力的要求极强。政府和社会资本绩效管理涉及复杂的论证体系，这对开展政府和社会资本合作项目绩效管理机构的资质和能力提出了更高的要求。若绩效管理机构缺乏相关专业能力，对相关政策的理解不到位，也制约着绩效管理的规范开展。

（四）绩效管理结果运用流于形式

绩效管理的目的不仅仅是要获得一个考评结果，更为重要的是对结果的有效应用，是为了发现问题，解决问题，避免问题。例如，对于政府和社会资本项目，由于周期较长，不同的项目阶段对融资方式的需求不同，而现有绩效管理没有有效发挥结果导向作用，没有对不同阶段的融资产品设计提供基础数据支持。若绩效管理流于形式，不能高效发挥绩效管理灯塔作用，不仅不能带来质效提升，而且还会加重财政成本负担。

四、完善政府和社会资本合作项目绩效管理的措施

（一）借鉴国外优秀经验

开展绩效管理，需要有合理方法。政府和社会资本在国外发展历史悠久，许多优秀经验得以累积。其中的某些方法，对我国政府和社会资本合作绩效管理具有重要启示参考作用。通过借鉴国外有效做法，并结合我国的实际，可以研究出适合我国国情的政府和社会资本绩效管理体系。建立政府和社会资本绩效管理指标体系，建立绩效管理反馈制度，建立绩效问题整改责任制等，保障绩效管理体系全面性。

（二）完善各方利益协调机制

明确平衡政府与社会资本的利益。一方面有效约束政府行为，明确政府权责，有效保障政府的监督职能。另一方面，要建立切实可行的社会资本激励制度。政府建立强有力的政策保障体系，确保项目的推进，通过政府税收优惠政策等措施，拓宽社会资本融资渠道，降低融资成本，满足社会资本资本方的利益预期。此外，通过完善目标管理、信息披露和项目评价体系，有效防止利益分歧，以及各方关系疏远导致的项目合作失败，提高项目运营效率。

（三）强化相关人员素质建设

加强政府和社会资本合作相关人员能力建设。根据现有专家学者的研究，我们了解到部分地区政府官员尚不具备绩效管理思维，导致对政府和社会资本合作项目做出的决策不准确，仓促上马项目，项目出现“形似神不似”现象，这类项目的存在加重了政府财政负担。因此，要加强对政府官员的能力建设，形成绩效管理定期学习沟通制度，培养政府官员的绩效管理理念、思维和认识。

（四）建立绩效管理信息系统

绩效管理的质效双赢离不开信息的支持。开展政和社会资本合作绩效管理，需要建立相应的绩效信息系统。没有绩效信息，就不能明确政府和社会资本合作项目数量，不能准确反映项目投资成效。通过信息系统的应用，详细占有、整理、综合分析项目活动中的相关数据资料，在此基础上，展开有效的绩效管理。例如，美国定期形成的“绩效与责任报告”。政府和社会资本绩效管理，应抓住时代机遇，紧跟大数据发展趋势，借助先进的技术、方法，获得高精确度的数据，提高绩效管理的质效。

（五）构建风险防范机制

1、明确风险防范的法律法规。当前实行的法规规范相对比较薄弱，无法有效解决实际问题。在法律制度的构建中，应政府具体的投资项目，以及投资比例进行规范。2、应用全面风险监管技术和方法。建立完善的评估模型，采取的分析模式，既要考虑定量分析，也要融合定性分析。以期提高风险评估质效，保障项目自身价值的实现。3、建立风险监管的管理制度。避免风险的发生，做好监督管理是非常有必要的。完善的监管制度是规避风险的有效保障，政府和社会资本合作项目运行过程中，要建立完善的监管体系。

五、结论

随着经济发展进入新的调整阶段，政府和社会资本合作也迈向新阶梯，政府和社会资本绩效管理的重要性也日益凸显。近几年，对于政府和社会资本的乱象问题，高层出台系列文件整顿规范。基于公共管理视角研究政府和社会资本绩效管理，符合十九大建设现代财政制度的要求，符合国家全面推进绩效管理的政策。将公共管理思维应用于政府和社会资本绩效管理，可以有效解决绩效管理缺乏顶层设计，绩效管理碎片化，绩效管理能力薄弱，绩效管理流于形式等问题。强化资金使用效率和质量，规范政府和社会资本的可持续合作，提高基础设施和公共服务领域服务质量，增加经济高质量发展的贡献占比。

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