法治中国建设动员主体的权威与内在建构

赵子尧

摘 要：法治中国建设的根本保证在于加强党的领导权威，这反映出党的领导权威内在结构中具有法治建设事业所需要的动员力量。这其中包括领导法治建设的思想权威、确保法治建设高效展开的制度体系以及实现国家治理体系法治化的权力结构。其中，意识形态是维持政治动员主体内在凝聚力和外在思想影响力的精神要素;组织体系是维持其集体结构政治规矩的形式要素;权力结构是维持其外在实施效果的效果保证。

关键词：法治中国建设;动员主体;思想权威;制度体系;权力结构

[中图分类号] D90-05  [文章编号] 1673-0186（2019）05-0063-008

[文献标识码] A      [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2019.05.007

无论是理解中国的政治还是法治，当代中国法治建设的动员都是一个重要的切入点，既然是“建设”，就存在着一个主导者“动员”的过程。为解释这一选题的学术价值，有必要首先从学术上梳理关于中国法治动力问题的研究状况，继而进一步缩小范围，分析关于中国法治建设的动力研究概况，并特别关注从动员的视角来考察当代中国法治建设所面临的困境，从而确定这项研究所可能具有的学理价值。关于当代中国法治的动力问题，学术界的研究在内容上大体可以区分为动力来源、动力主导者、动力输出机制、动力系统等几种类型。从推动中国法治建设的动力主导者来看，主要观点可以归结为“政府（执政党）主导+其他主体参与”，如“政府主导+公众参与”[1-2]、官方+民间+职业或执政党+群众维权活动等[3]。对此，学术界的基本共识是：法治中国建设是“政府（执政党）主导型”。有学者认为，中国法治的主要动力是中国共产党的权威——通过实现执政党自身内部治理结构的优化与治理能力的现代化，进而带动全国人民实现国家治理体系和治理能力的现代化[4]。既有研究所存在的认知不足在于执政党在法治中国建设过程中的权威，与其政治资源凝聚能力所包含的要素是一致的，这是执政党能够将法治中国建设作为一种伟大的、长期的事业推进起来的重要前提。

党领导一切，一切需要党的领导。法治中国建设决定着中国政治发展的方向，也是中国共产党巩固执政合法性基础和实现中华民族复兴及长盛不衰的必由之路。中国共产党有足够的合法性权威与能力领导法治中国建设，包括法治建设的政治动员和法治实践各个环节。仅就法治建设的政治动员而言，党的这种权威和能力主要通过意识形态、组织网络与权力结构得以凸显。意识形态是维持动员主体内在凝聚力和外在思想影响力的精神要素;组织网络是维持动员主体集体结构的形式要素;权力结构是维持动员主体的外在实质要素。党的领导不是直接用党的命令来指挥政府，也不是用党组织替代行政和执法机构，而是在宪法、法律和党内法规范围内，通过一系列政治、思想和组织的制度和机制，运用意识形态、组织、纪律、工作管理等多种工具来实现[5]。意识形态对应着党的思想领导，制度体系对应着党的组织领导，权力结构对应着党的政治领导。显然，执政党所具备的领导制度体系与其动员内在方式具有同构性，它们共同维系了法治中国建设动员主体的权威性。

一、党领导法治中国建设的思想权威：内聚性意识形态

内聚性意识形态是联结政党组织内部成员的思想基础和精神联结纽带，是党员在意识与思想上认同政党团体的基础。一个政党如果不想沦落为松散的临时性团体，就必须具有核心凝聚力。一个有崇高理想和思想魅力的政党，因为具有使每个党员形成政治与精神认同的思想，就不会陷入纯粹基于政党的权力资源或者以功利为目的而吸引个体加入的境地。一个真正有力量的政党，首先是一个基于思想意识的个体联结团体，是一个注重意识形态内聚性建设的政党。这种思想意识，在政党团体中会凝结为一种特定的意识形态。“东西南北中，党政军民学，党是领导一切的”，党领导全面依法治国，最根本的前提是，党的权威在意识形态领域具有内聚性的特点。这种内聚性表现为强大的思想领导能力（即思想凝练能力、思想实践能力和思想动员能力），从而为党领导全面依法治国事业提供源源不断的内在动力。

