推进养老服务PPP项目高质量发展的路径研究

金鑫

摘   要：本文结合我国养老服务PPP项目运作现状，从政策、效益、专业人员、项目协调性四个维度分析我国养老服务PPP项目在运作过程中存在的诸如项目政策风险、经济效益差、专业人员素质低、产业链发展不协调等问题，在此基础上提出建立质量评估指标体系、混合收益机制、提高养老服务人员专业化水平、完善产业链结构等建议，以期推动养老服务业供给侧结构性改革，实现高质量发展。

关键词：养老服务;PPP项目;高质量发展

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2019.08.005

中图分类号：F283              文献标识码：A      文章编号：1003-9031（2019）08-0032-08

一、引言及文献综述

近年来，我国人口老龄化程度不断加深，截至2018年底，中国60岁以上的老人有2.5亿，占总人口比例为17.9%，其中65岁以上老人有1.68亿，占总人口比例为12%。在此背景下，我国将PPP（政府与社会资本合作）模式应用于养老服务业。经过一段时间的实践，一批养老服务PPP示范项目已经开始运营。2019年4月16日，国务院办公厅发布的《关于推进养老服务发展的意见》国办发〔2019〕5号文中提出要促进养老服务高质量发展。

早在20世纪70年代，国外学者David Shulman和Ruth Galanter（1976）主张政府出资建设养老机构，企业负责运营养老机构，以此促进养老事业的发展。Lars Tummers和Victor Bekkers（2009）认为政府作为监管机构，应建立信息化平台与社会共享，以此提高PPP养老的供给质量。国内对PPP养老项目研究起步较晚。国内学者郜凯英（2015）、王培培和李文（2016）分析了将我国养老服务的发展现状以及PPP模式应用于养老机构的必要性和可行性，认为PPP模式是符合各方利益的发展模式。巢小丽、毛寿龙（2017）以中国东南沿海的F省机构养老 PPP 模式为例，提出机构养老 PPP 发展面临服务质量监管体系缺失等诸多问题。张韬（2018）认为PPP 模式运用在养老机构的项目上存在投资周期长、资金体量大、周转率低、经济回报率低、运营管理成本居高不下的问题。韩喜平、陈茉（2018）认为我国养老产业 PPP 项目在运作过程中存在项目前期规划不合理、后期监管不到位;养老服务业需求与社会资本投资偏好不匹配;福利型、非营利型与营利型养老产业 PPP 项目布局不合理;社会资本承担的责任和利益不对称等问题。

针对PPP模式运用于养老服务业现存的问题，学者们提出一些解决方案。徐宏、岳乾月（2018）基于实地调研，认为要完善法律法规和信用约束机制建设、整合资源优化PPP发展模式、科学合理搭建利益共享和分配机制、宏观统筹发展格局、构建标准质量评估体系。章萍（2018）提出应完善政府与社会资本合作的制度体系、探索因地制宜的PPP 运作模式、设计合理的投资回报机制和绩效评价体系。韩烨（2019）认为从国家层面，应推进政策支持;从地方层面，应实行专项管理;对于项目本身，以老年人养老偏好、有效需求、实际购买力为重点;保障政府运作机制、坚持风险分担机制、推进激励导向机制、完善三方监管评估机制。上述的研究为本文奠定了坚实的基础，但停留在PPP模式运用于养老服务的必要性和可行性、养老PPP项目运作模式以及存在问题、相关对策建议等方面，对于养老服务PPP项目高质量发展的研究极少。鉴于上述问题，本文结合我国国情，在高质量发展的视角下从项目质量、项目效益、社会效益、项目协调性四个维度分析养老服务PPP项目现存问题，并提出相关对策建议。

二、养老服务PPP项目运作现状

根据财政部政府和社会资本合作中心网站公布的资料，截至2018年底，入库PPP养老项目仅为165个，占总入库数的比例为1.91%。相比其他行业成熟的PPP项目，养老服务PPP项目尚处于初步探索阶段，其质量并不高，国家对养老PPP模式运作仍在不断尝试中（见表1）。

从养老服务PPP项目运作模式来看，以BOT（建设—运营—移交）和BOO（建设—拥有—经营）模式为主导。为了更好的探究养老类PPP项目运作模式的高质量发展，本文从财政部政府和社会资本合作中心网站中选取了“上饶市老年福利中心项目”作为案例进行分析，该项目是第二批国家示范项目，可以为其他养老PPP项目高质量发展提供许多宝贵的经验。

