新时代基层妇女人大代表履职问题及对策

田川 邬小平

摘要：新时代我国基层妇女人大代表的综合素质、履职意识、履职能力和性别意识不断增强。然而，当前基层妇女人大代表仍然存在所占比例不合理、履职主动意识欠缺、履职能力偏低等问题，严重制约了基层人民代表大会的健康有序发展。未来基层妇女人大代表履职能力建设应当吸收各国女性議员较为成功的实践经验，同时总结我国女性人大代表履职的本土特色，以有效机制激发履职动力，以良好氛围构建和谐履职环境，以政治使命强化服务意识，以自身内功提高参政议政能力，力争在较短时间缩小两性在参政数据上的差距，同时逐步实现“男女平等共治”的社会治理模式。

关键词：新时代;基层妇女人大代表;履职;国家主导

中图分类号：D624 文献标志码：A 文章编号：1672-0768（2019）05-0019-04

一、问题的提出

习近平总书记说：“实现党的十八大提出的目标任务，实现中华民族伟大复兴，是党和国家工作大局，也是当代中国妇女的时代主题。”[1]这是新时代妇女应有的担当，更是对新时代基层妇女人大代表的要求;基层妇女人大代表要善于履职尽责，在广大妇女中产生强大感召力，这是推进基层人民代表大会治理能力现代化的需要。梳理总结新时代女性代表参政议政实践，有助于从理论源头上探寻两性公平的政治资源分配规则，探究出合理的女性代表履职发展路径。对此，已有学者对基层妇女人大代表的履职情况进行了回顾。如王宜永对代表履职中的不足、完善对策进行了研究[2]。谢宏章指出自身素质和能力的欠缺、缺乏有效的保障、履职环境的不和谐都是代表不能有效履职的原因[3]。刘淑媛选取宁夏市县为样本，剖析基层妇女人大代表履职的法制障碍及代表参与地方立法的进路[4]51。王玉琴对女性代表履职能力予以研究，指出妇女人大代表的履职能力与其法定代表性、新时代国家治理的步伐以及广大基层群众日益增长的民主诉求产生了差距等问题[5]。但总体而言，国内对基层妇女人大代表履职以个案为蓝本的研究较多，但通过系统视角，从整体层面对以基层妇女人大代表履职为样本的研究并不多见。

文章沿着基层妇女人大代表的“履职状况—问题反思—发展路径”的逻辑主线，梳理和总结各种女性政治参与理论学说，并加以时代化、本土化的分析与评论。以基层妇女人大代表履职的实例为分析依据，反思基层妇女人大代表履职的问题，基于理论和实践提出有针对性的、可行性的推进基层妇女人大代表履职的政策建议，进而探索有序推进当代中国基层妇女人大代表参政议政的新路径。

二、基层妇女人大代表履职的不足及反思

纵观各地基层妇女人大代表履职实践过程，可以发现，自党的十八大以来，基层妇女人大代表工作努力，成绩斐然，极大地提高妇女地位，推动了政治领域性别平等，提高了我国政治民主化水平。同时也应当看到，我国的基层妇女人大代表履职尚存有诸多不足，主要体现为：

（一）基层妇女人大代表履职的不足

1.比例情况不合理。一是基层妇女人大代表比例整体偏低。按照历届全国人大《关于全国人民代表大会代表名额和选举问题的决定》要求，保障妇女享有与男性平等的政治权利，妇女参政比例需要逐步提高，地方各级人大亦参照。但是从各地人大女代表所占比例看， 绝大部分地市没有做到，而且部分地方出现，越往区县妇女参政比例反而呈下降趋势。

二是基层妇女人大代表比例徘徊不前。通过对全国各地最近二届省市县妇女人大代表比例情况的统计，大部分地方保持原有比例，与人大要求“妇女代表的比例要比上届有所提高”是背离的，有的县市下降趋势比较明显。以W市P区为例，2016年是P区区乡两级人大换届选举年，两届人大代表中，女性占比分别为 19%、23.7%[6]，略有上升，即使这样，也与国际通行的妇女代表参政议政的30%的最低比例（1）有很大差距。