（一）内聚性意识形态的凝练与实践能力

在理论层面，党的思想领导能力在功能上主要体现为思想凝练能力。意识形态不是普通的观念，而是成体系的观念，体系化了的观念已经摆脱了观念的粗疏和碎片化状态。将普通观念系统化为理论，是一种在理论层面对于观念的提升，体现了对观念进行的思想凝练，显示了党的思想领导凝练能力。例如，作为意识形态的一部分，继“依法治国，建设社会主义法治国家”被作为国家战略提出后，“依法治国”又被作为“党领导人民治理国家的基本方略”以及“发展社会主义民主政治”的一项基本内容，从“中央全面依法治国领导小组”到“中央全面依法治国委员会”，法治理念在演进过程中发展为目前的“中国特色社会主义法治理论”，就是党在依法治国过程中不断进行理论思想凝练的结果。

在实践层面，党的思想领导能力在功能上主要体现为思想实践能力。如果说思想凝练能力体现了执政党认识法治在治国理政中的能力，那么，思想实践能力则体现了党领导法治实践的思想效果能力。从社会层面来看，有效的意识形态必须具备回应社会的能力，能够为法治的社会实践提出的问题提供解决策略，从而实现思想对于社会的实践功能，并且也只有在有效回应社会实践的过程中，意识形态才能证明和确立自身的存在价值与合理性。历史的经验表明，党重视法治时，国家就稳定、就巩固，经济就发展;党忽视法治时，国家就混乱，经济就停滞不前，甚至倒退崩溃。正如习近平总书记指出，全面依法治国，是“两个一百年”和中华民族伟大复兴目标实现的重要内容和保障，也是“四位一體”战略布局的重要法治保障，这充分说明了党的思想领导在社会实践层面的具体反映。

（二）意识形态动员能力确保法治中国建设的认同聚合

党的十八大以来，全面依法治国的诸多新理念、新思想、新战略被提出来，这说明党领导全面依法治国，通过法定程序使得党的主张与内在权威上升成为国家意志与国家法律。在这一过程中，意识形态的动员能力不可或缺。所谓的思想动员能力，其实主要就是依托意识形态进行法治建设动员的能力，这在客观上也说明意识形态的权威性在社会层面具有高度的认同聚合。首先是基于思想观念的意识形态动员，强调作为价值共识的意识形态在本质上对党员领导干部具备道德感召力，因为只有具备了道德感召力，意识形态才会对党的领导权威认同形成思想上的支配力;其次是借助意识形态的国家机器的能动性“冲锋在前”，进而强化党的领导在法治建设事业中的必要性及紧迫性。

在法治中国建设中，中国共产党面临着“领导法治化与制度化”的问题。党要依法执政，就必须在过程中抓住“内聚性意识形态”这一重要环节，从思想层面保证党的路线方针政策的贯彻落实，使制度与法律“不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”[6]。如果意识形态的现实内容仍然会随着领导人及领导人的看法和注意力的改变而改变的话，这就不但意味着意识形态保留着领导人的个人权威，而且还意味着制度和法律的权威未能遵从意识形态的建构路径。作为一种意识形态，党的路线方针政策应当是基于民主集中制原则的运作，人民的利益、意志与党的领导、决策机制相互作用，达成重叠共识的结果。制度结构的合法性，本身包含着民主因素，民主所具有的合法化功能同样可以增强制度结构的合法性。在立法层面，法治借助民主实现制度结构的合法化;在运行过程中，法治将意识形态的认同转化或同化到对法律规范及其运转机制的认同。这一重大转换的实质，即是将法治建构为政治议题并形成政治认同，最终建立起法治意识形态。

二、法治中国建设动员的制度体系：规矩化的组织网络

中国共产党之所以能够发展成为一个强大的政党，并且最终成为执政党，在很大程度上是因为它能够有效地在政党与党员之间建立紧密的关系。换言之，中国共产党要想形成一个强有力的团体，就必须通过建立铁的纪律与秩序来维系党员和全体社会之间的紧密关系。

