我国社会保障体制机制改革与创新研究

摘要：社会保障制度是现代国家治理体系不可或缺的组成部分，治理主体依据宪法与社会保障法实行社会资源的再分配、调节国民收入、稳定社会结构、保障公民基本生活需要具有重要作用与意义;治理体系的现代性发展需要、公民经济生活水平的提高均要求社会保障体制的不断完善与进步，要求社会保障体制改革涵盖社会生活的方面更宽、更广，要求社会保障体制囊括的社会人群具备普遍性与特殊性，要求社会保障体制作用的时效性无限延展，全方位服务公民社会生活。北京市作为中国的首善之区，在社会保障体制机制改革方面起到了表率作用，其改革的具体措施在实践中得到了真理性的检验，值得全国推广借鉴，为我国社保体制发展与社会进步创造了先决条件。

关键词：社会保障体制;治理;改革;现代性

一、背景价值与适应性分析

（一）关于全面深化改革对社会保障的要求

社会保障制度的合理与否，关键在于是否符合国情及所处的时代。合理的制度安排总是能够适应所处时代的发展需要，不合理的制度安排总是滞后或者超前所处时代的发展需要。时代不仅构成了社会保障制度变迁的背景，而且事实上决定着社会保障制度发展的前景。全面深化改革构成了现阶段中国最鲜明的时代特色，肩负着双重改革的艰巨任务，既要改革传统计划经济时代遗留的不合时宜的一些制度习惯，又要对以往30多年来由于改革的渐进性与不成熟所形成的利益失衡格局及其形成的新的路径依赖进行再改革。全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，对于社会保障制度而言，要适应我国当前经济政治文化发展的新形势，政治改革进入深水区、经济新常态等均需要社会保障制度作出符合时宜的调整以达到自我发展与完善。

（二）关于新时期正确处理政府与市场关系对社会保障的要求

在市场经济条件下，社会保障发挥作用的多是市场失灵比较突出的领域，需要政府进行适当的干预，协调各方、宏观调控，要妥善处理好政府与市场的关系，建立市场在资源配置领域起决定性作用的、长期可持续发展的社会保障体系。现阶段，社会保障改革务必要在制度安排上为市场留出足够空间，适应非公有制经济与股份制经济大幅度提升的社会保障制度，不是政府必须承担无限责任的制度，而是政府承担明确责任、同时充分发挥市场制度的作用，时刻以实现更高效、更全面的发展为重。理顺政府与市场的关系、明确政府职能范围所在、确定市场的主体地位以及公民利益与需求的多样化要求社会福利的制度安排因时而变、因势而变。

（三）关于社会保障制度自身发展、人民增长的需求而提出的适应性要求

随着经济形势的发展，我国社会的主要矛盾发生了变化，人民日益增长的美好生活需要与不平衡、不充分发展之间的矛盾成为目前我国的主要矛盾，那么现行社会保障体系的各种矛盾会日益显现，一是保障覆盖面窄，不利于多渠道就业制度和多种经济成分的发展和巩固。二是管理分散，缺乏完整统一的管理模式。现行社会保障管理体系较为分散，职能相互交叉，易发生筹资过程中的矛盾和造成各部门之间权力的相互攀比、责任的相互推诿。从总体来看，社会保障体制规范性不强，资金管理分散，缺乏有效的监督制约机制，挤占、挪用甚至挥霍浪费的现象时有发生。三是征缴手段滞后，拖欠偷逃现象严重。上述问题表明我国社会保障体制需要进行保障范围、管理模式、缴纳手段上的革新以适应经济社会发展提出的新要求。

二、改革内容与治理理念分析

（一）社会保障体制的精准定位

首先，社会保障是典型的公共物品，其社会福利、社会救济及社会优抚具有非竞争性和非排他性，属于纯公共物品范畴，“社会保障是市场经济体系的基础性构件”;其次，社会保障体系建设的理论价值应兼顾社会性目标与经济性目标，以社会安全稳定为主，以经济效率为辅。社会保障的首要功能是维护公平，它是化解社会风险、促进社会经济协调发展的必要举措;再次，社会保障的管理方式应由传统的政府主导型转向政府参与的社会自治型，充分发挥市场在完善社会保障体制中的作用，推进社会主体自治的多种能动因素以涵盖社会中的各阶层，城市最低生活保障和失业保障仍然保持政府主导、主办，而养老、医疗、工伤、生育等保障项目逐步向社会自治ffli转换;最后，我国社会保障体制改革的目标是建立制度统一、覆盖全民，推进社会公平，实现整个社会和谐、健康发展的体系制度化模式。

