城市散居少数民族权利保护的现状研究及反思

刘欣

【摘 要】 我国作为一个多民族国家，形成的是一个以汉族人口占多数，55个少数民族共同组成的格局。伴随着城镇化的发展和国家扶贫政策的逐步实施，少数民族人口呈现出从乡村到城市、从群居到散居的新特点。据不完全统计，目前城市散居少数民族人口数量达到2000多万，约占全国少数民族总数的11.7%，在城镇中的少数民族权利保护已经无法再被忽视了。本文通过对城市散居少数民族权利的现状研究，梳理现实的状况，并进行反思，提出一些对策和解决思路。

【关键词】少数民族 权利 反思

不同地区的少数民族涌入城市后，由于特有的民族特色、民族信仰及民族文化，使得这些少数民族在城市中主要面临以下几个问题：一是少数民族对城市中的各项规章制度不适应，不知道如何去遵守城市的规章秩序;二是城市原有的管理体制在面对数量越来越多的少数民族时，其在管理、消化、认同少数民族方面存在不适应，不知道如何接纳如此多的少数民族，保护他们的合法权利;三是城市中的原有居民在面对外来少数民族时，由于缺乏民族知识和常识，在与少数民族交流沟通时存在困难，有些城市居民对少数民族风俗习惯知之甚少，在宗教信仰方面也存在较大不适应。特别是涉及到少数民族风俗习惯和宗教信仰等特别敏感的问题时蝴蝶效应的危害对于社会安定来说面临着更大的风险。

一、基础概念

城市散居少数民族是指在城市中生活的少数民族。由于我国有的城市属于民族自治地方的城市，其中的主体少数民族已经成为实施区域自治的少数民族，因此他们就不属于城市散居少数民族的行列了。所以本文所称城市散居少数民族，具体是指生活在城市中，但却不实行民族自治的少数民族。

按照来源，可分为以下三种类型：

第一，城市世居少数民族。指世代生活在城市中，具有一定人口规模的少数民族。例如：北京城著名的回民聚居街区——牛街等。城市世居少数民族在城市中生活的时间长，参政意识和维权意识较强。

第二，城市新进少数民族。具体指新中国成立后，因为受教育、商业、工作调动等原因进入城市，在城市中生活并获得城市户口的少数民族。这类城市散居少数民族具体又分为三种：一是原本就生活在民族地方的城市中，但是由于诸多因素的影响进入非民族地方的城市生活，成为后者的新进少数民族;二是原本生活在民族地方的农村，由于工作、经商、求学等原因进入非民族地方的城市生活，成为新进少数民族;

第三，城市少数民族流动人口。指在城市居住并从事各种社会活动的没有城市户籍的少数民族。一般来说，城市少数民族流动人口活动单元小而分散，一方面保留了本民族的传统风俗习惯，另一方面又缺乏城市归属感。

二、城市散居少数民族权利保护中的现状及突出问题

（一）城市散居少数民族权利保护中的现状

过去民族法律法规研究大多集中于民族聚居地区，对散居地区特别是对城市散居少数民族权利保护的研究较少。新中国成立后，党和国家也逐渐意识到了散居少数民族在城市中的重要地位，制定了一系列的方针政策和法律法规来切实保护城市散居少数民族的合法权利。我国宪法、刑法、民法、三大诉讼法等主要的部口法律，还有一些行政管理文件中都有关于保护城市散居少数民族合法权利的规定。例如，我国宪法在《序言》、第一章第四條;《刑法》分则在第二百四十九条、第二百五十条;《城市民族工作条例》在第十一条都明确规定了要尊重城市散居少数民族的风俗习惯和宗教信仰自由的权利。

