我国东西部农业协作扶贫的模式与对策

郑百龙 林戎斌

摘 要：【目的/意義】东西部扶贫协作和对口支援，是推动区域协调发展、协同发展、共同发展的大战略，创新农业协作扶贫模式有利于推进东西部扶贫协作，实现东西部合作共赢。【方法/过程】通过赴宁实地调研，以座谈等形式进行数据收集，结合文献查阅与资料整理，以“闽宁模式”下闽宁农业协作情况为例，对东西部农业协作的现状、成效及存在的问题进行分析。【结果/结论】20多年来，东西部协作已从单向的扶贫解困发展到产业合作互助，从“输血”式单一扶贫发展到“造血”型协作发展，取得了显著成效，但是东西部在农业经营理念、技术水平、管理方式等方面存在着较大差异。提出在当前乡村振兴、精准扶贫背景下，东西部省区应以创新、协调、绿色、开放、共享来引领协作，进一步拓宽思路，创新模式，在资金投入、发展理念、项目管理、人才引进等方面不断促进资源共享、平台共建、努力形成产业共兴，合作共赢的良好局面。

关键词：东西部扶贫协作;闽宁;模式;对策

中图分类号：F323.8文献标志码：A文章编号：1637-5617（2019）06-0028-06

Abstract： 【Objective/Meaning】The cooperation and counterpart assistance for poverty alleviation in the eastern and western regions of China is a grand strategy to promote the coordinated development， synergetic development and common development among regions. The innovation of agricultural model for poverty alleviation collaboratively is conducive to promoting the cooperation for poverty alleviation in the eastern and western regions and achieving the winwin cooperation in the eastern and western regions. 【Methods/Procedures】Through the field research in Ningxia， the data were collected in the form of discussion， and then combined with the literature review and data collation， the status quo， effectiveness and existing problems of agricultural cooperation in the eastern and western regions were analyzed by taking the agricultural cooperation in Fujian and Ningxia as an example under the “FujianNingxia model”. 【Results/Conclusions】Over the past 20 years， the cooperation between the eastern and the western regions has developed from unidirectional poverty alleviation to industrial cooperation and mutual assistance， namely from “blood transfusion” single poverty alleviation to “hematopoietic” cooperative development， and the remarkable results have been achieved. But there were also great differences existed in the eastern and western regions of China such as the agricultural management ideas， technological levels， management modes and so on. Therefore， the countermeasures were put forward under the background of current rural revitalization and precise poverty alleviation， including that the eastern and western provinces and regions of China should lead the cooperation through innovation， coordination， green development， openness and sharing， and further broaden the ideas and innovate the models， and also constantly promote the resource sharing and platform coconstruction terms of capital input， development philosophy， project management and talent introduction， thus to strive to foster a sound situation of common prosperity and winwin cooperation.

Key words： Cooperation for poverty alleviation between eastern and western regions; Fujian and Ningxia; Mode; Countermeasures

习近平总书记在东西部扶贫协作座谈会上强调，东西部扶贫协作和对口支援，是推动区域协调发展、协同发展、共同发展的大战略，是加强区域合作、优化产业布局、拓展对内对外开放新空间的大布局，是实现先富帮后富、最终实现共同富裕目标的大举措[1]。从1996年开始，福建省承担了对口帮扶宁夏回族自治区的任务。20多年来，在习近平总书记提出的“优势互补、互惠互利、长期协作、共同发展”的思想指导下，以“省级联席会议”“市县结对帮扶”“互派挂职干部”“部门对口协作”等为主要内容的“闽宁模式”，将福建的人才、资金、技术、经验输送到宁夏，对于培育发展宁夏的特色产业和支柱产业，增强经济内生动力起到了重要的推动作用，走出了一条以市场为导向、产业带动、扩大就业、促进增收的协作脱贫之路[2]。分析“闽宁模式”中闽宁农业协作的现状、成效，探讨东西部扶贫协作存在的制约因素，有助于从农业协作方面创新东西部扶贫协作模式，实现东西部合作共赢。

