NGO参与：农业灾害防治的新思路

张镇挥

摘要 农业对中国产业结构具有基础性和保障性的作用，农业灾害的预防、治理和救助理应从始至终，贯穿全局。当前我国防治农业灾害的主体为政府、市场和农民，但政府和市场都存在不同程度的失灵，且3个主体间配合程度不足。NGO是普通公民进行社会治理的重要平台，也是完善农业灾害防治体系的有效路径。NGO协同参与，构建政府、市场、社会、农民共防共治的格局，对农业灾害防治体系的完善具有重要意义。

关键词 农业灾害防治;政府失灵;市场失灵;NGO;共治

中图分类号：X43 文献标识码：A 文章编号：2095-3305（2019）06-124-03

DOI： 10.19383/j.cnki.nyzhyj.2019.06.047

NGO Participation：A New Way to Prevent and Control Agricultural Disasters

ZHANG Zhen-hui（School of Political Science and Public Administration，Wuhan University， Wuhan， Hubei430072）

Abstract Agriculture plays a fundamental and protective role in China's industrial structure. The prevention，control and rescue of agricultural disasters should run through the whole situation from the beginning to the end. At present，the main body of agricultural disaster prevention and control in China are government，market and farmers，but government and market have different degrees of failure，and cooperation degree among the three main bodies is insufficient. NGO is not only an important platform for ordinary citizens to carry out social governance，but also an effective way to improve agricultural disaster prevention and control system. It is of great significance for the improvement of agricultural disaster prevention and control system to construct a pattern of joint prevention and control by government，market，society and farmers through the collaborative participation of NGO.

Key words Prevent and control agricultural disasters;Government failure;Market failure;NGO;Co-governance

中國从古至今都是一个农业大国，同时也是一个自然灾害频发、灾害种类繁多、受灾损失严重的国家，农业是遭受自然灾害影响极为严重的一个领域。从时间维度上看，新中国成立以来，我国农业大灾不断、小灾频发;从空间纬度上看，幅员广阔的国土上往往同时发生雪灾、虫灾、洪涝、旱灾等多种灾害。据统计，仅仅2016年，我国农作物受灾面积占总播种面积比值、绝收面积占受灾面积的比值均超过了10%[1]。政府在应对复杂、严重的农业灾害时，呈现管理技术上的不足，农业灾害损失经过乘数效应放大到社会整体经济后，农民群体的财产遭受更为严重的损失。

1 农业灾害防治中政府与市场的失灵

农业灾害防治是一种兼具非竞争性和非排他性的公共物品，国家对其投入理所应当。我国自然灾害严重，且政府掌握大部分公共资源，使得公共财政投入和行政手段干预在灾害防治中发挥了基础性作用。随着中国特色社会主义市场经济的深入发展和国外农业市场化理念的传播，市场资源越来越多地投入到农业灾害防治领域，以企业技术防治、保险赔付损失为代表的防灾治灾救灾市场化手段得以实现。但是，因为政府和市场本身的缺陷，以及政府与市场的协调配合不足，导致农业灾害防治过程出现了多种症结。政府与市场的失灵，给NGO进入农业灾害防治领域提供了理论支持和现实需要。

1.1 政府失灵

政府在配置农业灾害防治资源中占据主导地位，能够迅速集结资源并且集中使用，但政府在配置资源时存在效率低下和滥用资源的“失灵”现象，主要体现在4个方面：①农业灾害预防体系未呈现差异化特征。在构建全面而系统的农业灾害预防体系的过程中，政府部门忽视了不同灾害、不同地方、不同农户需要截然不同的“预防产品”。例如，不同品种的农作物需要不同的病虫害防治技术，相邻作物区因地势不同而需要差异化的防洪方案等;②平均主义导致农田水利等基础设施投入缺乏针对性。政府配置资源往往注重公平价值的实现，对各地情况存在调研不足的问题，将农业基础设施项目较为平均地分配到各个行政区域，同一作物区抗旱能力较强而排水系统不完善等现象时有发生;③政府与农户互动不足致使防治技术不能有效推广。农民是农业灾害的直接承受者，也是农业灾害防治的重要主体。当今农村青年劳动力严重流失，农民灾害防治技术储备不足且不能有效自学，较为依赖政府的技术提供。但是部分地方政府技术服务仅仅为完成工作考核，技术与求助在政府与农民间的流动不畅通;④农业灾害防治资源与救助资源分配不合理。政府对农业灾害的财政救助资源在制作分配计划时呈现不合理，忽视了个体化、个性化的需求，农民无法根据自己需要进行选择，降低了自救抗灾、恢复生产的积极性。同时在资金、物质分配使用过程中，出现部门利益冲突造成的恶意挤占现象，以及管理不善造成的权力寻租现象。