（二）城市散居少数民族权利保护中的突出问题

1、歧视问题

汉族群众与少数民族群众之间由于文化差异以及习俗不同的原因，加之“大汉族主义”的影响，使得城市中仍有部分群众对于少数民族带有偏见，甚至是刻意回避与少数民族的交流和正常交往。这种歧视，在就业方面尤其明显。有些招工单位明确提出，不招收四大民族。[1]这种就业歧视在应届大学生的求职经历中也是不少的。

2、不尊重风俗习惯和宗教信仰的问题

我国很多少数民族都有自己独特的风俗习惯，尤其是具有特殊的饮食习惯和宗教信仰。例如我国有10个[2]信仰伊斯兰教的少数民族，他们坚持清真食品和死后土葬的习俗，那么在城市中出现的不尊重少数民族风俗和宗教信仰的现象，主要表现为：

一是媒体在新闻报道或出版发行时由于缺乏对少数民族必要知识的了解，在报道时偶尔会出现不尊重少数民族习俗的内容。例如1993年1月，四川美术出版社发行了一套名为《脑筋急转弯》的书，在书中有关伊斯兰教和穆斯林的图片、文字有侮辱的言辞，这本书引起了全国众多信仰伊斯兰教群众的不满，最终造成罢课、罢工的恶劣后果。二是清真食品存在"清真不真"的现象，许多挂着清真食品标识的企业、厂家、饭店生产的不是清真食品的食物，在贩卖时却说是清真食品。三是城市中一些执法部门和城市居民民族知识匿乏，不了解少数民族的传统风俗，出现了不尊重少数民族饮食忌讳和丧葬习俗行为，例如回族群众有土葬的习俗，在一些城市中回民公墓缺乏，或者干脆没有，这就导致了回族群众的不满。

3、城市散居少数民族权利保护的制度体系存有较大缺失

我国法律体系中，除了《宪法》未有由全国人大颁布的较有针对性的单行法律用以规范少数民族权利保护，目前适用的法律规范中效力最高是在1993年颁行的《城市民族工作条例》，这部条例由于是在较为紧急情况下制定的用于填补散居少数民族权益保障缺位的，因此在其条文中存在大量的“适当”“鼓励”“支持”等字眼，并缺乏具体的法律执行机关以及违法的惩罚性规定，给实际的法律实务带来了较大的不便。此外，由于该条例制定时间较为久远，与目前的现实脱离较多，亟待修改。另外，城市散居少数民族在社会发展中处于相对弱势，有其独特的情况和特点，政府应当在经济、政治、文化、教育、卫生等诸多领域提供特殊的条件和必要的帮助，不应该论为一般的决定、工作条例、办法等。城市散居少数民族权利保护的反思

就目前城市散居少数民族权利保护中出现的问题，笔者有如下几个对策思路：

（一）营造多元文化主义氛围

城市作为一个开放的地方，要接纳各种不同的文化，包容并蓄。文化多元不仅可以为城市的发展提供源源不断的动为，而且促进了民族交流，有利于国家的繁荣发展。同样的，文化多元在不同文化交流融合中也会产生碰撞和摩擦，容易引发其他方面的纷争，这时就要采取正确的引导，使不同文化之间相互吸收借鉴，互取所长，互相壮大。实行多元文化主义政策一方面要承认城市散居少数民族与汉族享有的平等的法律地位和权利文务。另一方面也要承认城市散居少数民族所特有的民族个性。实行多元文化政策可在不同民族文化的共存中孕育出城市散居少数民族的国家认同感。对城市散居少数民族不能简单的命令和强制，要与他们保持密切地协商与沟通，尊重他们的意愿。当城市散居少数民族成员看到自身文化在所处的城市社会中被获得公开承认和肯定时，他们对国家更容易产生旧属感和认同感。