1 闽宁农业协作现状与成效

闽宁两省区农业各有特色，优势互补性强，在政策、项目、资金的支持下，闽宁农业在不同层次开展了持续不断的合作，取得了良好成效。

1.1 龙头带动，特色发展

对口协作帮扶最终是要通过增强贫困地区的造血功能，发展产业，实现经济发展。因此，通过引进龙头企业，带动宁夏发展特色农业产业一直是闽宁协作的重要内容。福建产业项目通过招商引资，在宁夏落地，企业利用宁夏的土地和劳动力资源，有效推动宁夏特色产业的培育与发展。（1）通过龙头企业带动，形成葡萄、酿酒、草畜等闽宁镇的支柱产业，同时发展食用菌、蔬菜、油用牡丹、绿化苗木和食品加工等领域。通过从福建引进葡萄酿酒企业，闽宁镇规划发展了6666.67 hm2优质酿酒葡萄基地，带动建成16家酒庄，吸收就业人员2500多人;通过从福建引进8家肉牛养殖企业，形成总规模超过3万头的万亩草畜产业带。支柱产业带动下，在宁福建农业企业吸纳宁夏当地人稳定就业达4万多人，闽宁镇移民人均可支配收入从20年前的500元增长到10361元，成为东西农业扶贫协作的成功典范。（2）结合当地自然资源，发展特色农业产业。宁夏南部山区为典型的半干旱黄土高原，“十年久旱”是对这里恶劣自然条件的典型描述。但马铃薯的需水期和当地的降水期一致，其种植恰好能避开干旱环境的影响，即使是干旱比较严重的年份，每公顷仍能达到7500 kg。独特的自然环境造就了宁夏马铃薯的优良品质——淀粉含量高、口感醇厚、耐储藏。但因为之前的土豆加工企业不多，农民经常要排长队等收购，产品滞销问题严重，近年从福建引进了多家马铃薯加工企业，当地农民再也不用担心滞销问题，土豆的收购价也从0.4元/kg提高到0.6元/kg，按22500 kg/hm2产量算，农民种植马铃薯每公顷收入可达10000余元。

1.2 发挥优势，推进转型

位于宁夏回族自治区南部六盘山地区的固原市，发挥独特的气候条件优势，引进福建企业在西吉种植冷凉蔬菜、油用牡丹、绿化苗木，有效地改变了农业产业结构，取得良好的市场效益。泾源县针对苗木产业结构转型和市场开拓的新形势，结合当地良好自然条件和群众种植苗木基础，引进福建苗木科技企业，通过“公司+农户”的组织模式，形成公司研发品种、培育种苗，群众种植，公司市场销售的产业化模式，全面提升了泾源苗木的生产规模与品质，推进了泾源苗木產业的结构化转型。通过20年的协作，福建省累计帮助宁夏发展马铃薯、硒砂瓜、中草药等特色农业55066.67 hm2，草畜养殖7.5万头（只）;在宁夏9个县区建立食用菌示范点，发展菇农1.7万户，带动户均增收8000元。

1.3 共建园区，引领辐射

闽宁现代循环农业科技示范园是福建省援建的食用菌标准化产业园，是全县重点建设的大学生科技特派员农村创业示范园，全区120个现代农业科技示范基地之一。园区按照“财政投资-回收-再投资”的管理理念，探索建立“四统一、二自负”的管理运营机制，由闽宁现代循环农业科技示范园、宁夏六盘山食用菌技术创新中心组建成立了宁夏六盘山食用菌技术创新有限责任公司（园区管委会），统一标准，统一品牌、统一包装，统一物流，生产自负，盈亏自负。入园企业4家，安排就业260多人，日产各类鲜菇5 t，年产值2000多万元，注册了“六盘山珍”食用菌品牌，其中杏鲍菇和鸡腿菇被原农业部认定为有机食品， 2013年被自治区质监局评为宁夏名牌产品。

由自治区农业产业化重点龙头企业晓鸣农牧股份有限公司投资的闽宁智慧农业扶贫产业园则是宁夏本土企业建设的农业园区。该项目占地8.47 hm2，总投资3亿元，建设晓鸣农牧蛋鸡博物馆、宁夏家禽工程技术研究中心、智慧农业物联网中心、行政管理中心、销售物流服务中心、孵化中心、饲料加工厂;年总营业收入达6亿元，年净利润超过1亿元;同时直接吸纳移民群众就业，带动兽药、饲料、运输、加工、贸易、物流、包装等相关行业发展，实现社会增益、企业发展、产业升级、扶贫致富的共赢目的，成为宁夏本土企业参与闽宁产业协作扶贫的典型。