近几年，江西省上饶市老龄人口数在持续上涨，截至2018年末，上饶市60岁以上的老人已达113.11万人，占总人口的14.45%。在国家支持政府与社会资本合作的大背景下，上饶市于2016年开始实施“老年福利中心”PPP项目。该项目建设期约三年，主要由养护院、老年公寓构成，并建有社区服务中心、老年活动中心、老年大学、老年超市等相关配套设施。项目建成后将成为一所为自理和失能的老年人提供养老服务，集生活照料、医疗康复、文体娱乐、临终关怀、培训鉴定功能及示范作用的养老机构。该项目主要通过项目公司以BOO方式进行建设与运营管理，由政府和社会资本共同出资建设，其中市民政局代表政府货币出资3800万元，约占总投资额的25.3%，新余市银河园老年服务中心作为社会资本货币出资1.12亿元，约占总投资额的74.7%。本项目运作模式如图1所示。

本项目的投资主体是由民政局与社会资本（新余市银河园老年服务中心）双方合作成立项目公司（SPV），为保证提供较高水平的养老服务质量，本项目接收联营体响应竞争性磋商方案，在项目建设完成后，项目公司可经由董事会同意，面向社会公开选择具有成熟养老服务经验的专业机构来运营本项目。政府授权监管部门负责监管項目公司，项目公司负责投资建设、运营维护老年福利中心。本项目主要收入来源为养老公寓的运营收入（使用者付费）。项目公司股东必须在保证老年福利中心持续正常运营的前提下，在项目运营五年后，经市民政局同意，转让、继承或赠与其所持有的股权，实现资本退出。

三、高质量发展视角下PPP模式运用于养老服务业现存的问题

（一）政策风险高，项目落地低

与基础设施建设PPP项目相比，养老类PPP项目的受众人群是老龄人，提供的服务是一种“软性服务”，需要照顾、陪伴及为老年人提供医疗康复、文体娱乐等。尽管近几年我国财政部和发改委相继出台了一些关于开展政府和社会资本合作的文件以及运用PPP模式支持养老服务业发展的实施意见，但总体上还停留在部门规范性文件的层面上，具体的国家标准和行业规范都没有完全建立，由此可以看出PPP模式运用于养老服务业仍然存在政策性风险，无法保障项目高质量发展。除此之外，养老类PPP项目的价格弹性大，收费机制复杂，不利于实现标准、统一的交易机制，加上政府监管滞后，导致养老服务PPP项目质量良莠不齐，部分项目停滞于准备阶段或采购阶段，落地项目中也存在配套设施不齐全的问题。截至2019年2月，财政部PPP中心中养老服务PPP项目的落地率低于35%，即能够达到执行、移交阶段的项目不足养老服务PPP项目总数的 35%。截至2019年2月底，财政部PPP合作中心项目管理库收录养老服务PPP示范项目106项①，其中21个项目的配套设施建设不完善，占比19.8%。

（二）项目资金需求大，收益偏低

养老服务PPP项目的主要运营模式是BOT和BOO，这两类项目都要经历项目识别与准备、项目投资与建设、项目运营与维护以及项目评估等步骤，投资周期长，项目回款慢。此外，从项目投资、建设到项目运营都需要大量的储备资金，尤其当新建项目用地需支付拆迁补助费用并纳入项目总投资额时，社会资本方的前期投入将大幅提升。若养老服务PPP项目缺乏针对性的政策支持或有效的价值补偿机制，与之相关的社会资本方参与热情则很难调动。此外，作为准公共产品和服务，养老服务PPP项目经济回报率低，由于资本具有逐利性，社会资本方更偏向于投资存在较大利润空间的项目。

由表2可以看出，“上饶市老年福利中心PPP項目”建设期投资总额为1.5亿人民币，利用SNPV=（SNPV为运营期累计折现后净现金流量，Rn为运营期每年净现金流量）公式，测算得出项目开始运营后第15年（2031年），折现后净现金流量之和能够覆盖投资支出。

