改革开放以来我国高等教育资源供给侧改革回顾及展望

李帆 耿富云

摘 要：高等教育资源供给侧改革既受经济领域的供给侧改革推动，又源于自身改革的需要。改革开放以来，我国高等教育资源供给侧改革经历了萌芽、探索和推广三个阶段，改革任务由增加供给、调整结构向平衡供需矛盾转变。当前高等教育供给侧改革存在资源供给主体单一，供给结构失衡，有效供给不足，无效供给严重等问题。破解改革难题，需从构建多元资源供给主体，促进教育资源供给平衡和加强教育资源监管等方面着手，构建中国特色的高等教育资源供给侧改革体系。

关键词：高等教育;教育资源;供给侧改革

中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1674-7615（2019）03-0089-06

DOI：10.15958/j.cnki.jywhlt.2019.03.016

Abstract： The reform the supply-side of higher education resources has been is not only promoted by the supply-side reform in the economic field， but also comes from the need of its own reform. Since the reform and opening up， the reform the supply-side of higher education resources in China has undergone three stages： germination， exploration and promotion. The task of reform has changed from increasing supply， adjusting structure to balancing supply-demand contradiction. At present， there are many problems in the reform the supply-side of higher education， such as single main body of resource supply， unbalanced supply structure， insufficient effective supply and serious ineffective supply. To solve the problems it is necessary to construct the reform system of supply side of higher education resources with Chinese characteristics from the aspects of constructing the main body of multi-resources supply， promoting the balance of education resources supply and strengthening the supervision of education resources.

Key words：higher education; educational resources; supply-side reform

高等教育資源供给侧改革，就是从供给侧入手，通过调整和优化高等教育资源配置关系，通过优化结构、提高资源供给质量、去产能化等手段实现高等教育资源的合理配置，目的在于推动我国高等教育的改革与创新。 高等教育资源供给侧改革“既源于经济领域供给侧改革的策动又源于自身改革的需要”[2]，是走中国特色高等教育发展道路的必然选择，也是让高等教育更好地服务于新时代卓越人才培养的时代诉求。从理论逻辑和实践推进这两方面来看，高等教育资源供给侧改革是历史的、动态的生成和演进过程，其内涵、形式都在不断丰富和发展中，在不同历史时期都呈现出不同的表现形式，有着鲜明的时代特征。本文旨在厘清改革开放以来高等教育资源供给侧改革的历程，并结合教育的社会制约性，探寻高等教育资源供给侧改革的良性运行方式及其可能。

一、改革开放以来我国高等教育资源供给侧改革的历程

“供给侧改革”这一概念虽是新近提出的，但其思想雏型在改革开放以来的经济社会发展中早已出现，从1978年十一届三中全会决定“把工作重心转移到社会主义现代化建设上”到2015年中央提出“供给侧改革”，几十年来中国经济社会发生重大变革的历程，见证了“供给侧改革”从无到有的转变。高等教育资源供给侧改革伴随着高等教育改革的历程，在实践中经历了从产生到发展、壮大的演进，切合了中国社会发展的阶段性形势变化。根据改革开放以来我国高等教育的发展历程可将高等教育资源供给侧改革划分为三个阶段。

1.增加供给：萌芽阶段（1978—2005年）

随着十一届三中全会后党的工作重心向社会主义现代化建设的转移，教育尤其是高等教育的社会作用被充分认识。在党的十二大、十三大、十四大和十五大报告中，教育在社会主义现代化建设中的地位经历了从“经济发展的战略重点”到“突出的战略位置”再到“优先发展的战略地位”的转变，教育优先发展的战略地位被确立。为了落实教育优先发展战略，国家出台了一系列措施来增加教育资源的总体供给，如《中国教育改革和发展纲要》就提出国家财政性政府教育经费占GDP总量 4%的目标。