（二）重视城市民族工作队伍建设

重视民族工作队伍建设对于保护城市散居少数民族权利具有非常重要的意义。要努力培养一支业务能力过硬，廉洁勤政，时时刻刻为群众着想的少数民族干部队伍。城市民族工作部口作为管理城市少数民族的主要行政机关，应该配备与本城市少数民族数量相应比例的少数民族干部，专职管理民族事务。要定期对管理城市民族工作的干部进行培训，宣传民族政策，讲解民族法律法规，完善民族知识储备，提高工作业务能力。当前在我国的行政编制中，负责城市民族工作的主要机关是民族事务委员会，但是他们的工作不可能照顾民族群众生活的各个方面，这就涉及到工商、行政、环保等许多行政管理部门，所以城市民族工作不能认为只是城市民族事务委员会的事情，而是城市行政管理机关共同的事情。因此，要重视城市行政管理机关民族工作的培训，提高各个行政执法部门工作人员的素养和处理紧急情况的能力。可以说，城市行政部口干部队伍民族工作素质的高低，直接影响城市散居少数民族权利的保护程度。另外，根据新时期城市民族工作任务的要求，建议拨出专款设立城市民族工作专项经费。

（三）转变执法方式

目前，城市行政管理部门对城市散居少数民族还是采用的是管理重于服务的理念，这样不利于城市散居少数民族的合法权益保障，而且容易对城市管理产生敌对情绪。所以，我们要转变执法方式，树立全心全意为人民服务的理念，从重权力转移到重服务上来。在日常执法过程中，坚持以人为本，处理问题要有耐心，在执法过程中，要坚持各民族一律平等的原则，坚持从群众中来到群众中去，倾听城市散居少数民族的心声，了解他们的真实想法。在少数民族群众遇到困难时，利用管理部口的优势对少数民族群众予以扶持和帮助，寓管理于服务中。城市民族工作部门要经常进行实地调研，深入基层，了解城市散居少数民族的基本诉求和真实的生活情况，对于城市散居少数民族在日常生活中遇到的困难，管理部门要在力所能及的范围内帮助他们解决，在少数民族在家乡以外的地方也能感受到国家对他们的关怀和照顾。另外，要在各个单位内部开展民族团结教育实践活动，对本单位职工进行培训学习。维护民族团结不仅仅是一个部门的事情，而是所有城市行政管理机关的共同职责。对各个职能部门具体负责民族工作方面的人员要进行专口培训，提高他们处理民族工作问题的能力，可以邀请民族政策和民族理论领域的专家学者开办讲座或者培训，组织本部口人员进行民族法律法规的培训学习。

（四）制定《散居少数民族权利保护法》

目前我国还没有一部统一的《散居少数民族权利保护法》，但是有些省市已经出台了适应本辖区的《少数民族权益保障条例》。全国人大可可通过调研等方式，充分吸收地方的经验总结，出台一部适用于全国层面的《散居少数民族权利保护法》。该法要与上位法相适应，同时在该法中要对散居少数民族的风俗习惯以及宗教信仰等权利进行详细的规定，设立监督制度和制裁措施。还要设立专门的章节规定城市散居少数民族享有的权利和义务。

【注 释】

[1] http：//tieba.baidu.com/p/6094519762？traceid=

[2] 回族、维吾尔族、哈萨克族、柯尔克孜族、撒拉族、东乡族、保安族、塔吉克族、塔塔尔族、乌兹别克族。

【参考文献】

[1] 我国城市散居少数民族立法实证研究[J]. 李扬.中共天津市委党校学报.2014（06）

[2] 少数民族权利保护的理论基础探析——基于实质平等视角的分析[J]. 潘红祥.中南民族大学学报（人文社会科学版）.2013（01）

[3] 多元文化主义视閾下的少数民族权利问题[J]. 周少青.民族研究2012（01）

[4] 散居少数民族权利研究述评[J]. 陆平辉，李莉.云南大学学报.2011（03）

[5] 试论少数民族教育的分类[J]. 曲木铁西，黄秀华.民族教育研究.2009（04）

[6] 西方多元文化教育与我国少数民族教育之比较[J]. 万明钢，白亮.民族研究.2008（06）