基于模糊综合评价的PPP项目社会资本选择研究

史玉芳 宋平平

摘 要：政府和社会资本合作（PPP）模式在基础设施建设领域广泛应用。PPP是涉及面很广的项目，需要共赢。选对PPP社会资本方的重要性，不亚于选对项目。PPP模式应用的首要目标是在保证质量和服务水平的前提下，提高效率、降低价格，选择合理的社会资本方不仅有助于提高项目的运作效率、降低项目总建造费用，还有助于转换政府职能，减轻政府财政负担。根据相关数据将参与PPP项目的社会资本分为三类并分析优劣势;从财务能力、技术能力、管理能力、历史项目评价四个方面构建社会资本评价指标体系，基于层次分析法和模糊综合评价法构建选择评价模型;最后，以某污水处理厂PPP项目为例验证了模型的科学性、合理性，试图为政府选择社会资本提供新思路。

关键词：PPP项目;社会资本选择;指标体系;层次分析法;模糊综合评价

中图分类号：F 283   文献标识码：A   文章编号：1672-7312（2019）03-0343-06

Abstract：The government and social capital cooperation （PPP） mode is widely applied in the field of infrastructure construction. PPP is a wide range of projects PPP is a very wide-ranging project that requires a win-win situation. The importance of choosing social capital for PPP is no less than choosing the right project. The primary goal of the application of PPP is to improve the efficiency and reduce the price on the premise of guaranteeing the quality and service level. The choice of reasonable social capital will not only help to improve the operation efficiency of the project， reduce the total cost of the project， but also help to transform the government function and reduce the financial burden of the government. According to the relevant data， the social capital involved in the PPP project is divided into three categories whose advantages and disadvantages are analyzed. The social capital evaluation index system is constructed from four aspects of financial capability， technical ability， management ability and historical project evaluation， and the selection evaluation model is constructed based on the analytic hierarchy process and fuzzy comprehensive evaluation method. Finally， the scientific and rationality of the model is verified by taking a PPP project of a sewage treatment plant as an example， trying to provide new ideas for the government to choose social capital.

Key words：public private partnership project;social capital selection;index system;analytic hierarchy process;fuzzy comprehensive evaluation

1 文獻综述

政府和社会资本合作（Public Private Partnership， PPP）是指政府和社会资本建立在优势互补、风险共担、利益共享基础上，通过签订合约，共同组建PPP项目公司，提供公共服务的一种长期合作伙伴关系[1-2]。PPP模式起源于20世纪80年代的英国，在我国政府的大力推广下，被广泛应用于轨道交通、医疗、污水处理等领域[3]。PPP项目在基础设施建设等领域引入社会资本，极大程度上缓解了政府财政压力，提高了公共服务的供给效率。此外，盘活了社会存量资本，提高了大量社会闲置资本的周转率[4]。政府方作为PPP项目的主导者，选择适合的社会资本的重要性不亚于选对项目。实践中，政府方对社会资本的选择方法比较单一，选择指标的构成不完全适合特定的PPP项目类型。因此，对于不同的PPP项目类型，如何选择评价社会资本指标、判定是否为合适的社会资本，是政府相关部门所面临的首要问题。

近年来，国外学者在PPP项目选择评价社会资本时，已经尝试过模糊综合打分法、模糊层次分析法、数据包络法等[5-7];国内学者的研究重点大多集中在PPP项目风险识别与分担、招投标过程和评标方法等，对社会资本的选择评价研究较少。吴昊莺[8]在专家访谈基础上，运用层次分析法对县级城市PPP项目选择合适的私营部门进行了分析。刘宏[9]运用网络层次分析法（ANP）并结合模糊综合评价选择最佳的社会资本。任志涛[10]通过文献频数分析结合灰色关联度分析对PPP项目私营部门的选择进行了研究。本文在前人研究[11-12]的基础上，通过对比分析各类社会资本的优劣势结合PPP项目具体实际构建选择评价指标体系，运用层次分析法对社会资本各指标进行分析并测算权重，基于模糊综合评价法构建选择评价模型，以此来判定所选社会资本是否最优，为政府部门决策提供依据。

2 PPP项目社会资本方类型及对比分析

文中依据相关案例资料将我国参与PPP模式的社会资本方分为建筑承包商、金融机构（投资机构）和运营商3大类[13]。大多数建筑承包商拥有丰富的工程施工经验，较强的项目管理能力，但缺乏PPP项目实施经验，对PPP项目中非常关键的运营管理也不擅长，而且一般的建筑承包商也很难应对PPP项目的大量资金需求。作为社会资本直接参与PPP项目的金融机构（投资机构），融资渠道广、资金实力强，能满足项目设计、建造、运营维护各阶段的资金需求，但由于人才结构等条件约束，金融机构（投资机构）尚不具备工程项目集成管理能力。运营商参与PPP项目一定程度上可以提高项目的运营效率，但由于PPP项目基本上都是建设周期较长，耗资比较大的项目，单靠运营商一方的力量在短期内很难筹集到足够的建设和运营资金。这3类社会资本的优劣势见表1.