1.4 市场对接，产品营销

1999年11月，闽宁两省区采用技术专家承包的方式，由福建专家无偿提供技术、包销，政府担保的模式开始宁夏菌草技术扶贫。随着以草代木栽培食用菌技术在宁夏的推广，宁夏开始产出蘑菇，但同时也出现了产品的市场销售问题。宁夏菌草扶贫工作队专家带着菇样，开始市场调查，成功将产品打入西安、洛阳、上海等地，仅2005年，在上海市场销售近60 t。闽宁协作20年来，宁夏特色农产品通过各种展销活动如在厦门、泉州、福州等地举办的“宁夏特色优质农产品推介展销福建行”、福州海峡两岸经贸交易会、“厦洽会”等逐渐进入了福建市场，推动了宁夏盐池特色农产品，如盐池滩羊、盐池滩羊裘皮、盐池杂粮等走进了福建各地。并且，在展会期间，永宁县作为最早与福建携手合作的地区，通过开展招商引资活动，重点推介闽宁合作扶贫产业开发情况，积极对接各参会企业，推介永宁县投资优势，成功搭建了闽宁产业融合桥梁，为共促特色产业发展奠定了基础。

1.5 金融帮扶，设施农业

为进一步助推设施农业发展、提升设施农业基地建设水平、促进农民增收致富。福建援宁工作队围绕解决贫困人口脱贫致富和促进贫困地区协调发展两大任务进行了深度合作，有效突破了设施农业产业化发展融资难的瓶颈，密切了党群、干群关系，实现了政府、银行、农民三方共赢，收到“四两拨千斤”的效果。如：（1）围绕盐池县草畜、中药材、马铃薯、小杂粮等特色优势产业设施种养殖，福州市开展资金帮扶，截至2018年年底，累计投入帮扶资金1100多万元，新建、改扩建日光温室751栋;新建养殖温棚385座，基础母羊培育1100只，帮助解决贫困户养殖资金短缺问题。（2）永宁县闽宁镇建成宁夏首个光伏农业项目，项目一期用地88 hm2，投资5亿元人民币，建设光伏农业科技大棚588栋，发展瓜果蔬菜种植、苗木培育、中草药种植和高端菌菇生产、采摘园等，平均每天上工的人数都在七八十人，解决了不少闽宁镇移民群众的就业问题。同时，由福建援宁工作队彭阳工作组提供贴息85万元，为红河镇106户设施农业种植户提供500万元贴息贷款2年。并且，由红河镇党委、政府成立韩堡设施农业工作组，确定技术指导人员，定期组织技术培训和现场指导，确保每户种植户都配有一名技术员，保障了种植户原有130栋日光温室的资金需求和技术供给。每栋日光温室辣椒平均产量达0.85万kg，平均收购价格3.5元/kg，产值3万元，纯收入2万元。

2 东西部农业扶贫协作的制约因素

东西部在农业经营理念、技术水平、管理方式等方面存在着较大差异[3]。一般来说，东部农业技术与管理水平较高，民间资金充足，开拓市场意识较强，但土地和劳动力资源匮乏，生产成本高。西部地区土地、高原物种、劳动力资源丰富，劳动力成本相对较低，但农业技术和管理水平相对较低，资金短缺，开拓市场意识较弱。基于对闽宁农业协作的现行情况分析，东西部农业协作还存在以下问题：

2.1 东部对西部的财政资金投入总量小、结构不合理

近年来，东部对西部的财政资金投入虽然逐年增加，但缺乏区域性中长期东西部农业协作总体规划与项目规划。项目投入缺乏连续性、科学性。无法集中财力连续支持重大全产业链项目的建设示范。投入的财政资金主要用于示范基地及乡村基础设施建设，用于科技平台、人才工程、品牌建设、农业文化研究等方面还比较少，项目补助效果不明显。

