容错机制发挥激励作用的影响因素分析

陈朋

摘要：如何对地方官员实施有效激励，促使其致力于实现国家和地区的良善治理，是当前在应对“为官不为”等突出问题过程中必须妥善解决的重要问题。从政策制定的预期看，容错机制被寄希望于释放激励效能，鼓励官员以更积极的态度参与公共事务治理。但是，容错机制本身与其激励效果之间并不存在直线性的对应关系。容错机制能否得以应用并释放出相应的激励效能，同“容错”与“问责”之间能否实现合理均衡、容错政策本身的清晰度和程序的规范度、上级部门对裁定结果的认可态度、主政者的理解认知及政策标准的合理拿捏等因素密切相关。虽然容错机制确有必要，但终究是补救措施。因此，应尽可能减少容错机制的使用频率。在减少失误的情况下同步推进容错，才能更好激发激励之效能。

关键词：容错;激励;问责;效能;治理

中图分类号：D60    文献标志码：A    文章编号：1001-862X（2019）04-0070-007

容错本身是信息技术领域的专业术语，原意指“尽管发生一个或若干个故障，程序或系统仍能正确执行其功能的称谓。它往往包括三方面的功能。第一是约束故障，防止故障影响继续扩大;第二是检测故障;第三是恢复系统”[1]。在信息系统中，容错能力往往被视作衡量其整体效能的重要参考指标。政治系统同样如此，其有效运行亦是在不断试错中实现的。这就意味着一个富有韧性的政治系统，必须蕴含着科学合理的容错机制。近年来，中国共产党着眼于整个政治系统的效能提升，尤其是调整和纠偏官僚系统出现的“不作为”等问题，将“建立容错纠错机制”作为激发改革发展潜能和整饬官僚系统不良作风的重要抓手。2018年5月，中共中央办公厅印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，对激励广大干部担当作为提出明确要求。这既给地方政府作出相应探索提供了顶层设计和宏观指导，同时也以“倒逼”的形式强有力地推动了地方政府作出努力探索。据不完全统计，目前已有上海、浙江、江苏、陕西、广东、四川、安徽等地在省级层面出台相应政策文本，市级层面出台的相应文件更不胜枚举。

从公共政策的角度看，出台任何一项政策的主要目的在于解决相应问题。容错机制自然同理，其根本指向在于释放相应的激励效能，激发官僚系统干事创业的“精气神”。这是分析容错机制时理应把握的基准点。遗憾的是，当前相关研究主要集中在解析容错机制基本内涵、价值取向、不同文本比较、建构路径等层面。这些研究确实有助于深化人们对容错机制的理解，但是对容错机制的微观运行情况和实际效能并不甚清楚。事实上，在宏观政策指向已非常清晰和地方实践探索已全面推进的当前，亟须深入思考的重点问题应是：现实中这一机制所发挥的激励作用如何？其激励效能的发挥到底受哪些因素影响？

一、容错机制的生成背景及理论预设

（一）容错机制的生成背景

世界上的任何事物都有其原因和内在关联。恩格斯早在170多年前就提出：“相互作用是事物的真正的终极原因。……只有从这种普遍的相互作用出发，我们才能认识现实的因果关系。”[2]482容错机制的形成亦是多重因素共同推动的结果，有其深刻的现实背景，总体上看，主要基于两个方面的考虑。

