推进县市全面实施预算绩效管理的思考——以湖北省麻城市为例

●吴淑芬

推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求是全面实施预算绩效管理；深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容是全面实施预算绩效管理；优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措是全面实施预算绩效管理。近年来，湖北省麻城市将“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”作为全面实施预算绩效管理的目标，将绩效纽带贯穿预算全程，工作取得一定成效。为了扎实推进全面实施预算绩效管理工作，本课题对麻城市预算绩效管理工作进行了总结，重点分析了当前工作中存在的主要困难和问题，并提出了推进县（市）级全面实施预算绩效管理的对策与建议。

一、基本情况

(一)预算绩效管理工作进展情况

一是设立预算绩效管理工作机构。2005年7月，麻城市财政局预算绩效评价科挂牌，与行政事业单位资产管理科合署办公，实行“一套班子两块牌子”，主要工作职能是：拟订本级财政支出绩效管理工作制度、办法，拟订年度绩效管理工作方案，协调、指导各预算单位绩效目标申报工作，指导有关部门、单位和中介机构开展绩效评价工作，牵头落实绩效评价结果应用工作。2018年，成立了以常务副市长为组长的麻城市预算绩效管理工作领导小组，领导和推进全市预算绩效管理工作。

二是扎实开展预算绩效管理业务培训。2015年12月，麻城市财政局组织市直101个预算单位的财务科长、主办会计和财政局机关业务科室人员共计220余人进行了为期一周的财政业务知识培训。其间针对绩效评价的涵义、起源、发展以及开展绩效评价的方法、绩效指标的设计、绩效评价结果的应用等作了全面、深入、透彻的讲解，使各个部门单位对绩效评价的意义有了一个全面深刻的认识，并就本单位内如何开展绩效评价、提交绩效评价报告有一个清晰的工作思路，大大提高了各个单位业务人员的实际操作技能。2018年9月28日至9月29日，为全面推进麻城市本级财政预算绩效管理工作，提高各部门单位的预算绩效管理工作水平，麻城市财政局聘请湖北三德会计师事务所有限公司主要负责人对全市200余家预算单位和财政局相关业务科室集中进行了专题培训，通过列举大量实务案例重点讲解了预算绩效管理工作背景、绩效评价的开展和结果应用等。

三是逐步完善管理制度。2013年，麻城市财政局制定出台了《麻城市财政预算支出绩效评价方案（试行）》。2014年，印发了《麻城市预算绩效管理暂行办法》《麻城市市级财政项目支出预算绩效管理实施细则》《麻城市预算绩效管理工作规程》等。

四是不断扩大绩效评价范围。2013年，麻城市财政局选定2012年度劳动就业培训项目进行绩效评价试点，该项目标的资金总额2600万元。试点总结后，2013年又对水利局病险水库整险加固项目、麻城市理工中专新校区建设项目进行了绩效评价（详见表1）。经过不断地探索和强化评价结果运用，麻城市财政支出绩效评价范围不断扩大，绩效评价项目由2013年的3个扩大到2017年的13个，涉及财政资金由2013年的2.11亿元增至2017年的7.47亿元，占上年度财政项目资金支出比重由32.23%上升至50.07%，占上年度本级公共财政支出的比例由2013年的15.88%上升至2017年的38.7%（详见表2）。2018年麻城市财政局组织全市198个预算单位开展了项目支出绩效评价工作，并选取麻城市住房和城乡建设局作为试点进行部门整体绩效评价。

