政策篇：十“剑”频发

谷珵

关键词

◎小区配套园治理：“动奶酪”攻坚进行时

◎民办园收费定价 ：规范发展“进”“禁”需适度

◎学前教育立法：地方探路，国家层面立法进程亟待加快

◎陪餐：怎样真正“陪”出“舌尖上的安全”

◎托育元年：百业待兴，把握家庭个性化多元化需求

◎公办园办园点：让“小而美”在阳光下绽放

◎幼儿学后托管：学前“三点半难题”亟待解决

◎儿童权利：守护儿童的制度探索任重道远

◎非在编教师薪酬：幼儿教师需要更多“看得见摸得到”的支持

◎“去小学化”：超前学习贻害无穷

2019年，幼教领域政策频发，震荡的涟漪还在向新的一年扩散。哪些文本律动了你的2019？我们梳理这一年的政策脉络，从中抽出可供检索的关键词，一探其间的变与不变。

NO.1  小区配套园治理

1月22日，教育部召开2019年首场新闻发布会，介绍国务院办公厅印发《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》（以下简称《通知》）的有关情况，聚焦治理小区配套幼儿园规划、建设、移交、办园等环节存在的突出问题。《通知》要求，小区配套幼儿园应由当地教育行政部门办成公办园或委托办成普惠性民办园，不得办成营利性幼儿园。

城镇小区配套园是城镇公共服务设施建设的重要内容，被当作扩大普惠性学前教育资源的重要途径。尽管“国十条”和教育部第二期、第三期学前教育三年行动计划均对城镇小区配套园的建设与使用提出明确要求，但规划不落实、应建未建、应交未交、挪作他用等状况依旧长期存在。作为破解“入园难”“入园贵”问题的重大行动，小区配套幼儿园治理刻不容缓，是一项重大民生工程，成为贯穿2019年的教育“主旋律”。这样的举措，无疑会“动了一部分人的奶酪”。

由国务院下发文件、作为教育部新年首场发布会的内容，足见国家对该问题的重视程度。《通知》下发后引发行业震动，个别自媒体误读为“民办幼儿园将退出历史舞台”，教育部和住房城乡建设部有关司局负责人就此答记者问表示：“加大政府扶持力度，引导社会力量更多举办普惠性民办园。普惠性幼儿园既包括公办园，也包括普惠性民办园。”

下半年的“教育奋进看落实”系列通气会第一场和第六场，介绍了小区配套幼儿园治理的基本情况。截至11月中旬，已完成整改任务的城镇小区配套园有1.14万所。本次专项治理要求“一事一议”“一园一案”。然而，在实际操作中，政策如何实现从政令到实践层面的“软着陆”，确保治理工作平稳有序、扎实有效推进，是十分考验地方政府的执政智慧的。这需要反复推敲和磨合，切忌“强制”。一些地方政府出台的细则亦有可圈可点之处。如针对“建设用地为出让方式取得”的配套幼儿园移交难问题，长沙市决定，建设用地原出让金在扣除土地成本后由财政退还给开发单位;针对部分移交幼儿园报建、验收手续不全的问题，将幼儿园产权办理纳入历史遗留问题处理范围。

NO.2  民辦园收费定价

9月10日，广东省东莞市发展和改革局、市教育局、市财政局共同发布了《关于规范我市幼儿园收费管理的通知》，指出从2020年1月1日起，东莞市民办幼儿园保教费实行市场调节价，取消民办园收费备案制度。《通知》打响了取消民办园收费备案制度的“第一枪”，不过不备案并不意味着民办园政策的松动。民办园收费依旧要按照《民办教育促进法》及其实施条例规定，根据保育教育和住宿成本合理确定。并且，能够符合自主定价条件的园所是当地的高端幼儿园，仅仅是很少的一部分。

在民办园分类管理方面，同样值得关注的是江苏省出台的《关于学前教育深化改革规范发展的意见》，被不少人称为“最细致也最严格的省一级学前教育深化改革方案”。其中，“非营利性民办普惠园的办园结余原则上应低于办园成本的5%”“营利性民办幼儿园收益比例原则上不超过办园成本的15%”，引发了广泛关注和探讨。

国家坚决遏制民办园以高收费获取高盈利行为的决心可见一斑。在民办教育分类管理新时期，急剧扩张已经成为过去，规范化、内涵式发展是接下来的主流。目前，各省市基本都出台了相关的普惠性民办幼儿园认定扶持及管理办法。补贴能否覆盖成本、能否及时到位，成为举办者最关心的话题;如何做到既要普惠又要优质，也成为摆在政府和举办者面前的课题。充足、稳定的办园成本是普惠性民办园健康、优质、可持续发展的前提。定价的前提是建立科学的成本核算机制。成本核算对于学前教育领域，尤其对于普惠性民办园来说是一个新生事物，极富挑战性，需要循序渐进，适当留有浮动空间，助力民办园规范发展行稳致远。