在改革开放大背景下，国家重新确立了高等教育发展战略，加大了高等教育资源总体供给，高等教育的发展步入新阶段，我国高等教育资源供给侧改革思想和实践的雏形逐渐出现。20世纪80年代初，由于社会主义现代化建设对人才产生的巨大需求，高校毕业生出现供不应求的局面，“1982年全国高校毕业生人数为31万人，但需求量却达到70万人;1983年全国高校毕业生人数为28万多人，但需求量却达到57万人。”[3]高校毕业生人才供给与需求矛盾的不平衡促使高等教育系统对有限的教育资源做合理配置，从而达到最优化效果。1983年4月，国务院批准教育部、国家计委《关于加速发展高等教育的报告》;同年5月，教育部召开第二次全国高等教育会议，会议明确要求加快发展高校数量。1985年5月颁发的《中共中央关于教育体制改革的决定》提出了高等教育总规模要达到与我国经济实力相当水平的要求。1988年初，原国家教委召开的第三次全国高等教育会议认为，近年来高等教育事业取得了很大进步，高等教育规模逐步扩大。尽管1993年出台的《中国教育改革和发展纲要》以及此后的高等教育会议提出坚持“规模、结构、质量、效益统一协调发展”的方针，但直到2005年内仍将“规模”发展置于高等教育发展方针的第一位。1999年6月，党中央、国务院决定大规模增加当年高等教育招生规模后，2001、2002年继续大扩招，三年大扩招增幅分别达到47.40%、31.45%和21.61%，尽管增幅一直在减少，但2005年高等教育招生规模增幅仍为12.67%。高等教育招生规模的增加意味着对高等教育资源需求的增加。1995年颁发的《关于深化高等教育体制改革的若干意见》，以及20世纪90年代召开的高等教育体制改革的有关会议，几乎都强调了通过多渠道筹措高等教育经费以解决高等教育资源供给不足的问题。1995、1996、1998、1999和2000年召开的高等教育管理体制改革座谈会表明，通过共建、合作办学、院校合并、参与办学和管理、划转五种方式对现有的教育资源进行合理配置。

该阶段的高等教育改革主要是为了解决资源供给不足、提高资源配置能力而开展的，主要集中在高等学校教育资源供给方的改革，具体表现为：一是增加高等学校教育资源供给;二是合理配置、重组现有的高等学校教育资源。这两项举措都是为了将有限的高等院校教育资源发挥最大的作用，从而改善高等学校的办学条件。从其实施效果来看，适应了经济社会快速发展的时代特征，通过整合有限的高等教育资源实现了办学规模的扩张，适应了高等教育大众化的时代背景。但同时也应看到，野蛮、粗放的高等教育发展方式在进入新世纪后显得难以为继，提高高等教育资源的利用率，优化生产要素的配置越来越紧迫。

2.调整结构：探索阶段（2006—2015年）

随着高等教育大众化进程的基本完成，高等教育的人才培养质量也呈现出一定程度的下滑，高等教育办学质量问题逐渐引起人们的关注。高等教育实施扩招政策以来的一系列问题引发了社会对高校办学的质疑，尤其是2008年全球经济危机爆发之后为数众多的高校陷入人才培养的“两难”境地：一方面大量企业的“用工荒”现象体现了高素质专业技术人才的极度紧缺，这对高等学校的人才培养提出了更高的要求;另一方面高等学校培养的毕业生却面临严重的同质化问题，面临巨大的就业困难。高等学校人才培养和企业人才需求的供需错位体现了高等教育资源浪费，无形中加大了就业压力。

为提升高等学校的人才培养质量，自2006年开始，我国高等教育改革的重心由注重规模发展向调整结构转变。2006年5月国务院召开常务会议，2016年7月中央部委联合下发《关于切实做好2006年高校毕业生就业工作的通知》，两者都明确要求各地方政府严格控制高等学校招生数量与增长幅度，标志着在高等教育改革中开始注重对资源内部结构的调整。2007年7月，教育部、财政部印发《高等学校本科教学质量与教学改革工程项目管理暂行办法》，提出“质量工程”包括专业结构调整与专业认证、实践教学与人才培养模式改革创新等在内的六个方面建设内容。2010年10月国务院颁发的《国家中长期教育改革和规划发展纲要》中明确指出，要进一步优化高等教育布局和结构。2013年2月，教育部、国家发改委、财政部联合印发的《中西部高等教育振兴计划（2012—2020年）》确定了中西部高等教育结构更加合理的发展目标。2015年10月，教育部、国家发展改革委、财政部印发《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》，指出“高等教育结构性矛盾更加突出，同质化倾向严重，毕业生就业难和就业质量低的问题仍未有效缓解，生产服务一线紧缺的应用型、复合型、创新型人才培养机制尚未完全建立，人才培養结构和质量尚不适应经济结构调整和产业升级的要求”，这将高等学校人才培养类型结构调整推向前所未有的高度。