2.2 缺乏完善的项目管理机制

随着东西部农业协作程度的深化，项目实施已经不仅仅是某一方面、某一个部门的职责，项目内容可能是涉及农业、商贸、旅游、加工等多个方面的产业综合体。但是目前东西部农业协作项目在管理制度建设方面尚有较大的提升空间，如项目生成、项目过程管理没有集聚双方专家力量，影响项目实施的成效;利益分配机制尚不完善，农业企业与在地农民合作过程中缺乏严谨的用工合同、土地流转、原料提供合同;一些共建生产基地存在管理体制模糊、机构不健全、资金不足、缺乏统一协调和管理等问题，这些问题已经严重影响了双方的利益分配与深度合作的积极性。

2.3 农业可持续发展没有引起全面重视

一方面，生态农业经济发展没有引起全面重视。西部地区，由于地理、历史等原因，广大的农村地区思想观念落后，生产力水平低下，普遍承续着传统的不注重保护生态环境的农业生产习惯，严重制约着生态农业的发展，影响农业的可持续发展。另一方面，农业高新技术领域的合作没有引起全面重视，包括现代生物技术、现代工程高新技术和现代管理高新技术的合作尚存差距，全产业链、新业态，新的商业模式的合作还比较少。

3 东西部农业扶贫协作的模式创新

农业协作是东西经济协作中最基础、最持久的交流与协作，进一步发挥优势互补，探索农业协作模式，前景广阔。未来，农业协作将在现有产业合作的基础上，进一步实践拓展新业态、新技术、新市场、新平台的协作模式。

3.1 电商平台合作模式

2015年11月，国务院办公厅印发了《关于促进农村电子商务加快发展的指导意见》，明确指出，农村电子商务是转变农业发展方式的重要手段，是精准扶贫的重要载体[4]。2017年，全国农产品网络销售达到了2436.6亿，电商带动就业人数超过2800万人。东西部电子商务协作重点是引进东部农村电商专业运营企业，到西部共同推进电商创业园，建设两地特产交易平台，协助建设进村入户物流配送体系和金融服务体系等，吸引和帮助贫困户直接或间接地参与电商生态产业链，帮助相对贫困人口稳定脱贫。

3.2 乡村旅游合作模式

旅游精準扶贫是国家扶贫战略的重要组成部分，乡村和农业旅游开发成为贫困地区脱贫致富的重要途径。西部农村贫困地区与西部丰富独特的旅游资源的空间分布是高度重叠的，在西部现有的1300余个5A和4A级旅游风景名胜区中，70%以上的景区周边集中分布着大量的贫困村。在全国832个贫困县中，有近300个是国家主体功能限制开发的县，在全国12.8万的贫困村中，有80%具备发展乡村旅游的基本条件。东西部乡村旅游合作带动贫困地区精准脱贫应通过遴选乡村旅游项目，由政府主导、部门协同、省市县镇村五级联动，在发展共识、政策配套、市场需求、产业规模、带动效应和推进机制等方面推动乡村旅游提质增效，全方位加快贫困村经济社会发展，重点培养一批旅游扶贫带头人、搭建一个旅游扶贫宣传推广与管理的网络平台、培育一批旅游扶贫示范点、形成一批乡村旅游精品线路、打造一批旅游扶贫开发产业带[5]。

3.3 高新技术产业园区合作模式

现代农业高新技术园区作为农业科技成果转化的孵化器、博览园，是推进农业现代化，适应新常态发展的新载体，是现代农业创新高地、人才高地、产业高地[6]。重点推进现有农业合作园区提质升级为农业高新技术产业示范区，探索区域特色产业、主导产业的创新驱动发展路径，提高示范区土地产出率、劳动生产率和绿色发展水平。吸纳贫困农民到园区从事生产服务，实现就地培训、就近就业致富。坚持一区一主题，依靠科技创新，着力解决制约当地现代农业绿色发展的突出问题，形成可复制、可推广的技术模式，提升农业可持续发展水平。

