政府权力清单视角的经济责任审计问责机制研究

陈国珍 宋夏云

[关键词]权力清单    经济责任审计    问责机制    责任界定

本文系浙江省高等学校访问学者教师专业发展项目（FX2018170）

推

一、经济责任审计问责机制的含义及设计原则

（一）含义

作为中国特色审计问责制度之一，经济责任审计是国家审计制度的创新。与常规的财政财务审计、绩效审计等一样，因公共受托责任关系而产生。经济责任审计的目标是对党政领导干部和国有及国有控股企业领导人员履行的经济责任情况和结果进行监督和评价。经济责任审计结果为依法追责问责提供依据;反过来，强有力的追责问责有利于提高经济责任审计工作实效。经济责任审计侧重于责任的界定，问责侧重于责任的追究（阮滢，2011）。审计问责作用的发挥需要整合问责主体，形成问责合力（郑颖，2009）。因此，所谓经济责任审计问责机制是审计机关、立法机关、纪检监察部门等问责主体在经济责任审计活动中，对被审计人未履行职责的行为依法进行过失认定，追究责任并给予惩戒，最终进行问责反馈的一系列安排。

（二）设计原则

1.权责对等原则。领导干部权力的授予伴随着责任的规定，其所拥有的权力与承担的责任要保持一致。这里的责任具有两面性，包括履行职责与义务的积极责任以及承担失责后果的消极责任。政府权力清单制度的权责清单列明权责对应关系，明确以责任约束权力，促使权力在合法的轨道上运行，也对审计问责工作的开展产生积极影响。

2.以罚促改原则。审计问责过程中，惩罚并非最终目的，而仅仅是手段。惩罚可使责任人对其工作常怀敬畏之心，促使领导干部及时改进薄弱环节，堵塞管理漏洞。惩罚的过程不仅使责任人受到教育，也使其他干部引以为戒。因此，通过惩处违法失职行为实现改正错误、防止类似问题产生的目的。

3.明晰性原则。明晰性原则要求问责规则清晰明了。规则内容包括问责程序、问责标准、问责范围等（冯均科，2009）。其中问责程序需要明确处理处罚过程，问责范围需要明确问责情形，问责标准需要明确违法、违纪、违规等行为的判断依据，考虑情节严重程度，尽量减少行政的自由裁量权，提高问责的效率。

4.公开透明原则。国家的最高权力属于人民，人民是国家的主人，政府与人民之间存在代理关系，政府理应向人民公开信息，保障其知情权，促进人民参与问责。作为外部监督者，人民履行监督权要求审计问责过程透明、信息公开，涉及国家机密及个人隐私受法律保护除外。人民参与的问责有利于审计问责走向民主化，实现对政府的有效监管。

5.信息沟通原则。信息沟通既是信息的交换过程，也是问责主体之间的交流过程。当审计机关无法完成问责程序时，审计问责的实现就需要多部门协同。因此，各问责主体间有必要建立信息沟通渠道，通过信息交换增强相互间的信任与默契，以促进相关部门间的合作，提高问责效果。

二、权力清单制度下经济责任审计问责机制的构成

在我国审计实践中，屡审屡犯现象依旧存在，这与审计问责力度、审计的权威性密切相关。国家审计隶属行政型审计体制，相对于国外的立法、司法和独立的审计体制，其独立性、权威性较弱，从而影响审计的责任追究。因此，国内文献多从机制视角来研究审计问责，以提高审计的监督作用。从文献角度分析，审计问责机制解决谁来问责、向谁问责、如何问责、问责后的处理等问题，可见审计问责机制包括审计委托机制（问责主体）、责任鉴证机制（问责客体、问责标准、问责范围）以及惩戒机制（问责程序、问责方法、问责反馈）。

（一）基于经济责任审计程序的分析

通常审计程序包括审计计划、审计准备、审计实施及审计报告四个阶段，经济责任审计的目标导向使经济责任审计程序具有相对独特的内涵。

审计计划阶段。组织、人事及纪检监察等部门应履行自身职责要求，向审计机关提出年度经济责任审计计划，经济责任审计联席会议（以下简称联席会议）对计划进行讨论并编制年度计划草案。计划草案经政府批准后予以立项，并纳入审计机关的年度审计计划。联席會议办公室与同级审计机关内设的经济责任审计机构合署办公，从计划制订到任务安排，审计机关缺乏自主性和灵活性，容易出现监控盲区（宋夏云、陈一祯，2016）。因此，有必要加强审计计划管理，提高计划编制的独立性与灵活性。此外，组织、人事及纪检监察等部门既是委托方，也是问责的主体，科学合理的审计计划有助于将审计问责落到实处。

