国有企业产权结构七十年：发展轨迹与路径指向

梁毕明 邢丹

【摘要】1949年以来，国有企业作为我国国民经济的支柱，产权改革贯穿着整个国有企业的发展历程。从统一管理、放权让利、两权分离、股份制改革、混合所有制改革五个阶段回顾国有企业产权改革的轨迹，归纳每个发展阶段的成就和缺陷，并提出今后应通过分类改革深化混合所有制改革，更好地实现国有资本保值增值以及国有资本放大功能，发挥国有企业的经济建设职能和社会保障职能，大幅提高国有企业的活力和经济竞争力。

【关键词】国有企业;产权结构;分类改革;混合所有制改革;现代企业制度

【中图分类号】F276.1

【文献标识码】A

【文章编号】1004-0994（2019）13-0140-6

一、引言

1949年以来，我国无论在经济体制还是经济实力方面都有了翻天覆地的变化。改革开放前期，我国经济发展缓慢的主要原因之一是国有企业效率低下。国有企业是国家落实相应政策的一种工具，其主要职能是实施宏观调控、保障国家的安全和利益，虽然其较好地完成了国家下达的任务，但是其垄断性扭曲了要素价格，在一定程度上干扰了市场秩序，并且国家和管理者的利益目标不一致产生的委托代理问题，使部分管理者失去了为企业业绩奋斗的动力和信心，导致国有企业的发展比较落后，在一定程度上阻碍了我国经济的发展[1]。

国有企业作为国民经济的“主心骨”，其改革与发展始终是经济体制发展的中心环节，主要体现在产权结构和企业管理两大方面，而合理的产权结构不仅有利于企业建立有效的治理机制，还能提高企业管理效率，因此产权改革是国有企业发展的核心。历经七十年的探索、四十年的改革之路，我国产权改革循序渐进，国有企业从单一的垄断型企业发展到如今的混合所有制企业，可見，产权改革是国有企业发展进程中的明智决策。十九大报告强调“毫不动摇巩固和发展公有制经济，亳不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展”，指明要通过产权多元化来发展混合所有制经济，要建立现代企业制度，产权改革是必经之路[1]。

二、国有企业产权结构的发展轨迹

在我国，产权改革是指把社会主义经济中政企不分、产权不明的企业改造为政企分开、产权明晰、自主经营、自负盈亏的企业，同时实现资源的最优配置。为了建立起“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，我国国有企业的产权发展过程大体上可以划分为三大阶段：第一大阶段是1949～1978年，我国实行计划经济体制，国有企业的产权全部由中央统一管理;第二大阶段是1978～1992年，实行以经营权为主的产权改革，主要内容包括扩大企业自主权、承包责任制等;第三大阶段是1992年至今，实行以所有权为主的改革，主要内容包括建立现代企业制度、股份制改革、混合所有制改革等。根据改革实施的深度，还可以细分为以下五个阶段：

（一）计划经济下高度集中的产权结构（1949～1978年）

1949～1978年，我国实行计划经济，而国有企业作为国民经济的支柱却受束缚最深。那时的国有企业严格来讲并不像企业，作为计划经济的一部分，国有企业本身没有自主经营权，它就像国家机器上的一个个按钮，企业生产用原材料直接由上级划拨，生产品种也由上级决定，产成品则由收购部门收购后直接安排，企业管理者既不需要思考也不用追求利润，只需完成好国家下达的任务和指标。由于这一时期物资极度匮乏，这种企业制度比较适应当时的环境，因此实施效果十分显著。

计划经济下高度集中的产权制度不仅适应这一时期的生产力水平，还推动了生产力的发展，如果当时不采取高度集中的计划经济体制，就不可能取得这一时期经济建设的一系列成就。但随着社会环境的复杂程度逐渐提高，由政府统一制定的企业制度难以负荷，企业管理者既缺乏自主性也没有市场竞争意识，难以适应环境不断变化的要求，最终成为政府机构的附属品。因此，国有企业的管理制度到了必须变革的时候。

（二）“放权让利”探索两权分离（1978～1992年）

这一时期的改革，先通过地方企业展开试点，再自下而上依靠中央指挥全面推广。改革试点最初开始于四川，1978年四川化工厂、宁江机床厂等六家成为“第一个吃螃蟹”的试点企业，在实现当年产收计划的前提下，既留存了少量利润，还给职工发放了一定数量的奖金[1]。随后，党的十一届三中全会提出国有企业存在权力过于集中、政府干预过大的问题，指出要适当下放权力，让企业自主经营，充分调动管理者和职工的积极性，解决政企不分、权责不明的问题。从此，国有企业改革拉开帷幕，其核心是改经营权，内容是减少政府干预、扩大企业自主权、实行工业经济责任制。1979年7月，国务院下发《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》等五个文件，明确了企业应具有生产计划、产品销售、资金使用、利润留成等权利，在一定程度上激发了企业和员工的积极性。资料显示，1980年试点企业实现利润同比增长11.8‰上缴利润同比增长7.4%[2]。

然而，“放权让利”是国有企业产权改革初步探索下的产物，它虽然增强了企业活力，但没有真正搞活企业，一些下放给企业的权力被中间环节截留，造成了一定程度的经济动乱。因此，1984年5月国务院下发《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》，提出要全面推进以增强企业活力为中心的经济体制改革，再次扩大企业自主权;同年10月，党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，明确提出适当分开企业的所有权和经营权，让企业自主经营，使企业成为真正独立的生产者和经营者。由此，国有企业进入了“两权分离”阶段。“两权分离”的本质仍是以经营权为核心的产权改革，是“放权让利”的进一步深化，经过这一阶段的摸索，国有企业开始真正享有自主经营权和收益权。之后，政府将扩大企业自主经营权作为国有企业改革的重点，在摸索多种责任制的同时不断调整政策方针。从1987年开始，国有企业的经营模式主要体现为“包死基数，确保上交，超收多留，歉收自补”的承包责任制，企业将权力、责任、利益这三个方面较好地结合起来，一大批企业迅速发展壮大起来。

