社会治理视角下我国学前教育发展困境研究

曾宇龙

[摘要]在国家推动教育均衡化发展的背景下，“入园难”在一定程度上得到了缓解，学前教育发展迈上新的台阶。但从总体上看，学前教育仍是中国教育体系中最为薄弱的环节。尤其在经济发展较为落后的偏远边疆地区，学前教育量不足、质堪忧的现状仍是一大现实问题。

[关键词]社会治理;边境地区;学前教育

[中图分类号]G619.2[文献标识码]A

1 引言

在党的十九大报告中，“幼有所育”作为七大民生任务之首被提出，学前教育的重要性可见一斑。在国家推动教育均衡化发展的背景下，“入园难”在一定程度上得到了缓解，学前教育发展迈上新的台阶。作为适龄儿童进入义务教育前的适应和学习阶段，学前教育的质量在很大程度上影响着孩子后期的学习效果。但从总体上看，学前教育却是我国当前教育体系中最为薄弱的环节。

近年来，关于学前教育的新闻时常出现在大众的视野之中。北京红黄蓝幼儿园事件、上海携程亲子园事件、江苏盐城幼儿园事件等经济发达地区因学前教育快速发展，但缺乏有效监管而导致的问题层出不穷，使人们对我国学前教育的现状和未来充满了担忧和疑虑。

2 社会治理中的学前教育现状、问题及成因

2.1 我国学前教育现状

根据教育部发布有关报告，将2010～2017年我国学前教育相关统计数据进行整理（如表1所示），全面了解我国学前教育的发展及现状。

由图1、图2可以看出，2010～2017年我国学前教育学校数呈现出明显的上升趋势，公办园和民办园同样呈现出上升趋势且以民办园占主要比重。

由图3可以看出，2010～2017年我国学前教育教职工总数呈现出明显的上升趋势。

由图4可以看出，2010～2015年我国学前教育招生数呈上升趋势，2016年招生数明显下降，2017年有所回升。

由图5可以看出，2010～2017年我国学前教育在校生人数总体呈现出持续上涨的态势。

综合以上来看，目前我国学前教育的学校数和教职工数都呈现上涨态势，证明我国学前教育资源的供给处于增加状态，其中民办园所占比重较大。尽管我国学前教育招生数在2016年出现了大幅度的减少，2017年有小幅增长，但从在校生总数上升的趋势来看，我国学前教育仍然存在资源紧张的问题。

2007～2017年我国学前教育经费投入情况如图6所示，2007～2009年学前教育经费投入有小幅增长，但增幅并不明显;自2010年起，我国学前教育经费投入增幅明显提高，并且保持上升态势。2007～2017年的11年间，我国学前教育经费投入增长了20.73倍。

虽然我国学前教育经费投入明显增多，且保持上涨态势，但从图7中可以看出，2017年我国各项各类教育经费投入中，学前教育的投入水平仍明显低于义务教育阶段、高中教育阶段、高等教育阶段，证明我国学前教育经费投入有所增加，但仍需加大力度。

综上，目前我国学前教育处于发展状态中，学前教育学校总数、教职工总数以及学前教育经费投入都呈增长趋势，但我国学前教育仍然存在着供给不足、投入力度不足等现实问题。

2.2 社会治理中的学前教育存在的问题及成因

2.2.1 政府责任边界不明确。20世纪80年代，在我国由计划经济向市场经济转型阶段中，由于对政府职能定位不明确，加上对学前教育重要性认识严重不足，导致不少地方政府对学前教育发展履职弱化，出现了责任不到位甚至推卸责任现象。虽然2010年国家颁布出台了一系列推进学前教育发展的新政，提出政府主导的发展观念，并对中央及地方政府相关职责进行了规定，取得了一定成效，但在地方政府落实时仍将“政府主导”窄化为“政府办园”，没有有效发挥其统筹规划、政策引导、质量保障等重要职责。

其次，由于政府整体责任边界不明确，导致各层级政府间权责划分不合理，在学前教育中出现了权力和责任不对等从而阻碍学前教育发展的现象。财权与事权的划分不明确，导致在学前教育发展中上级政府只将责任推给下级政府，但却不提供与之配套的资金，也对学前教育的发展产生了阻碍。

最后，政府各部门之间权责划分不明确，并且没有形成联动机制，导致权责重叠、多头管理、缺位越位等现象频频出现。

2.2.2 社会力量参与学前教育发展缺乏应有的规范及制度保障。从我国幼儿园总数民办园所占比例明显高于公办园以及公办园在读人数比例持续下降可以看出，社会力量办园是我国现阶段学前教育主要的供给渠道也是学前教育发展的趋势。然而由于缺乏有效的规范管理，社会力量办园使人们忧心忡忡。乱收费、高收费、教育“小学化”、虐童、安全隐患等等问题都说明社会力量办园亟需出台相应的管理规范。同时，对于社会力量办园过程中的合法权利没有得到有效保障，在一定程度上阻碍了社会力量参与学前教育发展。

3 对策建议

3.1 确立政府责任边界，形成协同治理格局

3.1.1 发挥政府主导作用，保障学前教育公平发展。根据中国的现实国情，中央政府发挥主导作用是各项事业健康、可持续发展的保证。中央政府及地方政府应充分发挥主导作用，对学前教育发展进行顶层设计和全局的统筹规划，推动学前教育朝向正确的方向全面发展，为学前教育提供人力、财力、物力等各方面的保障，破解学前教育不平衡不充分发展的难题，保障学前教育公平发展。

3.1.2 构建多元参与、协作治理的治理模式。学前教育发展过程中，政府要充分鼓励和引导社会力量投身于学前教育事业的发展中去，扮演好主导者的角色，而非“政府包干”。理顺和明确各级政府及各职能部门之间的责任，为各参与主体提供良好的政策环境，保障各参与主体的权利，加强对市场及社会力量参与学前教育发展行为的约束和规范，构建符合中国国情的多元参与、协同治理的新格局。

3.2 完善法律政策规章，健全政策保障体系

3.2.1 加快学前教育专门立法进程，保障学前教育健康、可持续发展。学前教育法已纳入全国人大常委会立法规划的一类立法项目，提高学前教育立法的层次，赋予学前教育应有的法律地位是当前我国学前教育发展的迫切需求。在全国性法律出台后，各地方政府应结合各地实际情况，制定和出台符合本地实际情况的学前教育政策和管理条例，切实保障学前教育健康、可持续的发展。

3.2.2 建立并完善多部门联动管理、监管机制。学前教育的发展不只是教育部门的职责，更需要教育、工商、民政、公安、卫生、规划、国土和建设等多部门联动，建立健全综合化、精细化、前段化的监管模式，避免出现监管部门多头、权责不清、监管方式不科学等问题的出现。

3.3 加大政府财政投入，建立长效保障机制

持续稳定加大政府对学前教育发展投入力度，调整并完善学前教育经费投入结构。在经济欠发达地区，财政投入重心向上移动，提升投入主体，完善省级统筹、以县为主的管理体制。将学前教育经费占比与学前教育发展目标相匹配，加大对幼儿园教学所用图书玩具、教师福利待遇、生均公用经费等的投入，确保幼儿园的良性运转和健康发展。根据各地实际经济发展情况，制定科学合理的收费标准，建立符合公共财政体制的教育拨款和成本分担机制。加强对幼儿园收费的管制，建立学前教育发展经费管理体系，保障学前教育充分、有效地利用经费，实现学前教育健康、持续发展。

[参考文献]

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