审计准备阶段。审计机关组成审计组，完成审前调查、评估审计风险、制订实施方案、送达审计通知书等工作。审前调查所了解的基本情况包括被审计领导干部应履行的职责、重大决策事项及其进展情况、内部控制情况、主要业绩评价指标体系等。审计准备阶段工作是审计检查的基础，其内容是否充分细致，将对审计质量产生影响。

审计实施阶段。审计组召开审计进点会，完成相关资料收集、内部控制评审、检查取证、审计工作底稿编制等工作。审计组成员检查取证时，需要关注领导干部的权力行使及责任履行情况。审计检查过程越深入，获取的证据就越充分，对领导干部责任的界定也就越准确，有助于提高审计问责效果。

审计报告阶段。首先，审计组通过归纳分析审计成果，合理确定被审计领导干部责任，形成审计结果;其次，审计组对领导干部进行综合评价，撰写审计报告初稿;再次，审计组征求意见后提交审计报告，审计机关向委托部门提交经济责任审计结果报告;最后，审计机关对审计中发现的违反财经法规问题，在其职责范围内下达审计决定书，并作出审计处理处罚。若存在涉及经济犯罪的线索，审计机关应报告单位负责人并移送纪检监察、司法机关等部门。审计报告阶段的工作直接为审计问责指明方向，是审计问责机制构成的核心内容。

通过上述分析可知，科学合理的审计计划编制需要形成审计计划机制;适当、充分的审计证据搜集需要形成审计检查机制;领导干部的责任界定、客观评价及惩戒需要形成审计报告机制。因此，从经济责任审计程序角度分析，审计问责机制包括审计计划机制、审计检查机制、审计报告机制。

（二）基于政府权力清单理论的分析

1.政府权力清单制度的内涵分析。权力清单制度是我国行政权力制约与监督体系改革的探索。权力清单、责任清单和负面清单是权力清单制度的核心内容，从不同角度强调了“法无授权不可为”“法定职责必须为”“法无禁止即可为”。权力清单制度以清单模式梳理权力、职责，让权力公开透明、行之有据，让责任清晰、失之必问。具体而言，权力清单制度是政府及其部门依法梳理权限职责、界定权责边界、明确追责事项，并以流程图、目录清单形式公布，接受社会公众监督的一系列制度安排。权力清单制度确保公众的知情权，促进政府信息公开，推动政府依法行政。权力清单制度是健全国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。

2.政府权力清单制度对经济责任审计问责的影响。（1）从国家治理角度来看，公共权力的运行影响公共资源的市场化配置，从而影响国家治理成效。规制公共权力的运行，有助于实现国家良治。权力清单制度下，政府及各部门的权力边界清晰、权力与责任对等，权力被责任制约与控制。以党政领导干部、国企领导人员为主要问责对象的经济责任审计，对权力同样具有制约作用。权力清单制度与经济责任审计问责之间是相互促进、相互制约的，审计问责机制的构成需要考虑权力清单制度对经济责任审计问责产生的影响。归纳如下：一是从问责主体角度分析，人民的问责意识得以增强。随着权力清单制度的实施，较多省市以政府服务网为载体，借助信息化，推动“单”与“网”的结合，促进权力运行标准化、公开化。权力清单制度使权力更加透明与公开，有助于增强社会公众、舆论媒体参与问责的意识。二是从问责客体角度分析，问责对象更加明确，问责内容进一步深化。权力清单制度能清晰划分各部门的权力边界和职责边界，有利于责任对象的确定。问责内容的深化表现在不仅要问责领导干部的经济责任，也要问责公共权力的运行。《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》明确指出，“地方各级政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位、垂直管理部门设在地方的具有行政职权的机构等，都要严格按照权力清单行使职权，切实维护权力清单的严肃性、规范性和权威性。要大力推进行政职权网上运行，加大公开透明力度，建立有效的权力运行监督机制。对不按权力清单履行职权的单位和人员，依纪依法追究责任。”三是从问责标准角度分析，责任易于界定与追究。权力清单列明每项权力的实施主体、实施依据，尽管不是法律规范文件，但对权力行使具有法律制约效力，也为经济责任审计的责任界定提供依据。（2）考虑权力清单制度对经济责任审计问责的影响，经济责任审计问责机制的设计需要进一步调整：一是完善审计检查机制。审计问责内容的深化使审计人员在检查取证过程中关注清单中公共权力的运行轨迹，如权责清单的执行情况、自由裁量权行使状况等。二是调整审计报告机制。建立审计业绩评价机制、责任鉴证与审计报告机制、激励与惩戒机制。审计内容的深化，致使审计业绩评价指标体系需要作出调整。业绩评价指标选取是否科学，影响对领导干部受托责任履行效果的评价，易使审计问责产生偏差，因此需要单独建立审计评价机制。权力清单制度便于领导干部的责任界定、便于人民参与问责。建立责任鉴证与报告机制，可使對领导干部的定责更合理，加大审计的社会监督力度。权力清单制度理顺各部门的权力与职责，有利于问责工作的开展。对领导干部个人的问责、激励与惩戒相结合，可提高问责效果，因而需要设立激励与惩戒机制。三是建立信息沟通与协调机制。权力清单制度明确了各问责主体的权责，但经济责任审计问责的有效实现需要多个部门的协同，做好部门之间的信息沟通与协调，有助于提高经济责任审计的成效。