现实中，在市政基础设施、社会公共事业等重点领域，由于项目建设周期长、资金需求量大、风险可控难度大，单一的社会资本难以抵抗项目全生命周期的风险，常采用联合体社会资本，充分发挥社会资本各自的优势，实现资源的最优配置。

3 PPP项目社会资本选择评价指标体系构建3.1 PPP项目社会资本选择评价指标的原则

与传统工程项目相比，PPP项目资金需求量大、建设运营周期长的特性要求社会资本具有丰富项目经验、先进技术实力、强大资金支撑以及优秀管理能力等刚性条件;另一方面，由于任何PPP项目都具有一定的公益性或准公益性，要求社会资本方具备一定的社会责任感、商业信誉等柔性条件。因此，政府方对社会资本评价指标的选择应区别于传统工程项目业主对投标方选择指标的选取，需结合PPP项目的实际情况遵循一定的原则，研究在借鉴前人的基础上，认为社会资本评价指标的选择应遵循以下原则[14-16]。

1）根据项目最终所要达到的目标，选择最能弥补项目所必需但自身缺失的指标。

2）选择具有代表性、数量合适且具有一定差异性的指标。

3）指标应具有科学性、实用性和可操作性。

3.2 PPP项目社会资本选择影响因素分析

3.2.1 财务能力

财务能力体现了社会资本的投融资能力、自身财务状况和财务风险控制能力。在我国，PPP项目主要集中在供水、供电等市政设施，公路、铁路城市轨道交通等交通設施及医疗、旅游等公共服务项目以及水利、资源环境等项目[17]。对于城市轨道交通类项目每公里的建设成本都高达10亿元，而供水、供电、医疗设施的建设周期一般也比较长，因此社会资本方如果没有足够的资本资源很难胜任。为此，本文提出了资金实力、资信状况、融资实力、财务风险控制能力4个指标来衡量社会资本的财务能力。

资金实力反映PPP项目社会资本可用于该PPP项目的自有资本;资信状况表明社会资本的资金周转情况及资金供应链的稳定性;融资实力体现在社会资本筹集资金的能力上，PPP项目回报率低，传统的融资渠道成本高，PPP项目的低回报率很难完全覆盖单一的融资渠道成本，所以社会资本必须具有很强的融资实力;PPP项目建设周期长，在实施过程易于受到国家汇率等财务因素的影响，这就要求社会资本具有较强的财务风险控制能力。

3.2.2 技术能力

技术能力是确保PPP项目能够顺利建设和运营的关键因素之一。评估技术能力会触及很多因素，对于不同的项目涉及的技术要素也不完全相同，研究选取了施工技术水平、资质等级、技术核心设备、运营维护方案合理性、施工方案5个指标进行综合评估。

施工技术水平是选择社会资本的首要条件，较高的施工技术水平是PPP项目顺利建成的保障;资质等级说明社会资本从事的项目范围、项目规模，是对社会资本的最低要求标准;基础设施类项目一般工程规模大、复杂的施工工序对技术设备的要求比较高;运营维护方案可以体现社会资本在运营期提供的服务能否满足项目要求;施工方案是项目的具体实施方案，科学合理的施工方案可有效缩减施工成本、缩短施工工期，提高施工效率。

3.2.3 管理能力

管理能力是社会资本对项目全生命周期所涉及的进度、质量、成本、工期、运营维护等方面的管理水平的体现。通过咨询相关领域的专家，识别出项目管理能力、项目运营维护能力、风险应对能力、资源整合能力和经营规模5个指标来衡量社会资本的管理能力。

项目管理能力是指在有限的资源环境下，管理者能否按期或提前完成预期目标的能力;项目在运营期注入了一定的成本，良好的运营维护能力可以提高项目的利润率;PPP项目在建设过程中风险因素多、复杂化程度高，要求社会资本方具有较强的风险应对能力;资源整合能力是社会资本方有效组织、协调PPP项目参与各方有序进行项目建设的能力;经营规模较大的企业往往具有较完备的组织管理体系，能确保项目高效完成。