（一）从政治纪律与政治规矩中强化党的组织权威

相对于国外的一般政党，中国共产党对党员的遴选有着高标准与严要求，这种高门槛并不因为党员人数的众多而有折扣。党员身份准入门槛的高标准客观上增加了一般社会成员加入共产党的难度，也为政党的精英化提供了一定的保障条件。由于加入共产党以自愿为前提，所以，在入党后，党组织对党员施加一定程度上的组织与纪律约束不但是必要的，而且以党员的承诺和遵守为先决条件。党组织对党员施加一定程度上的“政治纪律”与“政治规矩”是必要的。这就决定了党员与党组织之间的这种紧密关系很大程度上带有强制性与纪律性。党员对于党组织的身份系属关系，一定程度上决定了在党章规定的范围内，党组织对党员具有绝对的支配力。因此，当执政党将法治作为决议内容颁布之后，党员基于身份系属关系也要履行学习法律、按照法治的要求行为的政治义务。

法治虽然是对全体社会成员的要求，但社会主义法治的成型过程首先是由执政党倡导并发出指令的，其所作用的对象首先是各级党组织与党员，其次才是借助党组织与党员向外围渗透从而向全社会推广。这种扩散模式的有效性，正是依赖于党员与党组织之间紧密的身份系属关系。相对于一般的社会公众，党员要承担更多的义务，但是其中的一些义务是超越了法律义务的。也就是说，党员要比一般大众承担更多的义务，这种多出来的义务不是法律所施加的，而是政党借助其完备、庞大的组织形态，针对具有党员这种政治身份的特殊主体施加的组织义务。如果没有严密的组织形态，这种更高的义务是无法在党员中有效施加的。也正是在此意义上，党规党纪的约束力基础不在于法律，而在于特定的身份系属。

党的十九大報告把“政治纪律和规矩”视为党领导人民治国理政的一个重要组织基础。新修订的《中国共产党纪律处分条例》也特别强调通过政治纪律和政治规矩来维护党中央权威和集中统一领导，强调党员领导干部在政治立场、方向、原则、道路上必须同党中央保持高度一致。一个可以将九千万党员有效组织起来的网络，一个可以通过政党组织将全民都动员起来的组织网络，必然具有强大的生命力，必然有着超凡的组织结构。中国共产党的组织网络结构是由两大体系组成的，一个是政党自身针对全体党员的网络结构，一个是将政党组织与政党之外的组织以及民众予以联结的网络结构。这个组织网络结构的一大优点是，党可以通过网络实现有效的组织化控制。党领导人民进行法治建设的效率高低取决于组织权威的强弱，而组织权威的树立要求严申党的政治规矩与政治纪律。组织网络是执政党维持组织结构的形式要素，对于凝聚资源特别是权力资源的效率和效果有着重大的影响。执政党在政治决策的执行活动，必须借助自身的组织网络才能有效完成。政党的意志，最终要由政党的中枢机构通过组织网络传达到每一名党员进而传递到全社会，也正是借助组织网络，党员个体被纳入和整合进政党群体，从而有效地传达和执行政党的意志和决策。

强调党的政治规矩，本质上就是认同、维护党的组织权威。习近平同志指出，政治规矩的第一要素就是坚持党中央的集中统一领导，维护党中央的权威。全面依法治国，绝非纯粹“自生自发秩序”的结果，而是我们的党依据现实状况极力推动的。正如恩格斯所指出的，权威既是指“把别人的意志强加于我们”，又是“以服从为前提”。一个稳定而成熟的社会无法离开这种权威，“能最清楚地说明需要权威，而且是需要专断的权威的，要算是在汪洋大海上航行的船了。那里，在危急关头，大家的生命能否得救，就要看所有的人能否立即绝对服从一个人的意志”[7]。只有申严政治规矩与政治纪律，党的组织权威才能获得最大的优化。党的内部组织网络体系并非只在党内发挥作用，通过组织体系的组织化控制功能，政党的组织化范围可以从党内进一步延伸到政党外的组织、普通民众乃至全社会。当在所具备的组织扩张能力，大大扩展了法治建设事业的覆盖范围，为执政党通过组织化网络推进全面依法治国提供可能。