一是对最大限度凝聚改革正能量的现实考虑。改革是推动一个政治共同体或社会系统谋求發展的重要动力。相较于革命以极端的方式推翻原有政权以求改变现状，改革则是在现有体制内谋求渐进式的变革。因而，它具有深厚的社会基础。对于当代中国而言，改革是近40年来的重大核心主题。通过改革，中国人民摆脱了挨饿、跨越了温饱、实现了小康。社会生产力得到极大提高，社会主义制度优越性得以充分显示。可以说，40年改革历程让中国发生了历史性变化。历史和实践已经证明，改革开放是决定当代中国命运的关键一招，也是决定实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的关键一招。然而，改革的进程难免遇到一些挑战和困难。由于矛盾双方的力量对比和此消彼长的不平衡性以及改革进程自身的不确定性，不可避免导致改革会此起彼伏、迂回曲折。更何况，当前的改革逐渐进入“深水区”，好吃的“肉”都吃掉了，剩下的都是难啃的“硬骨头”。在这种情况下，必须激发、凝聚所有有助于推动改革发展的力量。然而，一方面改革进程本身具有一定程度的复杂性和不确定性，另一方面人们的认识能力具有一定程度的有限性，“会在实践上和理论上出差错，从歪曲的、片面的、错误的前提出发，循着错误的、弯曲的、不可靠的道路行进，往往当正确的东西碰到鼻子尖的时候还没有得到它”[2]499。鉴于此，理应宽容改革发展进程中的曲折，建立健全科学合理的容错机制，以激发担当有为、勇于创新、锐意进取的行为。

二是正视管党治党过程中的衍生问题是其直接考虑。腐败并不完全是指权力妄为、公权私用，“为官不为”等问题也是一种腐败，只不过其形态较为隐蔽而已。当前，一些地方和领域存在“为官不为”的突出问题。深层次看，“‘为官不为是一个政治问题。政治层面上‘为官不为的内涵用马克思的定义来说，就是权力的异化现象”[3]。只不过，需要对“为官不为”作出理性区分。有人认为它可以分三种情况：其一，动力不足“不想为”;其二，能力不足“不能为”;其三，担心出事“不敢为”。在笔者的一项调研中，对于“为官不为”的问题，62.3%的受访者认为与“害怕出错而不敢为”密切相关。事实上，任何探索行为都或多或少含有不确定性，可能成功也可能失败。更何况，有些探索的对与错，需要实践和时间来检验。在这种情况下，就应该通过妥善的政策设计，解除人们“想干事又怕出事”的后顾之忧。对此，容错机制可以看作是一个应对之策。它通过科学设定可容之“错”与须当问“责”之间的界限，让改革创新、干事创业者轻装上阵，把心思用在“干事”上。

（二）容错机制的理论预设

综合对公共政策的学理分析和容错机制政策本身的研判，可以看出容错机制本身预设着三个层面的内涵。

其一，容错机制是一个系统性工程。从其基本构成看，容错机制是一个复杂的系统工程，主要包括主体、客体、载体和保障这四大要素。所谓主体，就是容错政策的制定者。他们在综合考虑各方因素的基础上划定容错的标准、程序和结果处理办法。但他们不仅仅是政策的制定者，还是理念的持有者，其理念、态度直接决定着容错政策的总体设计和作用发挥。所谓客体，就是容错机制作用的对象，即通常意义上所讲的“为官者”。他们对容错机制的认可、信赖程度直接影响着容错机制能不能得到有效落实。所谓载体，就是官僚系统的组织、机构、信息传播、社会交往网络等等。所谓保障，就是推动容错机制得以落实的法律规范、社会风气、公共精神以及社会舆论等等。作为支撑杠杆，它对容错机制的落实发挥着潜移默化的影响和制约。实践证明，容错机制能不能得到广泛应用和有效落实，同这四大因素密切相关。但这四大因素是有机统一体，并不是截然分开，共同构成容错机制的有力支撑。

其二，容错机制的应用和落实，既维系于精致的顶层设计，也离不开具体明晰的细则。也就是说，既要对容错机制作出系统性规划和整体性设计，又要根据其总体思路就具体问题给出明确解析。比如，对“错”的界定、具体情形与适用范围，容错纠错的程序、结果使用等内容都要作出详细规定。正所谓“细节决定成败”，在总体思路和宏观政策均已明朗的情况下，具体细则是否清晰将直接决定着容错机制能不能得以应用，其激励效能能不能得以发挥。

其三，任何政策都是在一定时空环境中生成的，其执行情况也受特定时空环境及多重复杂因素影响。容错机制不仅涉及具体的事，而且关涉到具体的人，其应用落实需要考虑多重复杂因素。在中国区域发展本身就不均衡的情况下，各地具体政策的松紧程度、社会舆论的关注度、当事人的心理承受能力等等，都会对容错机制的实施及其效能产生差异性影响，从而使容错机制在不同地区呈现出不同景观。