3.2.4 历史项目评价

历史项目评价是项目的质量或业主对社会资本的社会信誉、合作能力等方面的反馈。理论上，历史项目评价相对较高的社会资本，项目完成的质量、效率越高，为社会提供的公共服务也相对越好。通过阅读文献，笔者列出了与历史项目评价相关的5个评价指标：社会影响力、类似项目业主满意程度、类似项目建设经验、合同履约率、专业服务能力。

社会影响力是指社会资本的声誉，也侧面反映了社会资本方的不良事件;类似项目业主满意程度是指与社会资本方合作的各方对其所做的评价，体现了社会资本方的合作能力;一般情况下，类似项目建设经验越丰富，项目建设质量就越高。合同履约率越高说明社会资本项目完成情况越好;专业服务能力在项目全生命周期中体现为社会资本对建设期、运营期出现的各类问题解决的速度快慢。

3.3 PPP项目社会资本选择评价指标体系的构建

基于上述对PPP项目社会资本选择评价指标的分析，在前人研究基础上构建了一个由4个一级指标及19个二级指标构成的评价指标体系，具体如图1所示。

4 基于模糊综合评价的PPP项目社会资本选择

4.1 模糊综合评价步骤

模糊综合评价法是20世纪60年代美国科学家扎德教授创立的，最初是针对现实中具有模糊性的大量经济现象而设计的一种评价方法。该方法适合于对一些难以定量分析的模糊现象进行主观的定性描述，从而把定性描述和定量分析紧密结合起来[18-19]。一般来说，模糊综合评价具有如下步骤

4.1.1 建立评价因素集U={u1，u2，…，un}

评价因素是评价对象的各种特性或属性的反映，是评价对象的参数，也是评价对象质量的综合反映，评价因素的模糊性是进行模糊评价的基础。

4.1.2 建立评语集V={v1，v2，…，vi}

评语集是评价者对评价对象作出的综合评价结果的集合，一般用优，良，中，差，劣五个等级来表示。

4.1.3 确定单因素评价隶属度向量，形成隶属度矩阵  根据因素集和评价集中属性特征，找出各元素的隶属关系，进行隶属函数和隶属度计算。隶属度是指多个评价主体对某个评价对象在ui方面做出vj评定的可能性大小，评价因素i的隶属度向量Ri={ri1，ui2，…，uin}，单因素模糊评价矩阵R就是全部单因素模糊评价隶属度向量的集合。

在模糊综合评价中，确定隶属度关系的函数类型有很多，常用的有正弦函数、抛物线型函数、指数型函数、直线型函数。此处以专家的人数C为基数构建直线型隶属度函数。

5.1 案例背景

某污水处理厂PPP项目属于新建项目，建设内容包括污水处理厂、截污干管及沿线4个泵站。政府与社会资本共同组建项目公司负责本项目的融资、建造、运营、维护，并在17年特许权期满后将项目移交给政府。项目初始投资9.88亿人民币。政府采用公开招标方式选择社会资本，经过项目准备阶段的比较筛选，最终有联合体社会资本A，单一社会资本B，C参与到最后的竞标阶段。联合体社会资本A由投资公司和综合性水务集团公司组成，B公司是综合性水务公司，在国内投资开发城市供水、污水项目，环保及市政基础设施的建设与运营;C公司是投资公司，其母公司是世界500强公司。

5.2 社会资本选择模糊评价

5.2.1 确定指标权重

采用问卷调查和专家访谈形式，通过咨询从事PPP项目相关工作及研究领域的专家学者，引用Satty的1-9标度法对PPP项目社会资本方选择指标的重要性程度作出判断，得出一级指标判断矩阵见表3，进而计算出各指标因素的权重。

5.2.2 确定隶属度矩阵

运用专家访谈形式，聘请PPP项目的资深工作者和高校PPP项目相关领域教授共10位，依据评语集对社会资本方的具体某一方面进行评价，得到单因素隶属度向量，对评价结果进行加权平均，组成各个因素集进行模糊综合评估。

同理可得社會资本B的Z值为6.567，社会资本C的Z值为6.557，从而选择联合体社会资本A.实际操作中，该项目同样选择的是联合体社会资本A.模糊评价结果与实际情况吻合，验证了该模型的科学性。

6 结 语

文中运用层次分析法和模糊综合评价法对社会资本进行评价选择，通过阅读PPP文献资料，依据相关数据对社会资本进行分类并对其优劣势进行分析;构建了社会资本评价指标体系，建立了评价指标的评语集和隶属度向量，设置了社会资本的评价标准;应用某污水处理厂PPP项目验证模型的合理性，模糊运算结果与现实情况符合。依据项目特点选择适当合作伙伴组成联合体社会资本运作PPP项目十分重要。联合体社会资本必须做到优势互补、强强联合。

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（责任编辑：王 强）