2.代表履职主动意识欠缺。在我国，人大代表是一种光荣的职务，都是兼职的，妇女代表更是如此，在本职工作繁忙情况下认真履职代表工作确实不易。一方面，部分女代表作为与男性同等的公民身份参与政治的意愿和兴趣，存在“分配性”和“服从性”的参与模式[7]，甚至视参加会议和代表活动为额外负担，缺少为民代言、为民做主的内生动力。另一方面，部分妇女代表全局观念不够，对事关本地大局的重点、难点、焦点问题不能深入研究，所提议案与建议多是为本乡本行业的具体的、细微的牟利上，个别妇女代表议案与建议甚至出现年年重复提交情况。

3.代表履职能力偏低。一是语言文字素质不强。某地人大通过分析会议期间或会后代表提出的议案与建议时发现：相当一部分妇女代表对地方政策掌握不够，口头表达和文字表述能力不高。二是专业调研能力不强。同样是某地人大分析报告指出，有三分之二的妇女代表难以深入一线调查研究[4]51，而最终能够主动协调并推动议案与建议落实落细的就更少了，究其因在于缺乏扎实的专业知识，也缺乏调研解决具体问题的能力。

（二）基层妇女人大代表履职不足原因反思

基层妇女人大代表履职不到位，严重影响了人大的权威性和妇女人大代表的引领性。存在这些问题和不足，既有代表自身原因，也有外部环境原因，但更多是制度和机制原因。

1.制度因素，这是影响基层妇女人大代表履职的根源。一是选拔制度不完善。联合国第四届世界妇女大会《行动纲领》也要求，妇女代表参政议政的比例应不低于30%。我国基层妇女人大代表普遍低于这个最低比例，这大大影响了妇女大参政议政作用发挥。主要是两方面的原因：一方面法律法规政策保障基层妇女人大代表比例的刚性落实不够，另一方面是即使当选了人大代表，要么可能成为陪衬，“在其位”却不能“参其政”。二是管理监督制度不完善。表现为现行法律对代表的监管缺乏可操作性，代表履职需要时间、物质以及组织等多方面在实际中不能很好落实。

2.外部环境因素，这是影响基层妇女人大代表履职的前提。主要变现为落后的性别文化阻隔，阻挠了基层妇女人大代表积极履职。中国几千年的政治历史一直延续的是男权政治文化，这是落后性别文化的集中体现。一方面， 由于传统性别文化的制约，中国社会缺乏宽容和谐的女性参政人文环境，在参政议政上民众普遍存在“女子不如男子”、“男主外，女主内”的观念，把妇女的作用局限在尊老爱幼、教育子女上;另一方面，由于现代性别文化负面内容的制约，主要是现代消费主义文化为女性确立了负面的社会角色：物品的绝对占有和追求享乐主义。

3.女性自身因素，这是影响基层妇女人大代表履职的主体条件。一是女性代表活动范围的狭窄。女性代表有一定的政治意识，但相当一部分被围于家庭、单位等小圈圈里，尤其是相对于男性而言，女性承担了更多的家庭角色，导致视野狭窄。二是女性代表竞争意识的缺乏。性别歧视和传统偏见造成了女性的自卑依赖心理，使得妇女人大代表政治效能感低于男性代表。一般说来，政治参与的功效越明显，公民参与的积极性就越高，相信自己的参与可以影响政治决策[8]，这就要求女性提高政治竞争意识，赢得更多的政治参与机会，提高社会知名度和影响力。

三、新时代基层妇女人大代表履职发展路径

解决两性政治资源占有不很均衡，需要一种国家主导型的女性参政履职模式，即国家在制度设计、价值导向、舆论引导和提升女性整体素质上负主要责任。这种国家主导型的模式可以在较短时间缩小男女两性在参政比例上的差距，是目前推进女性参政的最有效途径;同时要对准男女平等的战略目标，加强制度建设，实现“男女平等共治”的社会治理模式。基于此，就建设国家主导型的女性参政履职模式，如何拓展新时代基层妇女人大代表履职发展路径，提出几点建议。

（一）建立有效机制，激发履职动力

妇女参政制度作为妇女参政的规范层面，是制约妇女参政的重要因素。它确定妇女在社会权力体系中的地位，行使权力的合法原则、程序和机制[9]。以制度的形式规范基层妇女人大代表进入决策领域，从入选—议政—考核全过程参与人大工作， 是贯彻男女平等享有政治资源的一个重要体现，需要在代表比例、妇联作用、履职监督等方面下大力气。