该阶段的高等教育改革主要是为了解决高等教育结构失衡、提高人才培养质量而进行的，主要针对高等学校教育资源做结构调整，具体内容为优化学科专业结构、人才培养类型结构、层次结构以及区域布局等。就其实施结果来看，这一时期的改革在摸索中不断前进，取得了一定成效，提高了教育资源的利用效率，缓解了高校人才培养与社会需求之间失衡的情况。 同时也面临着可借鉴经验不足、各地区高等学校情况复杂的困难，一些改革措施还不够完善，因此影响力度还很有限。

3.平衡供需：推广阶段（2016年以来）

2016年，发轫于经济领域的供给侧改革成为社会热点，供给侧改革在社会各领域得到了扩展和应用。同年2月，广东省政府出台了《广东省供给侧结构性改革总体方案（2016—2018年）》和五个行动计划，为供给侧改革落到实处做出大胆尝试的一步。2017年10月，中共十九大报告中指出“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，更是为全社会各行业的供给侧改革提供纲领性指导。

高等教育资源供给侧改革在前期改革经验的基础上正式形成，在全国各地区开始得到推广。辽宁省率先进行高等教育资源供给侧改革，2017年1月，辽宁省人民政府印发《关于推进高中等学校供给侧结构性改革的实施意见》，要求各高等学校要“树立供给侧结构性改革理念，改革供给侧管理，建立以产业为核心、供给侧（高中等学校组成人才培养、科技创新）和需求侧（行业领军企业联合中小企业）充分合作发展的校企联盟。依托联盟，需求侧的行业、企业提出人才需求的层次、规格、类型、特色，提出产品和生产技术升级创新的需求”。2017年4月，教育部等五部门联合下发的《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》中表明国家将高等教育资源供给侧改革的决心进行到底。自此以后，其他省份也进行不同程度地高等教育资源供给侧改革。2018年3月，教育领域的资源供给侧改革受到“两会”代表高度关注，高等教育资源供给侧改革被全面推广，并取得改革成效。以南京信息工程大学为例，该校根据社会需求和行业反馈不断调整人才培养的供给侧，从招生源头不断调整人才培养的布局，从就业方向研究创新人才培养模式，取得了重大成效[4]。通过高等教育资源供给侧改革来促进普通高等学校长足发展，已成为深入贯彻落实高等教育“放管服”改革的一大趋势。

经过前期的探索，高等教育资源供给侧改革的理念已基本达成共识，积累了丰富的开展经验。高等教育资源供给侧改革进入全面推广阶段，改革更加关注社会需求，以平衡供需矛盾为特点，越来越受到社会关注。

二、高等教育资源供给侧改革的实践反思

改革开放四十年以来，我国高等教育资源供给侧改革经历了萌芽阶段、探索阶段和推广阶段，每个阶段都有着不同的矛盾，这既与经济领域的供给侧改革密切联系，又是自身的特殊性使然。纵观高等教育资源供给侧改革的历程可发现，尽管我国高等教育的发展已取得了重大成就，高等教育的数量、质量都有了很大提升，但在教育资源供给侧改革中还存在如下问题，亟需重视。

1.供给主体单一

高等教育资源主体由供给侧主体和需求侧主体两部分构成。就供给侧主体而言，它是由政府、高校、个人和社会4方面的供给主体组成：其中，政府供给主体是由各级政府部门、教育部门、财政部门等部门组成;高校的供给主要是通过科研、教学成果的转化、相关的销售服务性收入及经营性收入来实现的;个人方面的资源供给主要是通过缴纳学杂费以及教育投资来实现的;社会方面的资源供给主要是通过企业和社会团体的捐赠和投资实现的。这4类供给主体紧密相连又相互影响，构成了高等教育资源的供给端。尽管目前学术界还未对4类供给主体的内在构成比例达成共识，但可以明确的是：任何一方不应独大。我国高等教育资源供给侧改革的历程显示，在很长一段历史中政府都是高等教育资源供给结构中都是一家独大的状态。目前政府仍然是最重要的高等教育资源供给方，占资源供给比例最高，而高校、个人和社会所占的比例太少，高等教育资源供给主体单一。以教育经费为例，国家财政预算内教育经费在高等教育经费的比重从2001年的54.02%上升到2011年的66.15%，而社会捐赠经费、学杂费和事业收入等方面的占比却都在下降。政府的财政性教育经费投入比重过大，从侧面反映了其他主体的供给不足，甚至是缺位的。

