行政审批改革对服务业生产率的影响研究——基于制度性交易成本视角

刘 胜，陈秀英

(1.广东外语外贸大学 粤港澳大湾区研究院，广州 510006；2.广东金融学院 经济贸易学院，广州 510521)

一、问题提出

随着经济社会的转型加速，近年来中国服务业在国民经济与全社会就业中所占的比例越来越高，服务经济的发展趋势日益明显。国家统计局数据显示，1978—2017年，中国服务业占GDP比重从24.6%跃升至51.6%，对国民经济增长的贡献率从28.4%跃升至58.8%，服务业就业人员占比从12.2%跃升至44.9%，由此可见，服务业已逐渐成为中国经济增长的新引擎及吸纳劳动力的重要渠道。虽然中国服务业发展已取得了较大的进步，但仍面临“大而不强”瓶颈性难题，其劳动生产率仍明显低于第二产业，服务业劳动生产率与发达国家相比仍存在一定的差距(1)GGDC生产率数据库在估计全球主要经济体的购买力平价基础上，基于2005年国际比较项目(ICP)的结果，提供2005年42个主要经济体和35个行业的相对价格和劳动生产率数据，从中可分析出中国服务业劳动生产率尤其是市场服务的生产率偏低。数据来源链接为https://www.rug.nl/ggdc/productivity/pld/。。根据世界银行统计数据，中国服务业劳动生产率相比欧美等发达经济体还处于相对劣势地位(见图1)。服务业发展相对滞后不仅不利于促进中国产业结构优化和经济结构转型，也难以满足经济社会高速发展对高质量服务的消费需求。为此，党的十九大报告提出，要加快发展现代服务业，瞄准国际标准提高水平。在中国经济增长方式由投入驱动向效率驱动转型背景下，如何通过深化改革来释放服务业增长潜能具有重要的现实意义。

图1 1997—2016年主要经济体服务业劳动生产率(2010年不变价美元)(2)数据来源链接为https://data.worldbank.org.cn/indicator。

从产业特性来看，服务业属于契约密集型产业，已有不少文献证实，地区契约制度完善程度或制度质量水平是影响服务业发展的重要因素(汪德华等，2007；顾乃华等，2015)[1～2]。现有文献在关注地区制度环境对服务业发展的影响时，主要从市场化进程、财税规模、地方政府及官员激励动机等视角，分析市场分割(Keltner et al，1999)[3]、产权属性(Griffith et al，2004)[4]、省市制度互动(顾乃华，2011)[5]、激励异质性(刘胜等，2015)[6]、政策不连续性(刘胜等，2016)[7]、知识产权保护(唐保庆等，2018)[8]等制度因素如何通过作用于交易成本费用或是知识溢出效应，进而影响地区服务业发展绩效。此外，行政审批制度作为中国制度变迁的重要组成部分，正吸引着越来越广泛的关注。立足中国近年来行政审批制度或“放管服”改革的实践，有一部分文献探讨了行政审批制度对经济增长(夏杰长等，2017)[9]、企业进入(毕青苗等，2018)[10]、企业创新(王永进等，2018)[11]及企业全球价值链分工地位(刘胜等，2019)[12]等方面的影响。可以说，既有文献从地区或企业制度“事实结果”角度出发，广泛考察了固有制度质量对经济增长及产业发展的影响。但遗憾的是，鲜有文章从制度生成“演化过程”这一视角出发，讨论其对服务业生产率的影响。在经济制度转型背景下，进一步明晰中国行政审批改革及其动态演化过程对服务业企业市场准入、资源配置乃至发展绩效等方面的影响，不仅可以加深社会各界对转型经济背景下服务业发展问题的认识和理解，也可以为决策者更好地推进“放管服”改革来激发中国服务经济发展的新动能提供参考。

综上所述，本文试图从以下方面进行拓展和补充：一方面现有文献主要考察企业内部管理制度或是外部财税等宏观制度环境对产业或企业发展绩效的影响。与之不同的是，本文将行政审批改革引入到服务业生产率增长的分析框架之中，并基于制度性交易成本视角，阐释行政审批改革对城市服务业生产率的影响机理。在此基础上，利用中国城市面板数据，在纳入经济发展水平、人力资本水平及对外开放度等控制变量后，进一步实证考察中国行政审批改革对城市服务业生产率的影响，同时还针对变量不同滞后期数、所处不同地理区域及不同分位值水平进行稳健性及异质性检验，丰富了转型背景下地方政府行政审批制度演化如何影响产业增长的研究领域。另一方面关注行政审批改革各细分维度(如进驻部门总数量、进驻事项数量、窗口数量等)对服务业生产率的影响，评估行政审批流程的集中、协同机构机制是否有效,从而为推进中国“放管服”改革实践提供更具针对性、更可操作化的对策。