（三）权力清单制度下经济责任审计问责机制的构成

如表1所示，政府权力清单视角经济责任审计问责机制的构成内容包括：

1.审计委托机制。行政权力因授权而产生，须对授权主体负责。在我国现有的政治体制下，审计机关、人民、各级人大和政府之间存在着层层委托代理关系，审计机关应对人民、对人大、对政府负责。审计机关具有审计法所赋予的经济责任审计监督职权，并承担审计问责的责任。在经济责任审计中，审计机关对个人的问责有可能受到政府行政干预，进而影响问责力度与效果。为了增强经济审计委托的独立性，可以设想：经济责任审计的委托权最终归属于人民，并由专门的经济责任审计联席办公室负责管理与实施工作。经济责任审计联席办公室的成员由审计机关、组织或人事部门、国有资产管理委员会等构成，经济责任审计联席办公室设在各级审计机关。即经济责任审计委托权最终归属于人民和各级人大，各级审计机关负责组织和实施经济责任审计工作，经济责任审计报告应该及时提交委托方。

2.审计计划机制。联席会议负责年度审计计划的审定，联席会议办公室承担审计计划的编制职能。审计机关实施的经济责任审计是一种委托审计，审计对象的确定及审计任务数量的多少基本取决于干部管理及监督部门。因此，难免存在过量委托、多头交办现象，影响经济责任审计的质量。经济责任审计计划的制订需具有一定的独立性，一方面可以加强法规制度建设，提高联席会议办公室的地位，确保计划的顺利编制;另一方面，联席会议办公室应提前与组织部门、纪检部门加强沟通，以应对临时交办任务。联席会议办公室应建立领导干部审计对象库，并及时更新审计数据，动态掌握干部的职位、年限、已审、未审等信息。经济责任审计计划的制订要具有一定的灵活性，既要考虑审计监督的全覆盖，也要分轻重缓急;既要统筹兼顾，也要突出重点。在制订审计计划的过程中，还应考虑审计机关审计力量的情况，充分听取联席会议成员单位的意见和建议，使制订的审计计划更加科学合理。

3.审计检查机制。经济责任审计应沿着领导干部权力运行的轨迹进行，审计组需要关注权力运行的关键节点。权力清单制度下，经济责任审计中以权力运行流程图为基础，判断权力运行的关键领域与关键环节。具体检查过程要做到以下几点：一是审计人员依据权力清单，核实权力行使的合法合规性、公正性、透明性。其中合法合规性是指权力清单列明的权力事项的法律、法规、规章依据是否充分，部门的行政许可、行政强制、行政处罚等权力执行是否依照权力清单进行;公正性是指各项权力的实施对象能否得到公平对待;透明性是指权力事项是否全部公开、行政处罚结果能否公开查询等。检查中还要注意是否存在“越单”行为，部门自由裁量权行使是否合适。二是审计人员依据责任清单，关注责任主体是否明确，职责边界的界定是否合理，事中事后监督检查是否到位。三是审计人员依据负面清单，审查权力运行是否涉及“禁区”。通过权力清单制度运行的检查，列出问题清单，并以这些问题为线索，审查涉及的决策项目、经济事项等。