3.4 技术联合攻关模式

聚焦西部农业基础性、长期性科技工作，农业生产关键核心技术，农业科技战略前沿，以及区域农业可持续发展等四大方向，重点凝练现代农业发展的重大科技需求和重点研发任务，共同立项和组织实施科技计划重点项目，打破部门、学科和区域界限，探索建立东西部农业协作扶贫需求导向、项目任务带动、平台资源共享、机制创新推动的高效协同创新机制。围绕实现西部农业技术人才本土化目标，依托东部农业高等院校、科研院所联合开展课题研究、借助东部农业技术和人才的支持，成立产业技术研究中心，建成技术创新平台，开展技术引进、试验示范、集成创新和人才培养工作，构建产学研合作创新体系。

3.5 产业协会带动模式

在东西部省区对口扶贫协作中，注重调动各方力量参与帮扶，鼓励社会团体、协会组织参与科技帮扶，为对口扶贫协作注入新的活力。农业产业联合会是为农业专业技术协会提供合作交流的平台，有助于促进市场、信息、人才、政策、科技成果等各种资源的共建共享，为农业产业化发展提供新动力[7]。 近年来闽宁协作引进了一批种植、生产技术具有先进性的农业特色产业，这些都需要由联合会带动发挥其产业、特色品牌优势。通过组建农业特色联合会，在推动农业向现代农业转型的同时，在精准扶贫方面发挥积极作用，真正让群众受益。

4 东西部农业扶贫协作发展对策

东西部协作由单向的扶贫解困发展到产业合作互助，从“输血”式单一扶贫发展到“造血”型协作发展，成效显著。在乡村振兴、精准扶贫背景下，东西部省区外部与内部条件都已发生变化。要站在新的平台、用新的理念去思考，以创新、协调、绿色、开放、共享来引领协作，围绕乡村振兴、扶贫攻坚战略，进一步拓宽思路，提升协作水平，不断促进资源共享、平台共建、产业共兴，努力形成优势互补、合作共赢的良好局面[8]。

4.1 进一步加大各类扶贫资金投入

东部省份要根据财力增长情况，逐步增加扶贫协作和对口支援财政投入，并列入年度预算。东西部应共同组织技术力量编制扶贫规划，以扶贫规划为引领，整合扶贫协作和对口支援资金，优化对口扶贫财政资金投入，财政投入重点应逐步从过去生活基础设施转向 “五新”引进、公共服务平台建设、农业展示平台建设、农业合作社建设、新型“职业农民”人才培养、农产品专业销售市场及销售网络建设、区域品牌打造等方面。产业园区是在规模化种养基础上，通过“生产+加工+科技”，聚集现代生产要素，创新体制机制，形成明确的地理界限和一定的区域范围的现代农业、生态农业发展平台，是实现农业可持续发展、现代化发展的重大举措，也是东西部区域协作扶贫的重要载体。按照多方参与、共同努力、共同发展、合作共赢原则，鼓励多层次、多渠道筹集资金。鼓励采取PPP等模式，大力吸纳社会资本投入。重点扶持东西部共建电商创业园、农业高新技术园区，各类特色农业产业园，按照一次规划、分步实施、逐年建设、滚动发展的建设思路，进一步健全园区、企业、农户利益分配机制，实现“造血”扶贫、长效脱贫。

4.2 进一步树立优先发展生态农业经济的理念

农业是与生态关系最为密切的产业之一，现代生态农业是生态文明不可或缺的组成部分。作为拥有3.796亿人口土地的西部地区，如何在精准扶贫中建设“生态文明”，是东西部协作必须面对和亟待解决的问题。应做到从生态的角度出发，了解农业生产规律，促进生态农业经济的可持续发展。依据因地制宜的理念，调整和优化当前农业生态系统，合理利用和保护自然资源，处理好农业生产与生态环境的关系，使生态系统保持适度的物质循环强度和能量流通，实现经济效益、生态效益、社会效益的综合协同发展。农业生态系统的各部门需用科学的态度发展经济活动，提高农业生态系统的生产力，促进农业生产稳定进行。