二、容错机制有效应用的典型案例分析

如前所述，容错机制的主要点在于激发官僚系统干事创业的积极性和精气神。因此，近年来全国各地都在着力探索容错纠错机制，并在客观上产生了一些典型案例。但是，囿于多重因素影响特别是所在地区相关部门及当事人的顾虑，公之于众的典型案例并不多见。这里，笔者利用近年来在江苏、浙江、陕西等地围绕容错纠错机制开展专题调研所获取的数据及资料，对其政策文本和实践探索作出梳理、分析。调研主要采取问卷调查、召开集中座谈会和个别访谈等方法展开。综合这些调研素材，仔细梳理出3个典型案例。（1）

案例1，A市为积极应对太湖藻草收割打捞紧急采购设备尽力“兜底”。

风险是现代社会的显著特征。在现代社会，风险几乎存在经济社会发展的每个角落。丹尼尔·贝尔在分析美国进入现代社会后所存在的风险时就曾言，“20世纪50年代美国的繁荣带来了新的不安、紧张和危机，从而打破了繁荣可以解决一切社会问题的简单观念”[4]。对正处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的当代中国而言，风险和不确定性是突出的。“风险社会既是社会环境中复杂性和不确定性迅速增长的结果，同时也是既有社会治理体系陷入治理失灵的结果。” [5]如何妥善应对风险是摆在政府面前的重大现实议题。政府应对社会风险，不仅需要具备相应的能力，还需要兼具原则性和灵活性的机制。其中，容错机制是一个重要支撑。因为，在社会风险面前，人的判断极易受到干扰，原本正常的思维可能“短路”。正常情况下“按部就班”的工作机制难以应对突如其来的危机。此时，如果仍拘泥于既定程序则必然延误对风险的处理。因此，亟须建立容错机制以灵活应对突发的事件。

2017年春，太湖水位偏低、氣温偏高，来势凶猛的蓝藻与疯长的水草相遇，导致藻草混杂现象十分突出，且湖中部分区域出现较大面积淤积现象，原有打捞船无法应对。此时，如果不及时响应，必然严重影响当地居民生产生活，且会污染太湖水源地生态环境。为此，急需采购一批特殊打捞设备。但是，若按正常程序采购，打捞时间和打捞效果都无法保证。一旦延误，必定存在酿成重大负面事件的巨大风险。B区政府果敢批准《B区蓝藻（水草）集中突发应急预案》《B区太湖蓝藻（水草）打捞、处置应急工程设备采购管理办法》，B区水利局随即购买2艘10吨收割船、6艘6吨收割船和1艘收集卸货船。设备购置后，B区水利局迅速启动打捞行动。经过1个多月的集中打捞，藻草混杂聚集现象基本消除。对此，A市政府认为B区政府的应对开拓进取、积极作为，属于容错范畴，给予免责处理。

案例2，对基层干部出于公心、无心之过行为，免于纪律处分。

利益是人们行动的出发点和逻辑起点。但是，利益本身是一个复杂的概念，不仅包含个体的利益诉求，还包含“公共善”。特别是到了近代社会，人们不仅关注个体利益，还意识到要关注公共利益。这种公共利益“是在同一社会关系，尤其是经济关系和经济地位基础上的，是处于同一社会关系和社会地位中的人们的各自利益的相同部分……通常所说的群体利益或者特定群体中的公共利益，仅仅是指该群体成员的共同利益”[6]。对利益的追求包括对公共利益的维护往往受一定时空环境的影响和制约。特别是在一些紧急状况下，则需要为特殊情况下的个案行为作出预设。容错机制正是从这一点出发，为人们解除公心办事出错后“怎么办”的焦虑。