（二）优化制度设计与社会保障体制改革

政府对社会保障责任的履行需要通过相应的管理体制来体现，只有构建合理、高效的管理体制，才能把政府的责任落到实处。目前，优化社会保障制度设计的内容在于，一是进一步解决社会保障制度全覆盖的问题;二是尽快建立有效的投资渠道和管理体系，确保社会保障基金的保值增值。我国目前基本社會保障制度即城镇社会保障制度存在门槛较高且异地转移难以接续的问题，导致部分社会群体不能被覆盖进来，所以改造城镇基本社会保障制度，使之具有覆盖其他群体的能力是当务之急，参考英、法等国改革失败的经验教训。由于社会保障制度碎片化而导致的改革屡遭失败，证明为单独社会群体另行设计单一制度是不可行的，可能进一步加深社会保障待遇及给付标准在不同行业、企业间存在的差异，完全照搬照抄西方高福利制度改革的模式不符合我国国情，并且西方社保制度自身也存在弊病。因此，我国应继续改革现有的基本社会保障制度，使之具备覆盖全社会的属性和能力。

（三）经济新常态下社会保障体制的改革

经济新常态在相对意义上表明经济增速放缓，制约政府对社会保障投入的增长;结构调整时期，社会保障缴费能力可能受到影响;目前养老、医疗的支出压力增大加剧了新常态与社会保障体制改革新阶段的不相适应性;经济增速放缓逐渐影响社会保障统筹进程、制度公平性问题更加凸显。上述问题对于社会保障体制改革提出了新要求，在经济新常态下，第一，改革要继续扩大覆盖面，解决重保、漏保问题。经济增长更多的转向质量效益型，社会保障的精度与准度也应同期提升，“继续扩大覆盖面”的含义在于要完善体制在无社保人群中的覆盖，逐步解决零覆盖问题，尤其是针对外来务工人员群体、非城镇户口群体以及农业人口群体。这与在2020年全面建成小康社会，彻底消除绝对贫困人口存在直接联系，2015年年末，我国仍有5000万农村贫困人口，2016～2017年我国分别减少农村贫困人口1000万人，这与社会保障扩大覆盖面有直接联系，那么2018～2019年我国需要每年分别减少1500万农村贫困人口。这需要社会保障体制逐步解决重保、漏保问题，对于重复保障与不符合保障法的名额要坚决撤销，对已经实施保障但没有全面覆盖的漏保名额要合理增补，确保社保改革无空白、无遗漏，社会保障体制改革要与脱贫攻坚的具体政策联系起来。例如，可以与产业扶贫、异地扶贫搬迁、劳务输出、教育卫生扶贫结合起来，避免政策重复实施，减少基层政府的工作量，增加政策执行的信度与效度，进一步探索社会保障体制改革在扶贫责任落实，扶贫资金监管、激发内生动力方面的结合，探索在化解因病致贫返贫、保障住房安全、帮助特困地区特困群体脱贫方面的结合。第二，要降低行政性待遇调整的收入，建立养老保险待遇正常调节机制。我国已步人老龄化社会，处理好养老问题能为经济可持续发展创造条件，摆脱老龄化社会诸多负面因素的影响。建立养老保险待遇正常调节机制，政府主要发挥协调引导而不是全面控制作用，逐步深入探索医疗系统与养老机构结合的社会保障体系，提升医疗保障水平，逐步解决“看病难、看病贵”的弊病，取消以药补医，理顺医药价格，建立科学补偿机制。第三，提高资金使用效率，实现基金的保值增值。经济新常态的一层含义是指经济结构调整要从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并举，这对社会保障体制机制改革提出的要求在于提高资金利用率。首先，社保基金的挪用需要完全公开，中央政府拨给地方政府的财政数量务必完全透明，零贪腐是第一要素;其次，是基金要“用对地方”，分清主要矛盾与次要矛盾、矛盾的主要方面与次要方面，明确轻重缓急，依序排列以解决问题。第四，是加快社会保障顶层设计，提高各项保险制度的公平与效率。顶层设计需要做好以下几方面的工作：一是逐步提高各险种的统筹层次;二是着力解决基本养老保险、基本医疗保险跨地区、跨险种转移接续的问题;三是切实采取措施实现老农保、被征地农民养老保险、进城务工人员养老保险等险种与法定险种的整合;四是推进城乡居民基本养老、基本医疗保险的整合;五是明确并完善医疗救助与基本医疗保险衔接办法;六是积极探索农民以外意外伤害保障机制，积极探索农民、非正规就业者和城镇居民剩余保障机制。