高等教育资源主要来源于政府投入，供给主体单一，致使高校过分依赖政府。政府的资源投入力度决定了高校的发展情况，从而使高校沦为行政权力的附庸，成为行政体制在教育领域的延伸，丧失发展的自主权，最终影响学校的办学质量。依此进行的高等教育资源供给侧改革也主要依靠政府的资金投入和政策推动来实现，导致了改革的声势大、效果却不一定好。

2.供给结构失衡

结构体现为事物系统的各要素所固有的稳定联结方式，高等教育资源供给侧结构则体现在特定时空环境内供给方的各要素之间的组成关系。就目前来看，高等教育资源供给侧结构性失衡凸显，主要体现在地域差异、院校差异和校内差异3方面，而且差距呈不断拉大趋势，“马太效应”日益明显：一是地域差异。由于地方经济发展水平的差异，相应的教育资源供给总量也存在巨大差异，一项调查显示：1997年，我国高等教育条件性资源水平全国前5/后5位的省市相差9.92倍，而2012年这个差距扩大为13.92倍[5]。北京、上海、广州等大城市是高校最集中的地域，集中了最丰富的教育资源，而经济发展水平较低的地域，则面临教育资源供给不足的问题。同样，高校之间的差距也很大。二是院校差异。部属院校、省属院校和地方院校之间的教育经费渠道来源不同，总量差距也较大。高校办学经费的主要渠道是国家财政拨款，由于国家政策的倾向性，普通院校没有机会获得足够的财政支持，特别是211工程、985工程建设以来，这种差距越发明显。调查显示：我国政府对部屬高校，尤其是211工程、985工程高校专项经费拨款的规模，已占全国所有高校专项经费的7成左右[6]。地方院校的教育经费也受制于当地经济状况，呈现出较大差异，东部地区的高等院校能得到更多来自地方政府的财政支持，而中西部地区则远远不及。三是校内差异。高等院校内的不同学科专业得到的教育资源都不同，理、工、医科等自然科学类的学科需要大量的财力、物力投入，而人文社会科学建设则被忽视;校内的优势学科获得更多的资源倾斜，而边缘/弱势学科则被忽视，没有获得应有的资源投入。

3.优质资源供给不足

经过40年来的高等教育资源供给侧改革历程，目前我国高等教育资源供给总量大致能满足教育活动的正常开展，但同时也存在总体质量不高、优质资源供给不足的问题。优质教育资源是一个历史概念，其内涵随着社会发展而变化，可以概括为“世界范围内具有先进的教育水平、并能保持一定领先优势的学校文化资源、制度资源、物质资源、教师资源和特色资源等几个方面”[7]。优质资源供给不足的具体表现如下：缺少优质文化资源体现在各高等学校没有形成良好的校园文化氛围，学校内部校园文化建设不足;缺乏先进制度资源体现在没有形成科学有效的管理体制，在运行管理中组织松散、运行效率不高;物质资源不足则体现在校区建设、实验设施、图书文档等物质建设质量较差且利用率低;教师队伍建设不足，缺乏高学历、高素质的教师队伍[8];特色资源不足体现在各学校跟风式的开办专业，盲目开设一些社会需求不高的专业。高校在趋同性发展的同时，丢掉了学校悠久的办学历史，忽视了地方丰富的人文底蕴和地方文化，在追逐潮流的过程中逐渐失去了办学特色。随着社会对优秀人才质和量的需求提升，高校教育资源的供给相应的也必须跟上，不断满足新时期的要求。

4.无效供给严重

目前，部分高等教育资源处于相对过剩状态，没有达到教育资源供给的最佳配置，即帕累托无效。以高校专业设置为例，热门专业的报考人数远远超过招生名额，但冷门专业却无人问津，无论是过“热”或是过“冷”都会导致专业发展受限。这意味着资源相对紧张和相对过剩构成了高等教育资源供给中的一对张力，如何让资源供给实现最大效用成为亟需解决的现实问题。在以往粗放式的高等教育资源投入模式中，大量不加选择的教育资源投入固然能带来一时的规模效应，呈现出蓬勃发展的景象，但缺乏内涵式的发展必然难以维持。在当前高等教育资源的无效供给严重，投入大量的教育资源却没有获得应有的成效：一些建设在表面看来是有作用的，但对学校的长远发展没有实质帮助。资源无效供给的另一极端表现为资源浪费严重，主要表现在两方面：一是部分高校盲目合并，盲目扩招，随意兴建造成的资源浪费;二是物质资源闲置造成的浪费[9]。在高等学校的建设中，资源浪费带来的后果是有限的教育资源被耗费在无用的建设中，学校发展停滞不前，严重的内耗甚至会给高等学校的发展带来沉重打击。