NO.3  学前教育立法

《山东省学前教育条例》（以下简称《条例》）于9月27日经省第十三届人民代表大会常务委员会第十四次会议审议通过。《条例》明确，县级以上人民政府应当建立健全政府投入为主、家庭合理分担、其他多种渠道筹措经费的学前教育经费保障机制，并应逐步提高公办幼儿园生均公用经费财政拨款标准和普惠性民办幼儿园生均补助标准。

作为地方政府在学前教育立法方面的经验，该《条例》值得借鉴。某种程度上也说明，国家层面的立法进程亟待加快。今年8月，教育部部长陈宝生表示，目前教育部正在组织力量对学前教育法草案进行修改完善。由于办园体制复杂、地方文化经济发展差异大等一系列因素，学前教育立法虽推进30年，依旧没有正式出台。当前学前教育发展面临的各项问题，根本原因在于尚未建立起完善的、适应国情和新形势新发展需要的学前教育管理体制、投入和运行保障机制、办园体制。如管理体制方面，过去很长一段时间，学前教育管理的重心在乡镇，中长期规划实施以来统筹管理的层级升为县级。但各个县之间经济水平发展不均衡，一些贫困县在保证投入稳定性方面有很大困难。这就需要从国家层面通过立法进行制度的顶层设计，明确责任主体，适度考虑以省为单位来统筹管理。

NO.4  陪餐

3月，教育部、国家市场监督管理总局、国家卫生健康委员会联合印发《学校食品安全与营养健康管理规定》，要求中小学、幼儿园应当建立集中用餐陪餐制度，每餐均应当有学校相关负责人与学生共同用餐，及时发现和解决集中用餐过程中存在的问题。

学校食品安全无小事。陪餐制是为了保证用餐安全，但“陪”只是形式，不是目的。怎样进一步净化用餐环境？怎样确保食品在入口前的质量？怎样让国家营养膳食补助“每一分钱都吃到学生嘴里”？这就要求在供餐模式和监管制度方面下功夫，同时加大追责问责力度，严格落实资金管理制度，让学校和教师将孩子的饮食真正放在心上，让陪餐“陪”出效果、实至名归。

NO.5  托育元年

5月9日，国务院办公厅发布《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，提出了我国婴幼儿服务发展的阶段性目标，要以需求和问题为导向，建立完善促进婴幼儿照护服务发展的政策法规体系、标准规范体系和服务供给体系，同时充分调动社会力量的积极性，开展多种形式的婴幼儿照护服务。

2019年是不折不扣的“托育元年”。从年初的政府工作报告中对发展婴幼儿照护服务的强调;到国务院总理李克强决定对养老、托幼、家政等社区家庭服务业加大税费优惠政策支持;再到《指导意见》首次明确了婴幼儿照护服务工作由卫生健康部门牵头，也明确了11个部门的相关责任，体现出国家对这项事关亿万家庭和谐幸福的重大事业的空前重视。此后，国家卫生健康委组织制定了《托育机构设置标准（试行）》《托育机构管理规范（试行）》，对托育机构专业化、规范化建设提出“国家标准”;《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案（试行）》重磅推出，宣布中央预算将对纳入专项行动的示范及社区托育机构重点支持，每个新增托位给予1万元的补助。

托育元年，也意味着百业待兴，诸多问题待解。上世纪80年代，伴随经济体制的改革，福利性社会托儿所服务体系消失。社会资本涌入后，市场鱼龙混杂、师资紧缺，适合大众的、普惠的托育资源呈现出结构性供给不足。从长远来看，建立完善的婴幼儿照护服务体系、课程及师资的专业化是必由之路。然而培育人才不是朝夕之功，政策制定也要基于家庭、社区、市场发展的现实。眼下首先要厘清各方责任，把好标准关，制定有操作性的政策，把握新时代家庭的多元需求，满足真正有需求的群众之所需。

NO.6  公办园办园点

10月，《成都市利用既有建筑举办公办幼儿园附属办园点安全管理工作基本要求》发布，明确成都各区（市）县政府要根据公办幼儿园学位供给需求，利用城市综合体（含住宅底商）、产业园区内产业用房、社区综合体和商业楼宇、写字楼等既有建筑举办公办幼儿园附属办园点，办园规模在5个班及以下。

公办办园点开进写字楼，无疑是微小园方面的一次新尝试。无独有偶，今年7月深圳市教育局发布《深圳市学前教育机构设置标准（征求意见稿）》，拟允许开办占地较少、规模较小的学前教育机构。办学规模不设下限，即1个班也能开幼儿园。在大规模人口城市，空间资源和闲置建筑物有限，这样可以在一定程度上解决学位不足的问题，微小园开进写字楼，便捷家长的同时，也给一些无证园提供了“转正”的良机。另辟蹊径改革创新，是幼有所育的题中之义，但也要明确作为底线的安全问题和可持续发展依靠的质量关键。消防安全、建筑物质量、生均面积以及师资标准的要求，还要通过增强监管力度来保障落实。此外，政策的可操作性和延续性值得强调，能落地才是实际进展，鼓励微小园发展不可朝令夕改，才不会伤害举办者的热情，保障家长和幼儿的利益。