表1 2013年麻城市主要绩效评价项目汇总表

表2 2013—2017年麻城市重点项目绩效评价情况表

五是稳步推进预算绩效管理。2018年1月，麻城市财政局在布置2018年度市直部门预算编制工作的同时，印发了《关于编制2018年市级财政项目预算支出绩效目标的通知》，安排部署市直部门预算单位编制2018年市级财政项目支出预算绩效目标。 为了进一步理顺绩效目标申报、审核、批复等工作流程和环节，2018年2月5日麻城市财政局印发了 《麻城市2018年预算绩效目标申报审批程序的意见》及流程图，根据“谁申请资金，谁编制目标”、“谁批复预算，谁批复目标”的原则，明确了预算绩效目标申报、审核、批复的编制流程。拟制了《2018年财政支出预算绩效目标的批复》《绩效目标审核意见表》《绩效目标批复表》等三个文本模版。在完成绩效目标申报、审核、批复工作的同时，2018年7月，麻城市财政局印发了 《关于开展2018年麻城市预算绩效评价工作的通知》，对2017年度麻城市本级财政支出开展绩效评价进行了布置和安排。明确各部门预算单位是预算绩效管理的责任主体和实施主体，由财政局内部对口业务科室督促预算部门通过成立自评工作组、制定评价方案，组织本部门及下属单位开展绩效评价工作。财政局绩效评价科和财政局内部对口业务科室会同相关部门对各部门预算单位绩效评价结果进行抽查和再评价。在此基础上，麻城市2018年选取了市住房和城乡建设局作为试点进行了部门整体绩效评价。2018年12月，麻城市财政局抽选了34家单位的绩效自评报告上报麻城市人大常委会、麻城市人民政府审阅，强化监督，促进绩效管理质量的提升（详见表3麻城市预算绩效自评报告上报市人大、市政府情况统计表）。

(二)预算绩效管理工作取得的成效

一是预算绩效管理意识逐渐增强。从麻城市近几年的预算绩效管理改革实践来看，各部门各单位对绩效管理工作的认识过程是从不了解、不理解、不接受到接触、知晓、配合、支持、重视，意识在不断地悄然发生转变，目前对加强预算绩效管理的必要性已形成一定的共识，关注度较高。

二是财政预算分配更加科学。将绩效评价与预算编制结合起来，规范了预算部门项目申报行为，加强了预算产出分析。如2018年麻城市某项目申报资金780万元通过专家评审组，对项目可行性、必要性、资金需求和预期绩效等进行了评审，最后得出了暂缓实施的评审意见，当年节约财政资金780万元。

三是预算单位支出责任更加强化。通过编制清晰的支出绩效目标，预算单位更加明白资金使用后需要取得哪些社会效益和经济效益，目标更加具体，责任更加明确；通过绩效评价和目标考核及责任追究，且与下一年度资金安排直接挂钩，使部门单位的自我约束意识不断增强，以致在使用管理过程中举措更加过硬，目标实现的保障力度更加强大。如，某局的一科普推广项目，过去实施的效果不佳，将原因归结于资金不足，近几年实行预算绩效管理后，使用过程中存在的问题被暴露揭开，引起了市委市政府领导的高度重视，管理措施得以改进，资金减少了，效益更好了。

二、存在的主要困难和问题

(一)绩效理念需要进一步增强

由于预算项目众多，涉及的行业、领域、层次情况复杂，大部分预算单位对预算绩效管理工作认识不足。有的单位认为资金使用只要合理合规就行了，很少考虑资金使用效果；有的单位认为绩效管理增加了工作量，减少了预算资金的拨付，对绩效管理存在抵抗心理，工作积极性不高，处于被动应付状态；有的单位认为绩效管理中的绩效评价就是查问题、查漏洞，因而不配合，甚至公然抵制；有的单位畏难情绪较重，在绩效目标编制上感觉无从下手，无法在规定的时间节点完成目标编制上报工作；有的单位将绩效管理工作交给财务部门完成，加上绩效目标设定、绩效评价开展技术性较强，单位财务部门很难独立完成，导致绩效管理效果大打折扣。

表3 麻城市预算绩效自评报告报市人大、市政府情况统计表

(二)专业绩效管理人才缺乏

从事预算绩效管理的人员，不仅要有过硬的财务管理知识，还要具备宏观经济管理、公共事务管理、基础设施建设、教育科技、民政救助、医疗卫生、网络信息等方面的知识。面对众多的预算绩效评价项目，要真正做好预算绩效管理工作，急需建立一支专业性强、业务能力过硬的队伍。因受人员编制限制，地方财政部门一般只安排一至两名同志从事预算绩效管理工作，且大多数还是兼职，随着工作量逐年增加，力量严重不足。

(三)评价指标设置难度大

财政资金支出主要用于公益性项目，注重的是社会效益。有的无法定量，指标设置困难；有的指标个性化突出，不能用于其他项目；有的指标随相关因素变化而变化，参考值不断弱化。同一类项目评估，由于缺乏区间可比性和历史可比性，一般不能相互通用。因此，在预算绩效评价时，几乎没有通用指标，需要自行设置。

