浅谈治理与善治

薛菲

摘 要：治理和善治的概念性研究、辨析，对于探寻构建政府、社会与公民共同参与的协同管理机制，实现政府治理工作高质量具有重要的意义。对于县级党委政府来讲，以善治为目标，如何创新基层治理模式、提高基层治理质量是必须完成的一项政治任务。

关键词：治理;善治;概念

随着社会生产进步和经济技术发展，政府治理模式由农业社会的“统治”、工业社会的“管理”逐步演进为信息社会的“治理”。近年来，协同推进政府治理、社会治理与市场治理引起了国内政界、学界的普遍关心，推动国家治理体系和治理能力现代化迫在眉睫。从概念的角度，浅谈治理与善治，对于探寻构建政府、社会与公民社会共同参与的协同管理机制，实现政府治理工作高质量具有重要的意义。从汉语字面来分析，“治理”倾向于对管理动作本身的描述，“善治”则倾向于对管理动作的评价，即“善于治理”。但是，通过对相关理论知识的学习，对治理与善治有了更深入、全面的理解。

1 西方视角下治理与善治的内涵

1.1 治理的内涵

治理理论兴起于西方国家，一方面，是为应对市场失灵与政府失败的现实性。另一方面，是公民在涉及自身利益的公共服务方面渴望增强话语权的结果。治理理论的代表人物罗茨归纳出了作为最小国家的治理、作为公司的治理、作为新公共管理的治理等六种形态的治理模式[1]。相对于“统治”，“治理”意味着政府与社会关系的调整，政府的中心地位在一定程度上被政府、社会和市场新的组合所改变。

治理理念的提出以及成功地替代传统的管理模式，但是治理强调的是政府、市场、社会三者对于社会公共事务的合作治理，强调的是三者对公共事务的共同参与。因此，治理既不能单纯地利用政治强制力实现对社会资源的有效分配，又不能充分发挥市场在公共资源配置中的决定性作用，否则其结果会使得治理陷入集体行动的困境，造成治理失灵，从而无法有效实现公共利益的最大合理化。

1.2 善治的内涵

善治作为治理的优化模式，其出现是治理存在缺陷的必然产物。对于善治的概念，在西方有许多不同的说法。通过梳理和总结搜集到的文献资料，认为善治理论主张涉及公共事务的利益相关者共同参与治理，最终实现公共利益的最大合理化。具体来讲，善治通过政府、社会团体与公民个人的共同参与，使得社会团体和公民个人在公共事务处理中发挥越来越重要的作用，也使得政府重新认识公共利益与个体利益的关系，注重二者间利益的协调与实现，提高治理的质量和效益。

国家治理体系和治理能力现代化是对传统公共权力格局的重构，通过赋予市场、社会、个人发挥治理能力的空间，从而实现国家治理范式的转化，进一步提升当代政府应对公共事务的综合处理能力[2]。对公共性问题的关注以及对于公共利益最大合理化的追求，是国家治理体系和治理能力现代化内在要求，也是善治的最终目标。

1.3 两者间的关系

善治与治理都强调政治国家与公民社会对社会公共事务的合作处理，都依赖于公民社会的日益壮大，重视公民的参与，都是国家权力向社会回归的过程。但是，善治蕴含更高的价值诉求，追求公共利益的最大合理化，它是治理的最佳状态，是对治理的优化。

2 中国视角下治理与善治的内涵

我国学者在讨论治理时，强调其规范价值，治理概念在我国带有相当浓厚的政治、社会和行政“范式”转换的目的论意涵，这明显与善治目标有关。在这里，着重从政府层面出发，总结治理与善治在我国语境下的内涵。

2.1 “治理”在中国

党的十八届三中全会在全面深化改革的目标设计上，首次提出“治理”这一概念。治理作为一种新的公共管理活动方式，是伴随着市场经济和民主政治的发展而兴起的。具体而言，在市场经济条件下，市场在资源配置中起着决定性作用，一切经济活动都要按市场规律来办，政府的职能都是有限的。与此相联系，各种社会组织作为独立于政府与企业之外的第三方，承担着越来越多和越来越重的公共管理职能，如各种行业协会、社会中间组织、志愿者团体等。而民主政治的发展，又进一步拓宽了社会组织的活动空间，公民政治参与随之扩大。

与管理不同，治理的主体是多元的，既有党和政府，又有社会组织，还有公民个人。治理的活动方式是互动的，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立共同的目标等方式来实施对公共事务的有效管理。治理的目的是为了弥补政府在公共产品供给上的不足，更好地整合社会资源，维护公共秩序，满足公众需要，最大限度地增进公共利益。

2.2 “善治”在中国

党的十八届四中全会首次提出“善治”概念并强调，法律是治国之重器，良法是善治之前提。善治这一概念有三个来源，其一是上文已经阐述过的来源于西方的治理理论，善治是西方治理理论发展的产物。其二是来源于中国传统社会“善政”，其强调法度严明、官员清廉、公道正派、爱护子民等，现代社会追求的是“善治”，强调的是多元主体的良好合作状态及其达到的最佳治理效果[3]。其三是来源于我国著名学者俞可平教授把西方的善治与治理理论中国化的成果。俞教授認为，善治是追求公共利益最大化的过程，是政府与公民社会的新型关系，实现政府与公民社会的良性互动，达到合作共治的局面[4]。如何称之为“善治”，他概括了合法性、法治、透明性、责任性、回应性、有效性等十条标准，并指出其中最根本的标准是公平正义。

2.3 两者间的关系

在公共管理活动中，由统治到管理再到治理，这是人类政治生活的进步，体现的是政治生活民主化的程度和水平。用治理取代管理，有利于实现政府政策输出与公民利益表达的有效对接，实现政府与社会的良性互动，从而推动决策的民主化和科学化，提高管理效率，实现社会稳定。倡导治理，首先要大力发展民主，积极培育社会组织，充分发挥社会组织和公民在公共管理活动中的积极作用。同时，要推进法治，依靠法治规范社会组织和公民个人在公共管理活动中的行为，使社会力量实现有序政治参与。

3 启示

在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下，地方政府基层社会治理取得了一定进展，但是仍存在治理理念转变不彻底、政府职能转变不到位、治理方式单一等问题。对于县级党委政府来讲，如何创新基层治理模式、提高基层治理质量是必须完成的一项政治任务。正如习近平总书记在党的十九大报告中指出，党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础。在实践中，要探索构建符合本地实际的基层治理善治模式，农村层面，坚持以乡村振兴战略为引领，有效整合基层治理资源，围绕“基层党建、集体经济、特色产业、美丽乡村”四个方面，构建基层治理善治模式;社区层面，坚持以党建为统领，发挥街道党工委、社区党支部作用，打造互联互动横向到边、服务群众纵向到底的社区党建工作新格局。总之，要以善治为目标，争取早日实现国家治理体系和治理能力现代化。

参考文献：

[1] R ohdes.The New Governance：Governing without Gvervment[J].Political studies，1996.

[2] 俞可平：治理与善治[M]，北京：社会科学文献出版社.

[3] 何隆德：也谈治理与善治[N]，湖南日报，2015-10-20（012）.

[4] 俞可平：公民社会的兴起与政府善治[J]，中国改革，2001，（6），38.