二、理论分析与假说提出

制度经济学认为，制度安排对推动产业发展起着关键性作用(North，1990)[13]。服务业属于“契约密集型”产业(Zeithaml et al，1985)[14]，其发展高度依赖于本地契约制度环境(Markusen，2005)[15]。而政府行政审批作为地方制度环境的重要部分，其动态演化无疑会对企业成本和经营绩效产生重要影响。特别是，对处于转型期的中国而言，地方政府在政府采购、工程建设、产权交易、国土资源等经济社会事务中仍担当着重要的调控角色(张军等，2007)[16]。在这些过程中，若能循序渐进地改善行政审批流程的规范性、透明度及办事效率，则有利于减少企业在注册、产权登记、项目施工许可、公共资源交易等政务服务事项或环节上的时间或金钱，降低企业制度性交易成本，促使其将更多的时间与资金投入到核心竞争力培育上，从而推动企业资源优化配置和劳动生产率提升(杨海生等，2015)[17]。

结合中国行政审批制度改革的动态演化历程，在改革之前，一方面原有的行政审批机制存在“重审批轻监管”的弊端，政府审批事项过多、范围过广，且涉及部门多、办事环节多、审批手续繁杂和审批时限长。同时，原有的行政审批流程不够公开、不够透明，容易滋生寻租空间。一般而言，行政审批环节越多，权力寻租空间越大，企业遭遇“玻璃门”“旋转门”和“弹簧门”的概率也就较高。另一方面原先的行政审批也存在本地行政审批改革和上级政府行政审批改革之间衔接不充分的问题，部分行政审批事项实际上核准权仍在上级部门，或是其因法律法规和部门规范性文件的规定而导致地方政府无权取消或精简，从而导致企业陷入“放小不放大、放虚不放实、名减实不减”的困境。由此一来，服务企业在开办公司、办理施工许可证、金融信贷、纳税、跨境贸易、执行合同与办理破产等事项上就容易面临较高的制度性交易成本，进而带来效率损失(夏杰长等，2017)[9]。而在2001 年中国加入 WTO和 2004年《中华人民共和国行政许可法》施行后，行政审批制度改革的步伐加快，地方纷纷设立行政审批中心及推进“放管服”实践，地方行政审批改革和中央行政审批改革的衔接性日渐增强。通过“一站式办结” 运作模式，有利于实现审批集成服务，即跨部门、多审批(服务)事项实现集中受理，不仅能够有效优化审批服务流程，减少开办企业、不动产登记、生产建设项目施工许可等政务服务事项的时间和费用，还能通过“互联网+”技术，让政府采购、工程建设、产权交易、国土资源等公共事项的审批过程更为透明化、规范化(朱新力等，2013)[18]，从而降低企业“寻租动机”及制度性交易成本(Kang et al，2012；夏杰长等，2017)[19][9]，助其依循市场规律，提高企业组织管理效率，优化空间布局规划及选址决策，从而促进企业劳动生产率的提升。进一步地，相比单纯设立行政审批中心及进驻部门数量而言，推进“审批+服务部门”这一“集中审批”改革模式，更有利于整合行政审批资源、简化流程和提高办事效率，进而对服务业生产率增长产生“跨部门协同”促进效应(毕青苗等，2018)[10]。

鉴于各城市间在资源要素禀赋、市场化进程、产业发展阶段等方面存在差异(顾乃华等，2006)[20]，行政审批改革实施前后对市场准入及资源配置原有格局的激活作用也有所不同。在行政审批改革之前，对中西部或经济后发城市而言，其行政审批部门各自为政、流程相对繁琐、办事效率偏低，需要花费大量的时间和精力来应对非生产性活动，且还面临政务服务公开不够全面、不够透明的隐性成本，导致企业生产及交易成本偏高。而在行政审批改革启动之后，通过各部门联审联批、简化审批流程等，有利于打破审批体系梗阻，带来交易成本降低、资源要素优化配置及产业布局优化等“涟漪效应”，之前未能被充分利用的资源要素潜力可以更好地被激活并转化为现实生产力。从而相比经济先发城市，行政审批改革对经济后发城市服务业生产率的“红利效应”或增量效应也更为明显。据此，提出以下研究假说：

假说1：行政审批改革有利于降低制度性交易成本并进而促进服务业生产率提升。

假说2：行政审批改革对服务业生产率的影响会因不同地区的特征差异而存在异质性。

三、研究设计

(一)模型设定

为考察行政审批改革对服务业生产率的影响，设定如下实证模型：

SLPit=α0+β1ARit+β2Controlsit+εit

(1)