（四）深化社会保障管理体制改革

深化社会保障管理体制改革的途径在于：第一，统筹城乡居民医疗保险制度需要先行整合行政管理体制;第二，城乡居民最低生活保障和救助应纳入社会保障统一管理;第三，老年长期护理应纳入社会养老保障体系;第四，统一社会保险基金征缴体制。首先，深化社会保障管理体制改革、完善我国社会保障体系的首要任务是加强立法，尽快推动社会保障体制的法制化、社会化、一体化建设，立法工作全国要统一，又要留有余地，把改革中已经确定了的各项社会保障活动的准则用法律形式迅速固定下来，目前确立的社会保障类型法律有《社会保险法》《劳动法》《劳动合同法》《工伤保险条例》《妇女权益保障法》《就业促进法》《社会救助法》等;其次，深化社会保障管理体制改革，要建立多种积累形式的基金模式。我国城镇职工养老保险实行部分积累方式，根据国民经济运营状况，兼顾企业效益和个人承受能力，实行适宜的弹性费率制，还要进一步完善失业保险，配合企业经营机制的转变和劳动制度的改革，一是要贯彻强制性原则，国家根据相关法律对失业保险的实施范围、资金来源、待遇标准、合格条件和管理机构及其职能等内容作出规定，以强制力保障实施。二是要扩大实施范围，从目前主要在国有企业建立失业保险制度的基础上，扩大到城镇集体、私营、外商投资等非国有企业中改革医疗保险和工伤保险制度，带动其他社会保险事业和社会福利、社会救济及优抚事业的发展;再次，深化社会保障管理体制改革，要加强管理机构建设，可以考虑组织成立社会保障委员会，其成员应来自不同的社会保障部门，对于社会保障机制及运作流程相对熟悉，对各项工作有深入的了解，全国各个行业的社会保障行政部门均为其下级单位，所有社会保障工作均属于管辖的范围，中间层的机构应做好政策的传达，宣传及协调工作，而基层的社会保障部门直接面对公民，主要功能为发放及征收社保资金，对社区各个家庭的实际情况进行调查及核实，并将各种问题及时反馈给上级部门;最后，深化社会保障管理体制改革，实质是交汇、纳入、整合、统一、完善的过程，上述四点印证了这一过程，“整合行政管理体制”“城乡最低生活保障纳入社保体系”“老年长期护理纳入社保养老体系”“统一社保基金征缴”，完善上述过程才能彻底改善管理机构分散、监督机制不完善、各部门职能不清晰等问题，再通过立法手段不断完善相关法律法规，推进我国社会保障管理体制更加完善。

三、北京市社会保障体制机制改革与创新

（一）《北京市社会救助实施办法》与社会保障机制改革

2018年6月7日北京市人民政府颁布施行了《北京市社会救助实施办法》，实施日期为2018年7月1日，是关于社会保障的最新条例，条例内容规定了最低生活保障、特困人员供养、专项救助（医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、采暖救助）、受灾人员救助（临时救助、监督管理、法律责任）等。条例的创新之处在于，第一，最低生活保障规定共同生活的家庭成员内容扩展，囊括配偶、父母和未成年子女、已成年但不能独立生活的子女以及其他具有法定赡养、抚养、抚养义务关系并长期共同居住的人员;第二，特困人员供养由原先给予单纯的资金支持改善为全方位供养，条例内容提道：“特困人员年满16周岁后仍在接受义务教育、普通高中教育、中等职业教育、特殊教育的，继续享受供养待遇。”特困人员供养的内容首先是供给粮油、副食品和生活用燃料，提供服装、被褥等生活用品和零用钱等基本生活条件，为生活不能自理的人员提供日常生活、住院期间必要照料等基本服务，提供疾病治疗，办理丧葬事宜，尤其是在医疗救助方面，对最低生活保障家庭成员、特困人员、低收入家庭成员参加城乡居民基本医疗保险的个人缴费部分，给予全额资助;第三，采暖救助是社保体制的创新所在。由于2017年冬我国北方地区过冬采暖禁止燃煤并采取了“煤改气”等措施，诸多未来得及完善硬件设施的非城镇地区采暖受到了重要影响，新条例增加了对本市符合条件的最低生活保障家庭、分散供养的特困人员以采暖救助，并且采暖救助标准由市城市管理、民政、财政等部门根据本市经济社会发展水平和供热燃料价格水平等因素确定、公布，符合特定地区、特定人群的采暖需要，真正把人民社会生活需求以政策形式落到实处。《办法》实质上明确了社会保障体制的定位，“社会福利、社会救济及社会优抚”“非竞争性和非排他性”;明确了优化制度设计在机制改革中的先决作用，“建立高效、全覆盖的社保体系”。