（二）拓展规矩化的动员体系改善政党管理社会的水平

党组织也可以通过关联组织，进一步动员关联组织所联系的特定群体或其中的个体。例如，基于我国党与国家的同构性特点，在新中国成立初期对农民群体的动员，就是通过党组织与关联组织的共同作用完成的。通过党组织与关联组织，中国共产党彻底实现了国家对农村社会的整合，为国家从农村有效地汲取资源奠定了基础。与新中国成立初期的社会状况不同，当前的法治建设动员是在执政党的组织网络已经全面覆盖社会的前提下展开的全民动员。党组织在动员普通民众时，既可以是党组织通过各级组织对民众直接进行动员，也可以是党组织通过关联组织进行动员。而那些与法治有着密切关系的“单位”，例如，受教育部门主管、具体内容却属于政法部门管理的法学院、校、系，在某种意义上也具有作为政法组织派生物的特点。

法治的动员，还体现出了政党管理社会的组织化模式。正式的成建制的党内组织和非正式的关联组织都可以充当动员的有效组织，执政党可以借助这一组织网络体系进行社会控制。事实上，无论是正式的党内组织还是非正式的关联组织，无论是通过正式的组织手段还是非正式的组织手段，动员的主体通过吸纳民众，形成一个包罗所有人的大网，在这个包括所有人的大网中，通过各种组织控制和民众的相互监督来形成跟风心理，从而实现有效的控制。例如，单位制即是政党通过组织管理社会的一个缩影。单位制在这些年来虽然有所松动，但长期以来形成的单位制管控，特别是单位制背后的组织模式，并没有随着单位制的转型而消失，仍然在发挥着作用。

法治动员的规矩化，实际上依赖于多年来形成的执政党通过组织管理社会的模式，具体表现为党首先动员其隶属的各级党组织，然后通过各级党组织在各种政权组织和社会组织中的核心地位和领导力量再动员和推动其组织成员。这种组织网络结构的最大优点体现在动员效率和执行力上面。例如，2003年的“非典”疫情能够在很短的时间内得到有效控制，汶川大地震后及时有效的救灾和灾后重建效果举世公认，执政党的组织网络体系及其作用的发挥功不可没。当然，动员效率与执行力的获得，以政党组织结构天生具有的强控制力为前提。然而，政党通过组织管理社会的模式也会带来负效应，即有可能超出社会发展的实际空间，不仅社会主体功能萎缩，而且可能妨碍动员功能的实现。如果现代法治的实现以独立理性的个体为前提的话，无限扩大社会组织化程度的政党组织网络结构又会导致社会主体功能的萎缩，那么，法治动员在多大程度上能够实现其既定目标，就存在着不确定性。

三、法治中国建设动员的效果保证：体系化的权力结构

权力结构是政治系统的核心要素，决定着权力在不同主体和部门间的分配和配置。党的权力和国家权力虽然可以以法律为标准进行划分（比如党规与国法），但并不代表党的权力就不受法律的规制。依法执政，实际上意味着执政党权力结构本身也要纳入法治的轨道，这是确保法治中国建设动员有序高效的根本前提。

（一）依规治党与依法治国的权力类推逻辑

权力虽然有政党权力与国家权力的区分，但一切权力都要接受法律的规训，一切权力都要被关进制度的笼子，实现普遍法治化。换句话说，党的领导是推进依法治国的根本保证，所谓“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，党的执政与依法治国的关系，是政治与法治关系的集中反映[7]。这是因为，“领导”是通过“影响”而产生权力的，党的领导与是否运用国家公共权力没有必然的联系，它不具有必然的权力强制性，但执政党的执政，则是政党获取国家政权，通过合法程序运用国家公权力的一种政治过程。但是“由于我国宪法只对党的领导地位进行了确立，而未对其执政地位及执政行为予以确立和规制，因此，在现实中衍生了党执政的法理基础危机、党政不分之下的权力高度集中、党的意志与具体法律的内在张力等问题”[9]。实际上我们必须看到，在中国法治建设中，没有政治权力的运作是不可能的，但作为推动法治前进的政治权力本身亦需要法治化。也就是说，无论是执政党的权力，还是国家的权力，都必须受法律的严格规训和约束。只有在这样的意义上，全面依法治国才是可以真正实现的。