其中，i为城市，t为年份，SLPit表示被解释变量服务业生产率，ARit表示核心解释变量行政审批改革，Controlsit表示经济发展水平、人力资本水平、财政能力及对外开放度等一系列控制变量。α0为常数项，εit表示随机误差项。

(二)变量选取与指标说明

被解释变量为城市服务业生产率(SLPit)，基于数据可得性，借鉴世界银行、IMF与OECD等国际组织衡量劳动生产率的做法，本文采用第t年i城市服务业增加值与服务业从业人员数量的比值来直接衡量城市服务业人均劳动生产率水平，即每个服务业从业人员在一定时期内创造的服务业增加值产出与其相适应的劳动消耗量的比值，该指标可以更加直观地反映出特定劳动力要素投入或配置下的产出效率。为便于分析，本文对该指标数据进行对数化处理。

核心解释变量为行政审批改革(ARit)。目前对这一变量的衡量尚无官方层面的公开数据，其测度方法学界也未达成统一的意见。毕青苗等(2018)[10]、王永进等(2018)[11]利用构造虚拟变量的方法进行探索，根据某地区是否设立行政审批中心来评估该地区行政审批改革进程。这一方法具有直观性、数据可得性和可操作性特点，为此，本文借鉴以上学者相关文献的数据做法，采用设置虚拟变量的方法对行政审批改革变量进行衡量，如果i城市在t年份设立了行政审批中心，则对t年份及后续年份ARit取1，其他年份取0。

此外，参考已有相关文献的做法，本文还对经济发展水平、人力资本水平、财政能力及对外开放度等反映地区特征的一系列变量进行控制。其中，选取人均GDP对数来体现城市经济发展水平(EDit)，以高校在校生数量对数来反映城市人力资本水平(HCit)，以地方公共财政收支总和与GDP的比值来衡量城市财政能力(FCit)，选择地区实际使用外资金额来测度城市对外开放度水平(OPit)。

(三)数据来源与变量选择

服务业劳动生产率的原始数据主要来自于《城市统计年鉴》，中国地级市行政审批中心的数据主要来自于中山大学岭南学院研究团队的数据(毕青苗等，2018)[10]，经济发展水平、人力资本水平、财政能力及对外开放度等变量的原始数据来自对《中国城市统计年鉴》等的搜集和整理。

四、实证检验及其结果分析

表1汇报了行政审批改革对城市服务业生产率的影响结果。从表1可知，在整体样本中，无论是对行政审批改革变量进行单独回归，还是逐步纳入经济发展水平、人力资本水平、财政能力及对外开放度等控制变量后进行回归，行政审批改革对城市服务业生产率的影响系数显著为正，表明行政审批服务中心设立或行政审批改革对服务业生产率增长有显著的促进作用。换言之，地方政府通过创新审批服务方式，规范行政服务行为，拓宽整体服务功能，优化行政审批流程，打造“单一窗口、集成服务、并联审批”一站式服务平台，有助于提高企业在市场准入、项目建设等事项上的流转效率，进而提升服务业生产率。

此外，为更好地消除潜在的内生性问题，以及考虑到当期服务业生产率可能要受到上期乃至前几期服务业生产率的惯性影响，本文还进一步纳入了服务业生产率以及解释变量的滞后项，并将滞后期数分别设定为一至五期。表2报告了不同滞后期数下行政审批改革对城市服务业生产率的影响结果。从表2可知，行政审批改革以及服务业生产率的滞后项对当期服务业生产率的回归系数均显著为正。这一方面说明服务业生产率增长存在“惯性”特征，即前几期服务业生产率增长会对本期服务业生产率增长产生影响，另一方面也论证了更换解释变量的滞后期数并不会改变前文得到的主要结论，本文的研究结论具有稳健性。

表1行政审批改革影响城市服务业生产率的基准估计结果

注：***、**、*分别表示1%、5%、10%的显著性水平，括号内数值为p值。下同

表2行政审批改革影响城市服务业生产率的稳健性检验结果

表3汇报了在不同地理区域及经济发展水平(以人均gdp高低划分)条件下的检验结果。结果表明，一方面行政审批改革有利于促进服务业生产率提升的结论仍稳健成立。另一方面行政审批改革对服务业生产率的作用存在明显的地区差异性，从回归系数上来看，这一影响效应在中西部城市及后发城市的分样本中更强。一个可能的原因在于，东部及先发城市的市场化进程较早，其行政审批效率原本就相对较高，由行政审批中心设立所带来的政策增量效果或冲击效应相对偏弱。而中西部及后发城市的市场化进程相对滞后，原来的行政审批效率不高，契约制度环境建设的“底子”较为薄弱。而在设立行政审批服务中心后，相比东部或先发城市，其所带来的政策增量效果或冲击效应相对的更为明显。这也揭示了当前各区域间行政审批效率存在差异的背景下，以“放管服”改革促进区域经济协调发展的重要性。