（二）“十三五”发展规划与社会保障体制改革

北京市“十三五”期间社会保障发展规划的重点任务体现在以下内容：第一，城乡劳动者就业质量稳定提升。人力资源与社会保障局主要推动结构调整优化就业、推动大众创业带动就业、推动政策引导稳定就业、推动职业培训提升就业、推动均等化服务保障就业;第二，社会保障制度更加公平可持续。健全社会保障制度、稳步提高社会保障待遇水平、加强社会保险基金管理和监督、提升社会保障经办管理服务效能;第三，劳动者工资收入稳步提高，劳动关系更加和谐稳定。加强企业工资收入分配指导、稳妥推进机关事业单位工资制度改革、健全劳动关系协调机制、加强劳动纠纷调处和劳动保障监察执法、完善劳动关系工作格局。实质上，稳步提高社会保障待遇水平是体制自我完善与自我发展的过程，在国家政策指导下，统筹建立兼顾各类参保人员的养老保障待遇正常调整机制，适度提高离退休人员基本养老金、城乡居民基础养老金和福利养老金水平。医疗保险政策向大病和困难人群适度倾斜。完善失业保险、工伤保险以及剩余保险待遇调整机制。健全各项社会保障待遇标准联动调整机制，适度缩小不同群体之间差距。新常态是“十三五”期间经济形势的真实写照，上述改革措施体现了“继续扩大覆盖面，解决重保、漏保问题”“降低行政性待遇调整的收入，建立养老保险待遇正常调节机制”“加快社会保障顶层设计，提高各项保险制度的公平与效率”等经济新常态下改革切实可行、行之有效的模式。

（三）完善财政体制，拓展融资途径

上述数据表明，北京市在2015～2016年社会保险基金预算支出在各个项目上均有增长，其中基本养老保险支出预算最高，达11114120万元;基本医疗保险基金支出与机关事业单位基本养老保险基金支出，分别为8151169万元、4421783万元;而失业保险基金支出增长率最高，达到158.9%，表明失业保险在社会保险中的重要性逐渐提升，行政部门以提高基金预算的形式实现对经济运行中失业者的补助，以上数据体现了北京市完善财政体制，增加社会保险基金预算以有效推进社会保障体制机制进步。资金是推动社会保障制度建设的根本途径，近年来北京市社保支出逐年增加，社保支出占财政总支出的比例提升至10%左右。当前社会保险基金支出、财政中社会保障支出均稳定增长，处于良好发展态势，并且北京市在社会保障体制创新上拓宽了融资途径，完善了市场机制，打破了单纯公立社保体制的融资问题与财政困境。改革政策出台与实施前，北京市社会保障基金明显不能满足支出需求。市内老龄化压力进一步加大，对于养老基金、医疗基金的需求有增无减，依靠福利彩票等传统筹资手段已难以维系。当前拓宽融资渠道的创新途径在于进一步完善金融投资机制的作用：社会投资是社保创新的重要途径，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，发挥市场主体在社保资源配置中日益增长的作用，而不简单地依靠中央与地方财政拨款，鼓励市场介入、进行供需调节，市政府出台政策减免税务、引导投资流向，加大商业社保社区化建设，降低社保成本、缓解财政压力、优化资源配置。市政府逐步完善財政体制，拓展融资途径体现了经济新常态下“提高资金使用效率，实现基金的保值增值”;体现了深化社会保障管理体制改革中“统一社会保险基金征缴体制”“建立多种积累形式的基金模式”的内容，这是新时期社会保障体制机制改革所代表的人民利益与意志，也是组织机构改革的应有之义。

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作者简介：

张国尧，中央民族大学管理学院，北京。