4.3 进一步完善扶贫项目全程管理机制

扶贫协作是一个典型的跨区域、跨部门、跨行业和政策性强、多头管理、需要各方相互协调配合的工作。尤其是东部财政资金支持的扶贫项目的管理，以往从项目方向、申报、生成、立项到验收过程管理都是由受援地组织实施的，这种运行方式导致项目与东部的技术优势脱节。可从两地相关技术领域共同遴选专家学者，建立东西部协作扶贫项目专家智库，建立从资金支持方向，到项目生成、最后到项目验收的专家全程管理机制，加强项目资金监管，提高东部财政资金使用效率。

4.4 进一步加强农业科研院所的精准合作

立足精准扶贫，突出科技创新;立足特色产业，注重协同攻关;立足服务基层，着力示范推广;鼓励双边农业科研机构、农业大学和农业龙头企业对接开展高层次、多形式、宽领域的农业科技合作[9]。聚焦西部省区现代农业发展的重大科技需求，重点加强农业生物技术、设施农业技术、产业绿色生产、林下生态经济、农业生态环境、智慧农业信息、常规技术组装配套等领域协作研究，推广双边应用科技成果，推动省区成熟技术向各自需求区域转移转化。建立农业科技机构定期交流机制，探索设立现代农业科技创新联盟。发挥各类科技创新平台的载体作用，支持有条件的科技型企业建立或共建研发机构、科技产业园区、科技企业孵化器和先进适用技术示范与推广基地，发展以科技合作为先导，进而推动产业与贸易合作的新模式。突出国家级、省级农业产业化龙头企业、农业高新、科技型企业在产业科技协作中的地位，积极为双方企业开展合作搭建平台，提供项目资金支持。争取建立农业科技合作联席会议制度，设立省区级产业联合发展专项资金，科技创新共同项目，发挥引导作用，促进先进技术的攻关及转移转化。

4.5 进一步推进乡村旅游扶贫新业态

乡村旅游扶贫是典型的产业扶贫，适合具有劳动能力且有旅游开发条件的西部贫困地区。同时，乡村旅游业也是一个关联度高、涉及面广的综合性产业，东部应重点在乡村旅游规划、旅游扶贫机制、体验项目设置、风险管理及品牌宣传、运营管理工作等给予技术支持。西部受援方应明确乡村旅游精准扶贫需要多部门协作、合力推进，应以旅游扶贫合作项目为载体，县、镇（乡）、村、农户协调联动，整合扶贫办、旅游、交通、财政、住房城乡建设、环保、工商、农业、林业、水利、卫生、税务、发展改革等部门资源，成立“政府领导、各方联动、农户参与”的乡村旅游精准扶贫工作协调机制，在政策制定、规划编制、基础设施建设、宣传推广、农村环境综合整治、农村风貌改造、乡村旅游培训、财税优惠、用地需求保障、产业扶持、金融支持以及公共服务等方面形成乡村旅游扶贫政策的最大合力，助推乡村旅游精准扶贫，发展乡村旅游业，使乡村旅游扶贫成果精准惠及贫困农户。

参考文献：

[1]吕敏. 习近平农村贫困治理思想研究[D]. 赣州：赣南师范大学，2018.

[2]修兴高. 中国产业扶贫模式比较研究[D]. 福州：福建师范大学，2018.

[3] 方珂，蒋卓余. 东西协作扶贫的制度特点与关键问题[J]. 学习与实践，2018（10）：105-113.

[4] 葛文静. 精准扶贫背景下农村电商生态系统构建[J]. 合作经济与科技，2019（24）：80-82.

[5]向文梅. 乡村旅游扶贫精准化路径探讨[J]. 中国商论，2019（22）：81-82.

[6]黄延禄. 高新技术产业园区规划与管理模式探讨[J]. 技术与市场，2018，25（4）：191-193.

[7]农村专业技术协会带动区域产业发展[C]//中国科学技术协会普及工作部，中国农村专业技术协会. 新时期农村专业技术协会的发展方向——农村专业技术协会发展论坛文集. 中国农村专业技术协会，2001：227-230.

[8]张莉. 我国东西扶贫协作的推进机制研究[J]. 天津行政学院学报，2015，17（4）：46-51.

[9]范武波，符惠珍，陈炫，等. 农业科研院所必须肩负起农业产业精准扶贫的责任——以中国热带农业科学院为例[J]. 中国热带农業，2019（1）：70-72，69.