2011年3月，一境外贸易发展有限公司下属企业C公司与M镇签订了500亩土地流转协议，但此后一直未能按照协议及时投资到位，土地租金也未及时支付，引起已流转土地群众集体上访。2011年9月上旬，M镇党委派镇政府干部罗某赴C公司追要土地租金。经洽谈，C公司同意先行垫付50万元。因当天已晚，资金无法打入M镇政府账户。罗某请示镇党委书记同意后，让C公司将50万元打入罗某儿子银行账户。回家后，罗某按要求将50万元转账到镇农经站会计代理中心，用于兑付农民土地租金。后来，C公司以罗某个人收受50万元为由举报。县纪委调查发现，罗某虽违反财经纪律，但是为了处置不良招商引资项目、维护群众利益、保护经济发展，且事出紧急。为此，根据相关规定，对其免于纪律处分。实际上，检视一些地方制定的容错激励办法可以发现，大多都把出于公心办事作为容错免责的重要标准之一。比如，安徽省制定的《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的实施意见》在明确容错纠错机制的政策界限时就提出要坚持“三个区分开来”，明确规定是否给予容错要看主观动机，是出于公心还是假公济私、以权谋私，分清是无心之过还是明知故犯。

案例3，对基层干部及时补救、主动纠错的行为，免于纪律处分。

“随着全球化的扩散和现代化建设，社会治理的环境复杂多变，治理的风险正在加剧，我国社会治理步入崭新阶段。” [7]应对风险是现代社会治理的主要任务之一。在风险面前，出于对突发情况的紧急处置需要，人们可能需要采取临时紧急应对措施。这种措施是常态下所不允许的，但终究是不得已为之。如果不采取有效应对措施，则会面临更大损失。而且采取不得已为之的措施后，能迅速补救、主动纠错。也就是说，这种紧急情况下的错是一种“知错就改”的错。比如，《江苏省进一步健全容错纠错机制的办法》《陕西省党政干部容错纠错办法》都把“积极主动消除影响或挽回损失”“及时补救、主动纠错”作为重要参照。这样的例子不在少数。

2015年5月，G乡引进的外地种粮大户张某，因流转资金暂时短缺，不能及时足额支付农民土地租金，导致部分村民阻止其收割小麦。张某随即向G乡农机专业合作社理事李某求援。李某与另两名村干部周某等人商议后认为，如不能及时收割，张某和农户都会面临巨大经济损失，还可能引发更多群体上访。于是，三人商讨以张某种植农作物为抵押担保，从合作社账户借款8万元给张某。同年7月、11月，张某分两次归还全部借款。2016年6月，周某等主动支付该借款所产生的利息损失700元。G乡党委经调查研究，认为周某等人将集体资金借给私人，确实违反财经纪律，但是为化解矛盾纠纷，而且主动纠错。根据有关规定，免于纪律处分。

综合分析以上案例，可以厘清对容错机制的基本认识。

其一，为什么要容错。这既是容错政策文本的元问题，也是在分析具体案例时必须弄清楚的基本问题。分析中央及各地有关容错政策文本，“激励和保护干部改革创新的积极性”是基本共识和通常考虑。具体而言，它有两个层面的含义：一是从政治系统提供“组织保障”的角度，激发官僚系统保持应有的干事创业精气神，促进其有效作为，防止出现不担当、不作为情形;二是从人文关怀的角度，既给当事人应有的关怀，同时也向其他人传递出“只要积极进取，出于公心办事，组织必定为有为者担当”的强烈信号。比如，案例1中的A市政府为B区政府容错就属于这种情形。事实证明，它不仅为B区容错，而且也向其他区及部门传递出了“激发积极作为”的强烈信号。案例2和案例3亦是如此，都是着眼于保护当事人，同时也为了激发整个队伍保持干事创业的充足的精神风貌。