依规治党与依法治国，是党领导人民治国理政的两大基本方针，也是党内民主带动人民民主的重要方式。这是因为，政党结构设置与国家机构设置之间的高度重叠性，是一种组织结构上的重叠，这种重叠会强化党的领导权力与国家权力的同构性，从而在党的执政能力与国家治理之间形成一种递推与支持的关系。强调依规治党才能确保党的主体权威始终处于时代旋律的最高点，党的执政能力的现代化才能确保国家治理能力的现代化，两者之间具有内在的同构性。

法治所反映的国家政治主体意识，在更深的层次上体现为政党（执政党）的政治主体意识，并且其建设的思路、内容、目标在根本上决定于党的领导方式。在此意义上，使党规深入党心，使法治深入民心，实际上明确表达了法治背后所隐含着的深刻政治含义。透过国家机体所形成的“党的领导下的全面依法治国”，正是强化当代中国法治建设中总揽全局、协调各方的重要方式。由执政党通过黨内法规的治理与遵循，形成风清气正的政治局面，从而领导国家走向法治现代化的过程，真正做到“党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法”[10]。正说明了执政党在法治建设中充当着主导者的角色。

党的十八大以来，强调以党规深入党心，从而推动法治赢得民心，意味着我们党逐步意识到党的权力与国家权力一样必须以法律进行划分，并受到法律的规制。“党的领导制度化与法治化”，实际上意味着党的权威一旦进入法治的轨道，就可以为领导中国的法治建设事业提供源源不断的内在动力。尽管权力有政党与国家之分，但一切权力都要接受法律的规训，一切权力都要被关进制度的笼子，实现普遍的法治化。如何在保证两者密切关系的前提下，有效地通过制度化、法治化建构来确立各自的边界，就是一个会对权力的运作实践产生重大影响的关键问题，因为权力的配置始终是政治的核心问题，处于政治系统中的各主体之间的关系也将在根本上受制于这种权力配置状况。在当前的中国，全面依法治国必须要通过党的领导动员来加以推动，没有一个稳固的权威主体是不可能的，但领导这项法治事业的主体本身亦需要法治化，这是作为政治核心要素的政治权力必须做出的选择。二者的同构性确保了全面推进依法治国的长效动力。

（二）从权利结构延展中强化动员主导者权威

当代中国法治建设动员要取得法治权威的效果，就必须让动员对象成为真正具有实质性权利的主体。通过向社会赋权，提高动员对象自身的实质主体性，实际上就是在提高社会（含个体）同国家或政党（政治）的议价能力。这种议价能力的提高，体现在法治的框架内，就是处于社会领域的动员对象能够获得法律上承认的权利。因此，法治中国建设动员的效果必须包含的一项检测标准，就是这种动员过程中一定要将权力结构向社会延展，并赋予社会足够的权利。权利从哪里来？相对于整体的资本，由于受到政治资本的挤压或掠夺而萎缩的社会资本应当来源于政治资本，所以，在整体资本一定的情况下，政治资本的弱化会带来社会资本的加强。

体制化的权力结构必然会对法治产生影响[11]。政党组织的网络体系结构是一个具有支配力的垂直的而非平面化的结构，平面化的结构可能会体现民主，但在控制力上必然会相对变弱，并且在主导资源的汲取与分配上往往不及垂直结构更具有效率和力量。政党与国家机构在组织上的重叠性、在权力上的同构性，实际上会放大政党组织与政党权力结构的政治资源汲取力与社会控制力。因此，“小政府，大社会”的制度结构尽管在调整国家与社会的规模程度上是可能的，但是控制力上却不代表政府对社会的支配力就必然小。也就是说，政府规模与政府能力之间的关系并不是成正比的。全面推进法治中国建设，正从国家与政党的强大动员与组织能力中受益，但它们之间存在的一些内在的深层次问题，也会在全面推进依法治国的过程中暴露出来。