1.2 市场失灵

市场能够实现资源最高效、最优化配置，但也因其外部性、信息不对称、交易成本等特点，阻碍了其在农业灾害防治领域发挥有效作用。①农业灾害防治的外部性降低了市场关注度。农业灾害具有公共性、公益性的特点，具有很高的正外部性。企业在灾害预警、制定防治方案、提供防治技术、实施防治工程的过程中，不同程度地无法拒止“未付费用户”的使用。比如灾害情报、预防方案、治灾方法等信息会在包括已付费和未付费用户中广为传播，企业无法获得足额回报，农户付费使用的积极性也因此降低。如果政府不对企业进行相应补贴，企业会因逐利动机而退出农业灾害防治领域;②信息不对称降低了农业保险的补偿作用。保险是一种收入再分配方法，农业保险可以让农业灾害损失在高风险农户和低风险农户中分摊。农业保险中的信息不对称有2种存在方式：一是农户具有自身信息优势，部分农民较为准确地把握了其遭受农业灾害的可能性与遭受损失的程度，从而自由选择购买农业保险。高风险的农民更愿意购买，而低风险的农民不倾向于购买，保险公司不能逐个判断风险以在个体间合理定价;二是保险公司具有更全面的灾害整体风险管理优势，其采取对低风险农产品、低风险农产区提供保险，而拒绝对高风险农产品和高风险农产区提供保险的销售策略。双方之间的信息不对称逐渐将低风险农户、低风险农产品、低风险农产区挤出市场，农业保险不能真正分担农业灾害风险。另外，灾害的发生具有突然暴发的特性，企业需要大规模集中赔付，保费如不能抵偿赔付金和企业管理成本，企业无法盈利甚至亏损，也将退出农业保险市场;③欠发达地区交易成本高昂。我国经济欠发达地区承担了重要的农业生产功能，但由于位置偏远、交通不便，这些地区恰恰是自然灾害多发地区。农业灾害防治的市场化在经济发达地区与欠发达地区之间进程不一，欠发达地区市场发展程度不足，基础设施不完善，能够承担农业灾害防治功能的企业没有在这些地区成长起来，外地企业也因交通成本、管理成本、信息成本较高而未能进入，欠发达地区未能充分享受到农业灾害防治市场化带来的红利。

2 我国NGO发展及灾害救助历程

NGO是non-governmental organization的英文缩写，正式名词及定义首次出现在1945年各国签署的《联合国宪章》[2]。NGO直译为“非政府组织”，是独立于政府与企业之外的组织，根据其特点也可以称为非营利组织、第三部门、民间组织。现今普遍被接受的NGO定義是由美国约翰—霍普金斯大学莱斯特·萨拉蒙教授提出的所谓5特征法，即将具有以下5个特征的组织界定为NGO：组织性、非政府性、非营利性、自治性、志愿性[3]。由于社会背景不同，各个国家对NGO的准确定义也各不相同，但非营利性和非政府性是全世界公认的NGO的基本属性。对于发展中国家，特别是我国，完全符合萨拉蒙教授定义的NGO非常少。根据我国的实际情况，可以把具有正式组织形式的社会组织，从事非营利性、公益性、志愿性活动的组织都定义为NGO，该文采用这一定义。