4.审计评价机制。审计评价是经济责任审计的核心，客观全面地评价领导干部受托责任的履行水平对干部考核与管理具有重要参考价值，对审计问责的范围确定具有重要作用。审计评价包括正面评价与反面评价，既反映取得的业绩，也反映存在的问题。依据《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，审计评价要与审计内容相统一，并且审计评价需要充分的审计证据支持。因此，权力清单制度改革拓宽了审计评价的内容，不仅局限于财政财务收支、重要投资项目等内容的评价，权力运行是否公开透明、运行的效果也是审计评价的重要内容。各项权力清单制度文件是重要的审计评价依据，权力清单制度运行状况的审查结果为审计评价提供证据支持。审计评价模式建议以定量评价方法为主，定性评价方法为辅，评价指标体系构成应该包含重大决策及其执行指标、权力运行规范化公开化指标、绩效指标等，并以综合评价方法对指标进行量化考核，实现对领导干部受托责任履行情况的全面评价。

5.责任鉴证与审计报告机制。责任鉴证是领导干部个人定责的基础，也是审计问责的前提。责任鉴证应该包含对领导干部权力运行现状的分析，审计组对审查发现问题，依据相关法律法规得出是否违纪的结论。在界定领导干部履行责任过程存在的问题时，应根据其职责分工、会议纪要、责任清单、权力清单运行的监督报告表等材料，依法区分集体责任、个人责任，依法界定直接责任、主管责任及领导责任。审计机关根据责任性质大小作出审计处理意见，分别以审计报告和审计结果报告形式报送相关责任人及其单位、委托部门等。责任单位依据审计报告进行整改，并将整改情况反馈给审计机关。审计机关应该全面推行经济责任审计结果公告制度，使审计监督、舆论监督与社会公众监督有机结合，将审计结果融入问责机制。

6.激励与惩戒机制。在干部管理上，党的十九大报告指出“坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，完善干部考核评价机制，建立激励机制和容错纠错机制”。经济责任审计结果是组织、人力资源社会保障等部门考核、奖惩、任免被审计领导人员的重要依据，也是纪检监察机关、审计机关依法处理处罚的依据。激励方面物质激励与精神激励并举，惩戒方面既要做到严肃追责问责，也要注意处罚得当。审计机关在法定职权范围内采取责令改正、通报批评、给予警告、罚款等处理措施。纪检监察机关针对情节较轻的，要求领导人员作出书面检查、通报批评或诫勉谈话;情节较重的，责令公开道歉;情节严重的，纪检监察机关作出停职检查、引咎辞职、责令辞职等建议，并通报组织人事部门。责任人涉及刑事责任的，由司法机关作出问责决定。审计机关、纪检监察机关、组织人事部门等机构应将领导干部的问责信息报送经济责任审计联席会议办公室，并及时向社会公布。

7.信息沟通与协调机制。审计问责的有效实现，需要各问责主体的配合。若主体之间存在协调问题，审计、司法机关、纪检监察、组织、人事等部门需要加强沟通，做好协调。各级政府基本已建立由审计、纪检监察、组织等部门参加的联席会议制度，通常其办公室主任由审计机关的副職领导、同职级领导担任。这种安排使联席会议在各部门问题的协调上权威性不够，以致对问责建议的重视不足，责任追究不到位。现行政治体制下，办公室主任应该由各级政府的领导班子成员担任，联席会议工作才更有成效。加强各部门的信息沟通与协调还需建立并不断健全经济责任审计工作联席会议制度，明确各成员单位及其具体职责，从审计计划安排、审计过程、审计结果运用、整改过程到经验总结阶段，明确成员单位全程参与，以实现信息资源共享，形成“审前商议、审中互动、审后运用”的交流机制，有效促进部门间的协调。

综上所述，经济责任审计问责机制的设计需要系统考虑经济责任审计的责任界定、责任追究过程。笔者应用机制设计理论，在审计问责机制构成与经济责任审计程序分析的基础上，结合权力清单制度对经济责任审计问责的影响，全面设计经济责任审计问责机制。经济责任审计问责机制越健全、越科学，审计问责的力度越大，审计的威慑力就越强，从而促使领导干部正确行使权力、忠实履行职责。

（作者单位：丽水广播电视大学  浙江财经大学，邮政编码：323000，电子邮箱：332952616@qq.com）

主要参考文献

汝绪华，汪怀君.政府权力清单制度：内涵、结构与功能[J].海南大学学报， 2017（2）：58-65

阮滢.党政领导干部经济责任审计问责一体化模式构建初探[J].财会通讯， 2011（10）：87-89

叶海英.基于系统控制论视角的审计问责研究[J].中国商贸， 2015（1）：167-170