实际上，任何成功的动员都可使动员主导者成为新的权力中心，并建构动员主导者自身的权威。在政治资本与社会资本的这场势力范围之争中，以法治为导向的国家与社会治理现代化，必然要求公共治理的社会化，而这恰恰是以政治资本向社会资本的赋权为前提的。所谓的赋权，其实是政治资本对社会资源汲取能力的一次收缩，社会资源不是更多地被政治资本支配，而是能够留在社会，更多地通过社会的自主支配实现资源利用的最大化;而从目标达成上来看，就社会主体的受益而言，就是政策变动都能够在遵循法治的前提下，有效提高社会主体的自由度，保障其基本的福利。

四、结论

实现国家治理体系与治理能力的法治化，是中国共产党提出的国家治理转型的基本目标。法治所反映的国家政治主体意识，在更深的层次上体现为执政党的政治主体意识，并且其建设的思路、内容、目标在根本上决定于执政党这一政治主体。在此意义上，中国共产党提出的法治政府、法治国家与法治社会的一体化建设，明确表达了法治背后所隐含着的深刻政治含义。由执政党领导国家走向法治现代化的过程，正说明了执政党在法治建设动员中充当着主体的角色。

在国家的现代化转型和现代社会的建构过程中，作为改革顶层设计的规划者、领导者和推进者，中国共产党在维护社会稳定、政治稳定与秩序的同时，同样面临着法治建设过程转变与巩固问题。政治认同与信任的建设不但需要动员主导者本身的转型以及动员方式的转变，也需要动员对象的回应与支持，从而在现代社会中构建一种法治动员主导者与动员对象之间的回应与互动的良性关系并形成制度性建构。通过法治意识形态的建构以改变人的思维与行为，形成“意识—机制—行动”的逻辑，建立一种法治框架内的政治秩序和行为模式，这些秩序与模式既在现实地发生着，也在影响着我国的法治进程，塑造着我们的法治图景。描绘当代中国法治建设的动员现实，展示其内在逻辑结构，构成了观照和反思我国法治进程的一个有机组成部分，而最终目的则是通过治理方式的转型实现国家治理体系和治理能力现代化，建立法治政府、法治国家与法治社会，让法治真正成为中国人的“习惯成自然”的生活方式。

通过对内聚性的意识形态、规矩化的组织网络以及体制化的权力结构这三者的分析，可以更深入地理解中国共产党作为法治中国建设领导者的权威力量所在。当代中国的法治建设是在社会全面转型的时代背景下发生的。换句话说，中国当前的法治建设绝非纯粹“自生自发秩序”的结果，而是新时代中国共产党依据现实状况极力推动的。意识形态、组织网络与权力结构三要素的有机结合，构成了執政党对法治建设动员的建构方式。在法治状态中，一个最基本的诉求是法律应当拥有最高的权威，这就对上述组合体中的要素提出了合法性的要求，从而，对执政党的意识形态、组织网络与权力结构产生影响并在整体上使其具备法律权威性的法治化成了必然。因此，在现实与价值之间，政党的权威与法治的权威就在发生着微妙的动态联系。执政党和国家均属于法治建设中的动员主体，国家本身也具有政治的权威性特点。法治建设动员的主体所拥有的内聚性的意识形态、规矩化的组织网络和体系化的权力结构，正在实际地影响着法治中国建设的进程以及“法治—政治”学理关系的独有表达。

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The Authority and Construction of the Mobilization Subject in the Construction of China under the Rule of Law

Zhao Ziyao

（Law School of Yunnan University， Kunming， Yunnan， 650091）

Abstract： The fundamental guarantee for the construction of China under the rule of law lies in strengthening the Party's leadership authority， which reflects that the internal structure of the Party's leadership authority has the mobilization energy needed for the construction under the rule of law. These include the ideological authority to lead the construction of rule of law， the institutional system to ensure the efficient development of rule of law， and the power structure to realize the rule of law in the national governance system. Among them， ideology is the spiritual element to maintain the internal cohesion and external ideological influence of the leader of political mobilization; organizational system is the formal element to maintain its collective structure; and power structure is the essential element to maintain its external implementation effect.

Key Words： construction of China under the rule of law; mobilization subject; ideology; organizational network; power structure.