改革开放以来，特别是近30年以来，我国政府确立了市场经济体制，政府行政改革的主要方向是规范权力、简政放权，逐步确立了“小政府、大社会”的改革理念。我国NGO也沿着改革的脉络蓬勃发展，几乎每10年NGO的数量都会呈现指数级增长。政府也在转变理念和NGO发展中转变了对NGO的态度，从限制到默认，从默认到管理和培养，基本确立了“监督管理、培养发展”的政策。我国NGO主要强调在经济和社会上对弱势群体进行救助，或者弱势群体之间互助，现今已经参与的领域囊括了教育、文化、环保、养老、扶贫、救灾等多个社会领域。2008年汶川地震，是我国NGO在全国公众面前大规模展现其能量的开创性的一年，被誉为“中国民间力量的第一次集体亮相”，数以百计的NGO组织奔赴赈灾前线，配合政府公共部门，发挥了出乎意料的救灾力量。在之后的2010年青海玉树地震、2013年四川雅安地震，我国NGO再接再厉，继续奔赴灾区一线，进行伤员救助、物资运输、信息传递和灾民心理疏导工作，彰显着NGO的行动力。

3 NGO参与农业灾害防治模式探析

横看我国NGO的活动领域，纵观其在历次大的自然灾害中的表现，可以总结出我国NGO注重偶发的巨大自然灾害，而轻视长期存在且频发的农业灾害，重灾害救援而轻灾害防治。农业灾害给经济和社会带来持续性的损失，而灾害救援只是灾害治理的一部分，不能代表灾害预防和治理的全局。除此之外，我国NGO近年来在数量和能力上同时飞速提升，已表现出在技术门槛低、直接效果明显的领域中重复发展与活动，而在农业灾害防治中又难觅其身影的现象，这不符合高效、合理配置社会资源的原则，对农业灾害防治体系的健全和我国NGO的发展，都是一个较大的缺陷。在政府与市场对农业灾害防治领域出现一定程度失灵的背景下，在强调权力下放和公民自治的现代社会中，NGO代表着除政府、市场之外的第三支力量——社会力量，当可自然而然参与到农业自然灾害防治中，发挥协同配合政府和补充完善市场的作用。结合我国农业地区灾害防治实际情况，以及NGO组织公共性、民间性、道义性[4]的优势，提出以下5种NGO参与农业灾害防治的模式。

3.1 宣传、普及灾害防治知识

完善的农业灾害防治知识体系能够从多个角度帮助农民防范农业生产风险，包括各种预防知识、治理知识、农作物受灾救助方法和止损手段、农作物保险申请流程等方面，从而尽可能地提高农民防灾技术，减少受灾损失，提高农业生产积极性。有专业特长的NGO组织可以依托自身的专业优势和人才优势，宣传农业重点灾害防治知识，制定指导性、帮助性的的防治手册，提高农民防灾治灾的技术能力，并提升农民防灾意识。NGO具有民间性特点，可以根据不同地区、不同村组、不同农民的需求制定差异化的防灾治灾措施，这是政府难以达到的效果。

3.2 协助筹集、运输救援物资

农业灾害防治需要大量的资源作为支撑和保障，包括人力、财力和物力资源，并且必须在短时间内大量筹集。政府的行政力量和财政支持决定了其是筹集资源的最大力量，但是农业灾害一旦发生，政府部门所能调动的资源往往不足以应对灾害，这就需要NGO提供自身掌握的各种社会资源。同时，NGO因其公益性特點，在协助募集资源的时候，能加强政府公信力，作为其动用行政强制力征用资源的补充，减少阻碍。灾害发生后，治灾和救援物资的补给及运输工作是救灾的重要环节，及时有效地将救灾物资运送到灾区，将对灾害救援工作起到关键性作用。我国NGO组织在农业灾害后积极协助政府部门调度、统筹、运输救援物资，可以在治灾工作中发挥很大的功效。比如雪灾发生后，公共交通在一定程度上瘫痪，政府运输能力下降，NGO组织可以通过多种方式，化整为零地将化雪物料、除雪设施、农作物保暖材料运送到灾区。