NO.7  幼儿学后托管

3月，浙江省湖州市教育局、发改委、财政局和人力社保局联合下发了《关于学后托管服务工作向学前教育段延伸的通知》，明确为按时离园有困难的幼儿提供托管服务，并强调托管服务相关费用由政府负担，不得再向家长收取托管服务费。

目前，小学段学后托管实施意见已经在全国范围内推行开来，然而学前教育的学后托管服务尚未全面展开，大多需要家长“自掏腰包”。无论是人力还是财力，特别是对于二孩家庭，接送问题压力颇大。有关部门应针对幼儿园离园后托管问题出台相关政策，明确托管定位、托管原则、托管费用、具体安排以及托管中可能出现的意外事故如何处理等，切实解决幼儿家长接送难问题。

NO.8  儿童权利

10月，十三届全国人大常委会第十四次会议在京举行，未成年人保护法修订草案首次提请审议。修订草案增加了校园欺凌防控措施、网络保护和政府保护专章等内容，并创设了密切接触未成年人行业的从业查询及禁止制度。此前7月，《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》出台，多方着手加强事实无人抚养儿童的保障工作，对能履行而不履行抚养和监护责任的父母将给予失信的联合惩戒。

今年是《儿童权利公约》通过30周年。1991年，我国加入《儿童权利公约》，这是中国政府向国际社会作出的庄严承诺，标志着中国儿童权益保护工作迈上了新台阶。实际上，无论是今年10月起施行的《儿童个人信息网络保护规定》对于儿童信息安全的保护;还是2019年一年教育部对教育App的监管，并于11月印发《教育移动互联网应用程序备案管理办法》，要求教育App完成备案;抑或是我国首次就加强“事实孤儿”保障工作出台专门意见……保障儿童权利已经被摆放到越来越重要的法律位置，编写着社会文明进步的新篇章。数字时代为儿童发展创造了巨大的机遇，但也为儿童的安全和福祉带来了风险。同时，社会发展的阶段性使得我国儿童权利保护面对着独特的大环境。一些新挑战摆在儿童权利保护面前，诸如网络污染、超前学习等，都是损害儿童权利的新问题。我们必须投入更多思考、技术、资源等，从政策设计引导多方协作，通过法律来逐步确立相关特色制度和框架结构，形成家、校、社的合力，来落实承诺，加速推进儿童权利保障的具体工作。

NO.9  非在编教师薪酬

8月12日，海南省委和海南省人民政府印发了《海南省推进学前教育深化改革规范发展行动方案》，提出要保障幼儿园教职工地位和待遇，逐步实现非在编教师与在编教师同工同酬。此前4月末，《山东省中小学幼儿园岗位设置结构比例指导标准》将省高中、初中、小学（幼儿园）的正高级专业技术岗位设置比例分别确定为3%、2%、1%。

发展学前教育，关键在幼儿教师。随着学前教育的迅速发展，幼师缺口大，编制紧缺的矛盾日益凸显。相较于针对中小学教师的“减负”、惩戒权呼吁，幼儿教师获得的关注显得“清冷”许多。他们的价值需要社会的广泛认可，他们的成长需要更多符合幼儿教育规律的支持。

通过完善幼儿园教师职称评聘标准，畅通职称评聘通道，引导和监督民办园落实教师工资待遇，来进一步彰显其作为专业人员的地位和能力。要切实把师資建设作为提高学前教育质量的抓手，全力推进幼儿园教师队伍补充、培养、交流、帮扶体制机制建设。

NO.10  “去小学化”

4月，山东省发布幼儿园“小学化”负面清单，将“10以上口算、心算”“开设英语课程”等行为明确列为违规。

“小学化”已经成了学前教育的痼疾。尽管国家三令五申，但许多幼儿园为了迎合家长，还是将“小学化”带入了本该促进幼儿全面发展的园所大门。剧场效应下，家长的焦虑催生着各种商业培训，被叫停的幼小衔接班悄然“还魂”。此前的新闻里报道，甚至有家长为了让孩子取得上学的“时间优势”，连怀孕日期都要精确安排，当超前教育已经无“前”可超，孩子被焦虑的父母裹挟，失去了童真的欢声笑语。幼儿教育“小学化”的顽疾想要根治，除了让父母了解科学的教育规律，化解无处安放的焦虑，更重要的在于小学和幼儿园能够携手：小学真正能做到“零起点教学”，幼儿园充分给孩子做足入学准备，那么小学化的问题才可能迎刃而解。