（四）中介库、专家库及指标库建设举步维艰

全面实施预算绩效管理，亟待建立中介库、专家库。但专家哪里来、什么标准，专家结构、资质、学历、职务、待遇等各方面有什么要求都难以把握；指标库方面，具体进行绩效评价时，没有一个系统的指标库，基本都是临时借鉴、搜集。

（五）评价结果应用难

财政资金预算、分配、下达及其使用过程与绩效评价的过程和结果的应用，二者之间不能有机结合，甚至是严重脱节。主要是绩效评价权威性不强，缺乏有力的激励机制，导致评价结果很难得到有效利用。

三、对策与建议

（一）加大预算绩效管理工作宣传力度

以《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》印发为契机，采取多种举措宣传全面实施预算绩效管理工作，引导社会高度关注，形成使用财政性资金必须讲责任、重绩效的浓厚社会氛围，争取各级党委政府重视和支持预算绩效管理工作。

(二)强化预算绩效管理队伍建设

一是充实业务力量。 县（市）财政部门一方面要集中内部业务骨干到预算绩效管理战线工作，另一方面要在全市各单位发掘相关专业的优秀人才，发挥财政绩效管理的磁力作用，吸收他们加入预算绩效管理人才库，尽快建立一支满足本土需要的跨学科专业团队，增强专家团队对绩效管理工作的指导监督作用。

二是加强业务培训。定期和不定期地组织开展预算绩效管理知识培训，加快相关人员掌握实施规程的速度。重点要加大高层次领导的绩效管理培训，如分管财政的常务副县（市）长、预算单位的主要负责人等，力促共同推动预算绩效管理工作的深入开展。

三是培养绩效人才。县（市）财政部门要加强与人力资源管理部门的配合，加大绩效管理相关专业人才的引进力度，有意识地将新生力量安置在绩效管理工作一线，让他们快速成长为财政预算绩效管理工作的中坚力量。

（三）健全预算绩效管理工作机制

一是要提升预算绩效管理工作机构的行政级别。要成立独立的预算绩效管理工作机构，强化其职能职责，赋予其特定的权力，增强其对预算单位绩效管理工作的管理协调与指导监督作用。

二是要立足麻城市实际，建立全过程预算绩效管理链条体系。当务之急，要以市委、政府名义出台麻城市预算绩效管理办法。

三是要将设定绩效目标作为预算安排的前置条件。预算部门要纵观全局、紧密结合实际提出合理的绩效目标，由财政局绩效评价科配合各业务科室，完成各业务科室对口的部门预算单位绩效目标审核工作，并将绩效目标与预算批复同步下达。

四是要建立绩效目标执行监控制度。财政绩效评价科、业务科室要定期和不定期地对批复后的绩效目标运行情况进行跟踪检查，发现问题及时分析，及时采取措施纠偏，提高绩效目标的科学性和可行性，力促资金安全、规范、有效运行，确保绩效目标如期实现。

五是建立财政局内部预算绩效管理工作机制，强化局内部科室间的沟通、协调，提高绩效管理工作效率。

六是建立和完善委托专家咨询、中介机构等第三方参与预算绩效管理相关工作机制，将绩效管理与绩效评价相分离，引进第三方机构扛起绩效评价工作。

(四)强化预算绩效管理工作实效

一是完善专家库、中介库建设。对照全国、全省标准，结合麻城市实际，建立一套完整的、适用性强、可操作的标准体系，以便在事前绩效评估和事后绩效评价工作中使用，增强评估论证和绩效评价结果应用的科学性和有效性。

二是制定科学的评价指标体系。要从应急和谋远相结合，加大绩效评价指标研发力度，紧密结合地方发展实际，建立一套适合本地情况的预算绩效评价指标体系。指标体系的建立要防止行为短期化和结果考核流程化，既要有共性绩效指标，又要有各自领域、行业和不同层次的核心绩效指标与标准体系；既要能体现出行业特点与目标要求，又要能将权责落实到具体人员；既要做到定性与定量相结合，又要兼顾经济效益指标与社会效益指标，实现指标可行、可比、可测。

三是强化评价结果运用。绩效评价的最终目的是推动工作，做好绩效评价工作就是要运用好评价结果。县（市）财政部门要重视评价结果分析工作，组织专班对评价结果进行深入分析，查找工作中存在的突出问题，并针对问题，提出整改措施。要扩大评价结果运用的广度和深度，把评价结果与预算安排、政策调整、干部提拔任用相挂钩，以此规范财政预算，实现“要我有绩效”向“我要有绩效”转变。■