三、深化高等教育资源供给侧改革的路向

人民对于更高质量高等教育的需要和高等教育发展不平衡不充分之间的矛盾，已成为新时代高等教育发展的主要矛盾[10]。高等教育资源供给侧改革的目的在于从资源供给方入手，通过结构优化、协调各要素之间的关系来促进新时代高等教育的内涵式发展。根据改革历程中出现的问题，结合改革的自身逻辑和实际情况，从构建多元资源供给主体，促进教育资源供给平衡和加强教育资源监管方面进行探索，以提高供给能力为出发点，不断优化供给结构，提升供给水平，从而平衡供需矛盾。

1.构建多元资源供给主体

高等教育需求侧的多样性也需要多元的供给侧主体。当前以政府主导推动的教育资源供给侧改革中政府的过于强势让其他供给主体难以充分发挥作用，因此构建以市场为供给中介，由政府、社会、高校和个人共同组成的多元资源供给主体体系就变得极为必要。随着经济体制改革的完成，市场取代了计划成为教育资源配置的主要方式，教育资源的供给也要通过市场这只“看不见的手”来发挥作用。高校直接面對的是市场，而政府、个人和社会都是通过高校来面对市场，都是作用于资源供给的过程而不是结果，因此要认识到高校在资源供给端的主体性地位以及政府在其中发挥作用的机制及其限度。政府要发挥政策支持、引导的作用，在宏观层面做好调控和管理，落实高校自主办学权力，减少对教育工作的具体干涉，提高政府治理能力;鼓励社会、个人和高校共同参与高等教育资源供给体系中，使政府补贴、合同承包、自由市场、公私合作、股份办学和中外合作办学等多元供给方式[11]，从而促进高校的可持续发展。拓宽个人参与高等学校资源供给的平台，给予个人捐赠更多的支持和鼓励。此外，重视社会公益性组织、研究组织、商业协会等社会第三方组织作用的发挥，使其参与到改革中，通过活动为高等教育资源供给侧改革建言献策。

2.促进教育资源供给平衡

公平和效益是高等教育发展中孜孜以求的目标，是高等教育发展应有的价值取向。教育资源是有限的，为了发挥最大效用，需要坚持“效率优先，兼顾公平”的原则，实现均衡而有效率的资源供给。仅以规模大小和学生的多少来配置教育资源，看似“公平”，这种以牺牲效益为前提的“公平”，实际上公平也就失去了意义[12]。努力实现高等教育资源供给的平衡，是弥合地区、行业、学校之间巨大差异的现实需要，也是实现教育公平的必然要求。为实现这一目的，需在充分了解高校实际办学情况的基础上，全面考虑地域差异、院校差异以及校内专业差异，给予政策倾斜;鼓励院校之间的合作与互助，推行东部地区对口支援西部地区院校的发展模式;落实资源共享理念，将区域高等教育资源统筹协调发展，推广区域教育资源共享模式;发挥集聚效应，将不同类型的高等院校聚集起来，利用信息技术建立资源共享网络平台让各院校得以享受便利的公共设备和资源，适当开放校园设施给当地居民使用，减少重复建设和资源浪费[13]。

3.加强教育资源监管

为减少无效供给，需要以“奥卡姆剃刀”式的思维加以应对，以壮士断腕的勇气减少不必要的资源投入。不少省市的高等教育资源供给侧改革就体现了这一思路，如山东省教育厅就做出了“连续5年不招生的本科专业予以撤销”的决定，对不符合社会发展需要的办学内容加以削减，节省大量办学资源。减少无效供给，提高资源供给的配置水平以提高效率，实现帕累托最优。此外，在教育资源供给方面加以严密监管，确保教育资源从选择、提供、实行等全过程都处在透明、公开的监督和管理中，需要从以下几个方面做起：落实中央供给侧改革的核心思想，完善高等教育立法，为高等教育资源供给和使用确立坚实的法律保障;健全以政府为核心，多元主体参与的监管体制，发挥政府统筹协调各方的作用，鼓励院校管理者、教师和学生等多元主体积极参与其中[14];坚决执行行政监管，公正执法，对资源供给中的贪污腐败严加惩处;在高等教育领域内营造和谐的文化环境，让教育资源供给的外部环境和内部环境统一在高等教育生态系统中，为高等教育供给侧改革提供良性的背景环境。

参考文献：

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（责任编辑：赵广示）