通过表3可以测算项目内部收益率（IRR），0=（En为每年净现金流量，3年内总投资视为期初投入）。测算得出在考虑时间价值的情况下本项目投资的收益率为8%，不具备太大的利润空间，对于社会资本方来说经济回报率低，需要政府扶持并给予适当的补贴，以降低建设运营风险激发社会资本参与积极性。

（三）养老护理人数不足，专业水平低

目前，我国养老护理人员不论是人数还是专业水平都与现实需求存在较大差距。一方面，养老护理人员数量满足不了当前养老服务的需求，截至2018年底我国失能半失能老人4063万人，按国际标准，失能老人的照护比应为3：1（每三位失能老人至少配备一名养老护理员），而我国有认证资格的在岗养老护理员不足40万人。另一方面，多数养老护理员专业化水平低，很多护理人员来自农村或是下岗妇女，其学历较低，专业技能比较缺乏，老人在医疗护理方面得不到优质的服务，甚至会由于护理人员的不专业造成老人病情的加重。

（四）产业链发展不配套，协同效应低

养老服务业处于养老产业链中的核心环节，建设区域性养老机构，对带动周边养老服务业的配套产业发展具有积极影响。如各个产业较为独立，产业链不紧密，产业间带动效应不明显。养老产业链所涉行业广泛，上游产业包括各种老年产品的制造业，如日用品、老年服饰、辅助器材，以及高端的检测设备和医疗器械等;下游产业包括保险业、老年教育、旅游娱乐、殡葬业等。我国养老服务业尚不发达，大量养老机构与上下游产业脱节，养老服务PPP项目实施时对周边配套产业的情况缺乏重视。随着老年人口数量逐年攀升，对养老服务的需求量也呈快速增长态势，而配套产业跟进缓慢，尤其是较高层次的老年文娱、老年互联网设备等产业发展不足，养老服务PPP项目与上下游产业的协同效应缺失。

四、推进养老服务PPP项目高质量发展的对策建议

（一）建立科学的项目质量评估体系

科学合理的质量评估体系有利于市场竞争的良性运作，实现优胜劣汰，激励项目公司不断改进，更有助于政府进行质量监管，防止部分项目“滥竽充数”，有效满足老年人高质量的养老服务需求。结合我国国情，从设施标准、收费分级标准、评价标准三个维度建立项目质量评估体系，为PPP模式在养老服务业中的规范运作提供必要的保障。其中，设施分规格标准和种类标准，政府委托质检部门定期对设施规格进行质量检验，对设施种类进行数量检验;按老人的年龄、身体状况、服务要求建立不同的收费标准，由政府监管部门定期对收费状况进行核实;以客户评价、第三方评估作为项目质量评价标准，采用问卷调查形式对入住老人进行询问，再引入第三方进行评估，由政府授权部门进行评价信息采集。上述三个维度的评估结果作为奖惩措施的实施依据，对项目质量达标的部门实行声誉和财务上的激励政策;对项目质量不达标的部门处以罚款，限令其定期整改并加强监管，情节严重的项目部门应减少业务合作范围。具体项目质量评估体系如图2所示。

（二）设计合理的投资回报机制

合理的投资回报能够维护社会资本方的利益，确保项目的可持续性，激发更多的社会资本方参与养老服务PPP项目。如今，多数的养老服务PPP项目都是由使用者付费，而使用者都是老年人，存在资金不足的问题。对于项目的投资回报应建立混合收益机制，其收益由三部分构成：一是使用者付费，即享受养老服务的老年人向养老服务中心支付相应的费用。二是政府付费，包括标准付费和绩效付费，即政府依据养老PPP项目公司提供的项目设施或服务是否符合合同约定的标准付费或政府根据养老PPP项目公司提供的公共产品或服务的质量付费。三是可行性缺口补助，按照风险共担机制，由政府给予项目公司一定的补助，包括建立直接补贴的机制，在项目运营期内，以入住人数为标准，直接给予项目公司补贴，如果项目在运营期内获取到超额利润，该利润归政府和社会资本共同所有。同时，建立间接补贴机制，当直接补贴不足以抵消项目建设运营成本时，政府应允许私人企业、民营企业进行商业开发并减免相关税费，进行投资补贴。通过这些税收优惠政策和相关补贴克服养老服务PPP项目投资期长、回款慢、收益率低等问题，吸引更多的社会资本方参与养老PPP项目建设。