表3不同地理区位及经济发展阶段下行政审批改革影响服务业生产率的回归结果

表4为运用分位数回归方法估计行政审批改革对不同分位点处(5%、25%、50%、75%、90%和95%)服务业生产率的影响结果。从表4可见，整体上不同分位点下行政审批改革的系数显著为正，说明行政审批改革对服务业生产率提升有正向作用，这一结论有稳健性；同时，在不同分位点处，行政审批改革对服务业生产率的影响也不同，随着分位点数值提高，其系数值下降。这表明伴随地区服务业生产率水平提高，行政审批改革对服务业生产率的提升作用趋于减缓。此外，在不同分位点处的异质效应表明，鉴于区域异质性特征，行政审批改革对不同地区服务业生产率增长有差异化影响，不能简单地搞“一刀切”政策，应精准施策。

表4不同分位值水平下行政审批改革影响服务业生产率的回归结果

毕青苗等(2018)[10]认为行政审批改革的具体措施包括了进驻部门数量、进驻事项数量与窗口数量等不同维度。为与之形成对照，表5分别汇报了行政审批改革各细分维度对服务业生产率的影响结果，各细分维度涵盖了进驻部门数量(审批，ARDit1；审批+服务部门，ARDit2)、进驻事项数量(审批，ARAit1；审批+服务事项，ARAit2)与进驻窗口数量(ARWit)等变量。从表5可知，行政审批改革各细分维度的回归系数均显著为正，且通过了显著水平为1%的统计检验。这就意味着，行政审批中心实现进驻部门数量和服务事项等的“相对集中”，有助于将市场准入、投资建设、公共资源交易等需跨部门协调的行政许可事项“捆绑”在一起，从而更好地发挥行政审批中心“集中审批”与“跨部门协同”优势，降低企业制度性交易成本，并进而提升服务业生产率，这一结论与毕青苗等(2018)[10]得到的结果大致吻合。

表5行政审批改革各细分维度影响服务业生产率的估计结果

五、结论与政策含义

本文从制度性交易成本视角出发，从理论和实证上考察了行政审批改革对地区服务业生产率的影响，并从不同地理区位、不同分位值水平、不同行政审批制度改革细分维度等多个层面，系统地评估行政审批改革对服务业生产率的影响效果，主要结论包括：

第一，基于全样本的回归结果表明，无论是否纳入经济发展水平、人力资本水平、财政能力及对外开放度等控制变量，行政审批制度改革均能够有效地降低企业制度性交易成本，进而推动城市服务业生产率提升。第二，进一步地，行政审批改革各细分维度对服务业生产率的正向作用依然显著存在，呈现出“集中审批”的跨部门协同效应。第三，将样本区分为东中西部城市、先发与后发城市以及不同分位值水平，回归后发现行政审批改革对服务业生产率的影响会因不同地区的特征差异而存在异质性，具体为：相比东部或经济先发城市，在中西部或经济后发城市中，行政审批制度改革对城市服务业生产率的“红利效应”更加明显。

基于以上结论，为更好地推动中国经济结构转型、提高服务业劳动生产率，本文提出以下几点政策含义：

第一，深化行政审批制度改革，敢啃行政审批制度改革中面临的“硬骨头”。本文发现，行政审批制度改革及其进驻部门数量、进驻事项数量与窗口数量等不同细分维度对服务业生产率有显著的促进作用。因此，不仅要“稳规模，优结构”，还要着眼于通过深化改革释放制度创新红利，攻克“多头多层审批、重审批轻监管、自制信息孤岛”等瓶颈性难题，实现“放得完整、接得顺畅、管得到位”的目标。第二，将行政审批制度改革与精准扶贫结合起来。本文发现，相比东部沿海或先发地区，政府行政审批效率不高成为制约中西部或贫困地区服务业可持续发展的重要阻梗。为此，在总结东部及先发城市行政审批改革经验的基础上，结合中西部及后发城市实际情况，一方面切实转变政府职能，精简行政审批事项，规范行政审批行为，另一方面借助“互联网+政务服务”，持续完善网上审批便利化的清单列表与具体措施，为促进地区间政府效能均衡优化及其与服务业的协调发展提供支撑。