3.3 提供技术、信息服务

市场因外部性、信息不对称、交易成本等原因未完全进入农业灾害防治领域，NGO在灾情信息、协助应对、组织实施方面，可以发挥政府和市场的补充作用，将这些公益信息和技术广泛提供给农民，最大化地发挥信息和技术的作用。随着无人航空器技术的快速发展，其也广泛应用于农业灾害防治。无人机喷洒农药以防治面积大、防治效率高、平均成本低、应对灾害反应快等优点受到农民的欢迎，但是无人航空器的购买、维护保养、使用是技术化、专业化的工作，政府部门直接组织防治需要投入大量人力、物力、财力资源，也容易机构膨胀。市场承担农业飞防任务是值得选择的方式，但欠发达地区缺乏飞防企业，且外地飞防企业入驻进行飞防作业的成本较高，市场的失灵注定了边远地区或非边远地区单独小面积地块的飞防技术提供难以得到保障。NGO恰好能吸纳当地的无人机爱好者加入，政府可以向NGO购买服务，并推出政策引导NGO开展农业灾害飞防工作。NGO与农民互相配合，以遥控驾驶航空器为主、地面防控为辅，防治农作物病虫灾害。大规模的NGO组织可以互通灾害信息，健全联防联治机制，向跨区域、跨领域防治发展。

3.4 协助传递灾情信息

农业自然灾害信息能否及时、准确地传达给农民，直接影响着农业灾害防治的针对性和有效性，任何信息的错误传递、延时传递都可能对灾害防治产生不利影响。各方面信息如能及时搜集和公布，对于政府制定下一步的防灾治灾措施、调动物资、澄清真相、保持政府威信、安定受灾群众情绪，都具有重大意义。基层政府因其组织化和管理技术上的不足，不能保证及时准确地采集、统计灾情信息，而采集到的信息往往需要进行专业的分析、比较和判断，这更延长了政府做出有效灾害应急政策的时间。NGO利用自身的基层组织和专业性优势，能够在灾情信息传递方面做出巨大贡献。在重大农业灾害中，受灾面积大，受灾人口多，交通和信息传递不畅，政府限于自身机构规模限制，难以有效地搜集准确的灾情信息以针对性地防灾治灾。自下而上发展的NGO本身就是从城镇和农村基层成长起来，许多组织成员也许就是灾区农民的亲人和朋友，或者就在灾区生活。NGO组织可以及时搜集、统计受灾信息，与政府部门对接提供信息补充，两者结合能够获得更准确的受灾信息统计，为政府部门研判下一步防治政策提供数据保障。

3.5 参与灾后止损与恢复生产

由于农业灾害严重破坏农业生产，影响农民收入和生产积极性，灾后止损与及时恢复生产至关重要。虽然农业灾害可以得到控制，但灾后农业生产还没有恢复到正常状态，因此随着治灾进程的深入，治灾的工作重点由救援转移到灾后止损与恢复生产。因为交通和信息不畅，抢救过来的农产品如不能及时运出或销售，受灾农民的损失将进一步扩大。利用网络新兴媒体，NGO可对外联系存储地或购买方，最佳途径当然是直接以合理价格售出，为受灾农民一步到位地解决问题。交通运输不便的，NGO也可以协助将农产品运出。农业保险的逐渐普及是我国农业灾害防治的一个重要进步，但是农民本身文化素质不高，而部分保险企业提供的农业保险品种限制多、申请流程复杂，农民即使参保，获得保险赔付也非常困难。NGO可介入到帮助农民获得农业保险赔付的过程中，为农民辨识赔付种类、准备理赔资料，使农民尽快获得农业保险赔付，补偿受到的损失。当然，灾后还需尽快帮助受灾农民恢复生产，NGO可以组织开展多种契合当地需要的农业技术培训班、灾害防治授课班，向受灾农民培训相关技术，帮助其尽快恢复农业生产。

参考文献

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责任编辑：李杨