其二，容什么错。这是容错机制的核心之处，也是防止容错出现偏差的关键所在。从政策文本看，能否对容错的边界和标准作出清晰界定，直接影响其实践操作;从实际运行看，能否准确把握容错细则，则直接关乎容错机制能否发挥实际效用并且不走偏。案例分析表明，容错机制所容的“错”，显然不是违纪违法行为，而是在改革创新过程中出现的非主观性错误，或者说在法律、政策允许范围内的错误。对此，可以从四个方面作出判断：一是看动机，是因客观条件还是主观故意造成的错误;二是看程序，是经过了认真调研、充分论证和风险评估，还是武断地“拍脑袋”决策;三是看政策，是否符合国家改革方向，是否属于法律明令禁止的行为;四是看后果，有无造成不可挽回的重大后果。由此可见，容错机制容的不是“主观犯错”，而是“探索性失误”。比如，案例2中罗某的行为，其主观上并不是为了侵占追讨的租金，而且提前向镇党委负责人作了汇报，更主要的是在情况较为紧急的情况下作出的不得已选择。这些都构成可以容错的要件，属于容错的范畴。

其三，怎样容错。容错机制的有效应用和落地，不仅需要明确区分“错”的性质和内容，而且也需要科学合理的容错程序。缺乏必要的程序，容错机制将被误用、滥用，进而当成违纪违法行为的“挡箭牌”。一般而言，容错程序包括当事人申请、有关部门启动调查、审议核实、作出处理意见等步骤。其中，“调查核实”环节处于中枢位置，也是还原整个事情经过、分辨“错”与“责”的过程。以上述3个案例为例，之所以最后认定当事人可以免责，主要原因就是上级部门经过严肃、认真的调查，在综合分析各种调研素材的基础上，最后给予免于纪律处分的决定。如果缺乏这个程序，任何部门都难以作出准确决断。至于当事人申请，虽然不同的政策文本都提出鼓励当事人主动提出容错申请，但是调研发现鲜有当事人主动提出容错申请。大多数情况是其所在单位或上级部门主动启动容错程序。

其四，容错后怎么办。容错自然意味着“免责”或“减责”。这是所有政策文本作出的明确规定。3个典型案例情况就是如此。比如说，直接免除纪律处分。如果说启动容错程序对当事人来讲是迈出的关键一步。那么，给予“免责”或“减责”则是其目标期待和主要追求。一旦“免责”，则意味着当事人及所在单位在评先评优、表彰激励和考核任用等方面不受影响。比如，案例2中的罗某，在被认定“免责”后，年度考核和提拔任用都没有受到影响。

三、影响容错机制发挥激励效能的主要因素

上述案例表明的是容错机制在现实生活中的成功应用，释放出了积极的激励效能。但不可否认的是，容错机制在有些地方的实施效果并不理想，尚处于被“悬空”的状态。这就需要认真分析一个重点问题：为什么容错机制在有的地方能得到应用，而有的地方却被搁置？其影响因素到底何在？总体上看，主要有四个因素从不同程度上对容错机制的应用和作用产生影响。

一是“容错”与“问责”之间的合理均衡发挥深层次的规制作用。理论上讲，容错与问责是辩证统一的，都是着眼于提高公共权力的运行效能。只不过问责是从防止权力出错的角度，容错则是从鼓励改革创新的角度，其根本目标是一致的，都在于引导权力健康规范运行。从根本上解决官僚系统不担当的问题，不仅仅在于严苛问责，还要借助容错机制来激发其“愿干事、敢干事、能干成事”的积极性。客观而言，“容错免责”与“监督问责”之间存在着激励与惩戒的矛盾。纪律不仅是为了惩处，更应该通过执行纪律保护大多数党员干部。[8]平衡“容错”与“问责”之间的关系并非易事，如何合理调控宽严尺度、容错限度与问责力度，不少地方尚存在分歧。比如，《法治政府建设实施纲要（2015—2020）》提出，要“严格决策责任追究。健全并严格实施重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”。其释放出强烈信号：決策失误也要问责，尤其是重大决策失误必须严厉问责，而且是终身追责。显然，这样的设定既符合公共治理的现实要求，也契合公共政策的基本逻辑。但是地方在应用、落实的时候则面临两难困境：既要容许一定范围内的决策失误，又要对决策失误问责。那么，哪些决策失误属于容错范畴，哪些决策失误要追责，“失误”由谁来认定，由谁来监督？事实上，同样一个行为不可能同时既适用问责又可以容错。否则，就会造成政策之间的相互抵牾。这是目前困扰很多地方的突出问题。