（三）提高养老服务人员专业化水平

养老服务队伍建设是完善行业标准、提高养老服务质量的关键因素。要优化人才队伍，提高养老服务人员的专业化水平，建设养老服务人员培训机构。应鼓励项目公司建设养老服务人员专业培训机构，对养老服务人员开展技能培训，要求养老服务人员不仅要细心照料老人日常生活，还要专业定制满足老人多元化需求，由生理层面深入到心理层面，以此打造专业化养老服务团队。对于养老服务人员培训机构的考核，需建立健全养老服务从业人员的资格审查制度。根据人社部2017年第68号文件规定，原有的养老护理员资格证书取消，但养老服务行业不能缺失准入门槛。资格考试取消后，养老服务人员的执业水平和养老服务质量如何保障仍是亟待解决的问题，必须建立更符合养老行业市场需求的行业准入机制，严格执行对养老服务人员培训机构的监督与考核。

（四）推进养老产业链协同发展

政府部门在进行养老产业规划时，应注重产业间协同效应，在养老服务PPP项目周边引入相关产业，形成设备供给—养老服务—增值服务—事物处理的完整产业流程，以降低运营成本，提高项目效益，提高入住率。一是推动医养结合。在 PPP 模式中，社会资本方为加快资金回收，提升项目效益，会以老年群体的医疗服务需求为导向，引进专业化的医学人才来提高养老机构服务质量。老龄人口属于疾病高发人群，医养结合养老服务模式能满足老年人在医疗服务方面的需求，涉及医疗卫生、康复护理、心理慰藉等诸多方面，是实现老年人“老有所养、病有所医”目标切实可行的路径。二是实行互联网+PPP养老模式。现有的互联网+养老模式由互联网设备、线上服务和线下服务三方面组成，以互联网设备为交流端口，接收并向线上服务平台反馈老年人服务需求信息，由线上服务平台进行分析处理，将服务项目分配至线下服务机构，形成完整的供需链。同时，互联网+PPP养老模式可提供互联网监管机制，配合政府方对项目实施监管，并简化项目公司的需求反馈流程。另外，互联网+养老服务PPP项目有助于推动项目公司开展居家养老业务，为有养老服务需求但缺乏入住意愿的老年人提供养老服务，拓展业务范围，扩大养老服务机构市场辐射面积，并缓解床位供给不足的问题。

参考文献：

[1]Galanter S R.Reorganizing the Nursing Home Industry：A Proposal[J].Health and Society，1976，54（2）：129-143.

[2]Tummers L，Bekkers V，Steijn B.Policy Alienation of Public Professionals[J].Public Management Review，2009，11（5）：685-706.

[3]郜凱英.我国养老机构应用PPP模式建设与管理研究[J].价格理论与实践，2015（10）：120-122.

[4]郜凯英.PPP模式应用于中国社区居家养老服务研究[J].现代管理科学，2015（9）：82-84.

[5]王培培，李文.PPP模式下社会养老服务体系建设的创新与重构[J].理论月刊，2016（8）：135-140.

[6]巢小丽，毛寿龙.合作优势、运营方式与规制设计：F省机构养老PPP模式分析[J].理论探讨，2017（3）：173-178.

[7]张韬.PPP模式下优化养老机构建设与运营的策略研究[J].兰州学刊，2018（3）.

[8]韩喜平，陈茉.我国养老产业PPP项目运作面临的问题及对策[J].经济纵横，2018（4）.

[9]徐宏，岳乾月.养老服务业PPP发展模式及路径优化[J].财经科学，2018（5）.

[10]章萍.基于新公共管理理论分析的居家养老服务PPP模式——以安徽省合肥市金玫瑰居家养老示范项目为例[J].广西社会科学，2018，279（9）：159-163.

[11]牟春兰.社会力量发展医养结合的PPP模式及对策分析[J].西北人口，2018（2）.

[12]孙玉栋，郑垚.老龄化背景下养老项目PPP模式研究[J].中国特色社会主义研究，2018（1）.

[13]郝涛，商倩，李静.PPP模式下医养结合养老服务有效供给路径研究[J].宏观经济研究，2018（11）：44-53.

[14]金碚.关于“高质量发展”的经济学研究[J].中国工业经济，2018（4）：5-18.