一是提高人大女代表参政议政比例。纵观世界，妇女参政工作做得好的国家都有一条最主要的成功经验：以立法形式确定妇女参政议政强制性比例或者女性候选人比例。中国在最近几年基层妇女人大代表比例有一定的上升或稳定，与各地各级人代会明确并认真落实提高中女性比例要求是分不开的。第一，各地人大通过法规形式切实为女性参政提供保障，继续明确规定妇女人大代表候选人的比例不得低于30%;第二，加快妇女人大代表参政议政比例的增长速度，重点是各级党委组织部门在考虑人大换届人事安排时，在女代表的名额、候选人配置、选举方式上向女性倾斜。

二是发挥各级妇联推进妇女人大代表参政作用。长期以来，我国妇女人大代表的产生途径主要是靠妇联来推荐，妇联在实现女性参政的过程中有着不可替代的作用。首先， 各地妇联要大力宣传马克思主义妇女观和男女平等基本国策，为促进女代表参政议政创造良好的社会环境。其次，妇联要加强与有关部门联系，加强与所属党委组织部门沟通，推动落实适当的倾斜政策和“名额保障制度”。

三是落实措施促进代表履职监督。这是克服基层妇女人大代表不作为的关键。包括以下几项：第一，建立代表公示制度，通过网页及布告公示等方式，把代表的姓名、照片、联系方式告知选民，便于选民与代表保持联系，也便于选民监督代表工作情况。第二，建立代表履职档案制度，把代表任职期间出席会议、提出建议、联系选民等情况记录在案，定期向代表所在选区选民反馈;第三，打破代表终届制度。对妇女代表不积极参加活动，不热心反映民意，或其他不认真履行职责等情况，实施诫勉谈话或提出批评，甚至劝其辞去代表职务，以能上能下督促代表要作为，好作为。

（二）营造良好氛围，构建和谐履职环境

由于历史的积淀和性别文化的浸染，中国政治长期忽视了对于女性权力主体的权力启蒙;因此，对女性加大权力意识宣讲就显得尤为重要，毕竟“女性有意识的参政行为超越于参政行动”[10]，这要求为女性代表营造良好的社会环境，这是其认真履职的前提。

一是落实决策者的性别平等行动。包括大力宣传领导者决策时男女平等理念，以法律、政策形式积极保障妇女人大代表履职，关注两性获得政治资源的均衡状况，推动本级党委组织部门积极落实储备和培养女性参政工作，帮助妇女人大代表真正从被动参政过渡到主动参政。二是营造妇女人大代表成长成才教育氛围。各级党校、大中小学校要根据需要开设女性参政的课程（或专题），有意识地向学生讲解女性从政使命光荣，开展大中小学校一體化的人大代表履职知识教育，及早进行“权力主体”之女性的权力启蒙。

（三）牢记政治使命，强化服务意识

人大代表的身份不仅仅是一种政治荣誉，更是一种政治责任。所以，一方面，要有大局观念、全局意识。基层妇女人大代表来自基层，了解本地本领域实际，首要的是从本家庭、本单位狭小的视野和利益格局走出来，应该从国家治理、地方经济社会发展的大局中考虑问题。另一方面，时刻牢记公仆服务意识，防止做“被动代表”，仅仅满足于参加常规性会议和活动，要做“主动代表”，积极作为，把群众的满意度作为检验自己工作成绩的最终标准。

（四）练好自身内功，提高参政议政能力

从女权运动史可知，女性获得与男子平等的地位和权利，最初是源于自身对参政权的不解诉求，这也是推进女性参政的根本动因。

推进中国特色社会主义民主政治发展，需要代表有较高的参政议政能力。人大代表决策、监督的直接对象是行政政策和政府官员，其工作内容主要考察政府决策与政府行为正确与否，在制定法规上予以规范[11]。“要增强妇女参与政治经济活动能力，提高妇女参与决策管理水平。”[12]需要做好以下两方面工作：一方面，追求履职过程中的政治效能感最大化，妇女人大代表需要理性分析自身从政的优势和劣势，立足于自身优势设计政治发展;另一方面，提高行使权力的综合素质，既要有体察民意的眼光和真情，又要有准确审议“一府两院”工作报告及各种议案的能力，还要有比较专业的政策法律知识，更要有善于调研，建言献策，有效解决现实问题的实际能力。

