社会治理视角下PPP模式推进问题研究

【摘要】：本文结合PPP模式的相关理论，以L区旧城改造PPP模式为例，探寻在社会治理的视角下，政府方和社会资本方对PPP模式的理解偏差。此外，本文也讨论了涉及PPP模式的相关法律不够完善，进而影响政府和社会资本合作机制的长足发展的问题。在此基础上，笔者提出相应的建议，以期用社会治理理论推进PPP模式的发展，而PPP模式的进一步发展，又能反过来推进社会治理现代化。

【关键词】：社会治理 PPP模式 旧城改造

前言

在社会急需社会治理创新的背景之下，PPP模式在某种意义上是作为一种社会治理创新模式被提出的。政府与社会资本之间合作，可以获得一加一大于二的效果。在本文中，笔者将重点放在了社会治理视角之下，PPP模式推进过程之中发现的问题上，到底我们该怎么理解社会治理视角下的PPP模式，对于PPP模式推进过程中发现的诸多问题，又有什么对策和建议呢？

一、PPP模式推进问题研究——以L区旧城改造PPP模式为例

（一）相关背景

我国现阶段PPP项目主要以各省市在结合自身实际情况的基础上，由财政部作为首要牵头人积极试点PPP项目。在PPP模式大热的背景之下，Z省某市L区正面临新一轮行政区划调整，拥有了从城郊向城区转变的历史机遇，撤县设区的"升级"使得L区的城市建设步入高速发展期。在这样的大背景下，当时的L市政府作为公共管理的主人，决定牢牢抓住这一历史机遇，在2016年，L市人民政府（现L区人民政府，以下皆称之为L区人民政府）推出了L市旧城改造建设工程项目，并采用了PPP模式。但是作为社会治理的创新模式，PPP模式这一在中国新兴的治理方式难免会出现一些问题。

（二）PPP模式推进过程中的困境

1.政府和社会资本对于PPP模式的理解不够深入

L区旧城改造建设工程项目，由社会资本方出资80%，政府的出资代表（L区城市建设投资有限公司）出资20%。调查发现，不管是政府方还是中选的社会资本方，习惯于只把 PPP模式当做一种新型的项目融资方式。对于政府方来说， PPP模式是把融资的一部分风险转移给民营企业，对于社会资本方来说，普遍将PPP模式看作是政府资金紧缺，需要他们的资金力量支持的一种方式。政府方与社会资本方的这两种理解，并不符合PPP模式的在社会治理背景下的深刻意义。事实上，PPP模式的开展能给社会资本方提供参与社会公共事业及城市基础建设的機会。

2.缺乏为夯实PPP模式可持续发展的规范化研究

现如今PPP 模式大热，但是这种模式是否能够可持续发展却存在疑问，相关方面的文献研究也极其稀少。目前来看，比较多的关于这方面的文献是国家发改委、财政部研究制定的PPP模式的各种监管规范文件，学术界对此却着墨不多。

笔者认为，可持续发展可以从法律法规的角度进行考虑。政府与社会资本进行合作，需要相应的法律法规，对双方的权利和义务进行保障。若缺乏相关法律文件，那么政府和社会资本的合作，只能靠道德约束。PPP模式的相关法律法规不够健全，使得社会资本方出现过于依赖政府和不信任政府的两个极端，这会大大降低社会资本方的参与率。

对于政府方来说，在一定程度上，会利用一些法律法规的"擦边球"弥补社会资本方的部分损失，使得社会资本方能在项目上"不亏本"，美名其曰是吸引更多有实力的社会资本进行投资，实则体现了社会资本方过于依赖政府这一事实。

三、基于社会治理视角的PPP模式推进建议

（一）改变政府和社会资本方对于PPP模式的思考方式

随着社会治理体系的发展，政府与社会资本将不再是一个简单的管理和被管理关系，而是一种良好的合作伙伴关系。政府与社会资本方对与PPP模式的理解是否深入，将会影响社会资本方对社会治理的权利和义务的履行程度。

政府方面，不能过于干预和控制社会资本;社会资本方面，要及时成为新的社会治理力量。

（二）政府和社会资本共同完善PPP模式的规范化建设

在社会治理的体系之下权利与义务的确立就需要法律法规进行保障。

以L区为例，合同规范在内容上过于简略，有些问题缺乏法律的支持， 合同中充满原则制定，缺少实际的可操作性。PPP模式的当事人涵盖广泛，包括政府和社会资本等，也使完善相关法律规范更加复杂。除此之外，法律法规的完善也可以广泛听取社会资本的建议，提高社会资本对政府的信赖度且进一步实现社会治理能力的成长。

总结

PPP模式为社会资本扩大了社会组织参与公共事务管理的权利。我们可以看到，主体多元化的社会治理趋势不遗余力地推动PPP模式向前发展，而PPP模式的不断成熟，更蕴藏着推进社会治理现代化的巨大力量。

作者简介：邬丰羽（1994—），女，汉族，浙江宁波人，浙江师范大学法政学院行政管理专业2017级硕士研究生，研究方向：公共管理。