（五）借鉴别国经验，完善培养制度

性别平等与妇女发展是人类追求公平与正义的永恒主题，是社会文明进步的标识。重视发挥妇女在各级议会组织中的作用，提高妇女参与决策管理的积极性和能力，是各国的通行做法。

韩国设立多项制度，实现基层女议员政治参与保障水平。一是建立女性候选人配额制，是为了实现男女政治参与平等，在选举中为女性预留一定比例候选人位置的选举制度[13]。坦桑尼亚规定无论国民议会还是地方议会，各个政党在提名候选人时将优先考虑性别平等，女议员席位占比现在约为37%，计划将来逐渐将这一比例提高到50%。

鉴于此，对于我国基层人大代表，可以试点做好三项工作：一是刚性规定女性代表比例，法律规定地方人大代表选举时，要确保每个选区女性代表所占的比例不得低于30%，同时政党（社团）等组织机构推荐的女性候选人必须超过总数的30%。二是女性代表育成制，制定专门制度办法，开设专门资金，推行女性代表联合培养制和女性代表参与政治运动日常化，选举前以提高女性代表得票率为目标，选举后以提高女性相关政策议案的通过率为目标。三是女性代表素质提升制，开展与国内外机构组织合作培训，提高女性代表的策划竞选活动、调研社会现实等能力，在各级人大活动中更多关注新生婴儿死亡率、孕产妇死亡率、妇女平等教育就业、政府反腐败等问题，为社会发展特别是争取妇女的社会权利发挥特殊作用。

四、结语

基层妇女人大代表履行参政议政职能，为我国基层政治文明建设做出了应有的贡献。与此同时，基层妇女人大代表履职效果与广大基层群众日益增长的民主诉求还有差距，这就要求：既要善于吸收各国女性议员较为成功的实践经验，更应立足我国国情，把握我国女性参政的本土特色和优势，坚持人民当家作主，发展人民民主，密切联系群众，紧紧依靠人民推动国家发展的显著优势。新时代基层妇女人大代表履职发展路径，应该走“以实践机制创新促进妇女参政理论发展”的思路，在实践中大胆尝试，同时充分发挥国家主导型的女性参政履职模式优势，力争在较短时间缩小女性在参政数据上的差距，逐步实现“男女平等共治”的社会治理模式。

注释：

（1） 见习近平2015年在全球妇女峰会上的讲话。

参考文献：

[1]习近平同妇联新一届领导班子集体谈话：中国梦需要广大妇女献智献力[N].人民日报（海外版），2013-11-01（01）.

[2]王宜永.基层人大代表履职现状、问题原因及对策研究[J].人大研究，2010（3）：24-27.

[3]谢宏章.人大代表履行职务存在的问题与对策[J].人大研究，2004（2）：19-22.

[4]刘淑媛.宁夏基层妇女人大代表参与地方立法问题探析[J].宁夏社会科学，2017（6）：51-54.

[5]王玉琴.政治新常态下宁夏基层妇女人大代表履职能力提升的路径[J].宁夏社会科学，2016（5）：37-41.

[6]范东升，劉鸿斌.基层人大代表结构及履职状况分析——以W市P区为例[J].长江论坛，2017（3）：65-69.

[7]浙江省、市人大女代表、政协女委员参政议政现状研究课题组.浙江省、市人大女代表、政协女委员参政议政现状研究[J].资料通讯，2007（8）：68.

[8]师凤莲.中国农村妇女政治冷漠现象分析[J].山东大学学报（哲学社会科学版），2009（1）：154-160.

[9]王瑞芹.妇女参政内涵解析[J].理论导刊，2007（12）：102-104.

[10]李莉，黄振辉.社会性别与政治参与研究——女性主义政治学研究方法反思[J].华南师范大学学报（社会科学版），2005（6）：28-32，158.

[11]岳珍.闭会期间党代表作用发挥制约因素与对策探讨[J].宜春学院学报，2013（1）：16-18.

[12]Moon Jiyong.Koran Democracy and Gender Equality.Memory and Prospect[J].Trade Unions’ribune，2012，（26）.

[责任编辑：卢红学]