除了承包责任制，我国还积极开展了对不同经营形式的探索，如租赁制、股份制。北上广等地最先开始股份制试点，随着新试点地区的不断扩大，到1992年底3700家试点企业中已有92家公开发行股票。一些地区还尝试进行了国有企业产权转让。1988年，产权交易市场在武汉、石家庄先后成立，全国2856家企业兼并了3424家企业，多数被兼并企业得以扭亏[1]。这一举措得到了国家的高度认可。

因处于改革初期，尚未触及所有权，但随着企业经营权的不断扩大，非公有制经济开始得到发展，尽管未出台相应政策，但所有权改革已逐步放开。到20世纪90年代初，多数大中型国有企业进入市场，成为国有企业发展过程中的又一个重要转折。

（三）建立现代企业制度（1992～2002年）

实践表明，仅仅围绕经营权改革而不进行制度创新和所有权改革是无法真正搞活国有企业的。1992年邓小平在南巡讲话中对股份制给予了极大的肯定，进一步解放了思想。随后，党的十四大提出将社会主义市场经济体制建设确定为改革的总体目标，建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。现代企业制度的提出标志着国有企业进入以所有权为主的产权改革阶段。

改革目标确定后，国家开始引导国有企业增强产权意识，并通过配套改革措施初步解决了企业发展方面的难题。一方面，采取“抓大放小”的方式确定百家现代企业制度试点企业，着重培养实力雄厚、竞争力强的大型企业;另一方面，对于那些停滞不前的中小企业特别是科技型企业，采取改组、联合、兼并、股份制、租赁、承包经营以及出售等多种方式放开搞活，使它们发展成为专业型企业。但随着改革的深入，不少企业因自身机制缺陷，难以适应市场从而陷入困境。随后，十五大和十五届四中全会提出了混合所有制经济的概念以及公有制经济的范畴，并指出“大中型企业宜于实行股份制，实现股权结构多元化，发展混合所有制经济”。公司化改制在国有企业全面展开，不少集团企业通过兼并和重组日益壮大，产权交易日益活跃，交易数量也迅速增加。到20世纪初，大中型企业的亏损数量由1997年的6599户降为1800户，降幅约为73%，而竞争力低下的中小型企业则从弱势领域中退出[3]。

随着现代企业制度的建立，政府机构的职能也有所转变，国有企业产权改革进入制度创新阶段，新型政企关系初步形成。但实事求是地说，当时的国有企业产权改革依然存在交易混乱、形式单一和政府干预等问题，产权改革进程较迟缓。

（四）推动股份制改革（2003～2012年）

十六大的召开标志着我国国有企业产权改革进入一个新纪元。为了盘活和管理好巨额国有资产存量，党的十六大指出：一方面要建立相应的国有资产监管体系，实行管资、管人、管事的有效统一;另一方面要进一步探索公有制的多种有效形式，除了身负特殊使命的企业必须由国家独资经营，在市场中大力推行股份制，发展混合所有制经济。党的十六届三中全会首次将所有权改革置于改革的核心地位，指出“产权包括物权、债权和知识产权等各类财产权，是所有制的核心和主要内容。”该会议还指出，建立产权清晰、权责明确的产权制度，有利于保护公有和私有财产权，促进混合所有制经济的发展，形成良好的市场秩序。国有企业开始通过股权置换、相互持股、引入战略投资者等方式加快产权多元化改革，发展较快的企业甚至还实现了整体改制和上市，加速推进了股权分置改革。此后，国有企业改革进入了以股份制为主的现代产权制度改革新阶段。2007年，十七大进一步指出，要继续优化企业内部产权结构，以股份制改革为主深化现代企业制度，增强国有经济活力，发展混合所有制经济。2012年召开的十八大再次明确要推行公有制改革的多种实现形式。总而言之，十七大、十八大都延续了十六大提出的依靠股份制改革推进产权改革这一主要方式。

这一阶段的混合所有制企业数量不断增加，混合所有制经济发展初见成效。2012年，《财富》发布的世界500强名单中我国有54家国有企业上榜。2012年年底，国有控股的上市公司数量达到953家，占A股上市公司总数的38.5%，市值约为13.71万亿元，占A股上市公司总市值的51.4%[4]。

（五）深化混合所有制改革（2013年至今）

經过十年的股份制改革，很多国有企业已经改制为混合所有制，但非公有制企业权力弱以及政府过度干预等问题仍束缚着国有企业的发展，股份制改革未能真正打破政府化的垄断体制。十八大之后，国有企业产权改革进入“全面深化”阶段。

1.分类改革思想的提出（2013～2016年）。为了结合国有企业和民营企业的优势，实现国有资本放大、国有资产保值增值的目标，2013年党的十八届三中全会引入了分类改革思想，同时提出了坚定不移地发展混合所有制改革的新举措，允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济，允许非国有资本参与到国有资本投资的项目中来，通过发展混合所有制经济进一步深入国有企业的产权改革。发展混合所有制经济的提出，一方面通过分类改革优化产业布局，明确国有经济的功能定位，发挥其主导作用;另一方面，将国有企业的规模优势和民营企业的机制优势结合起来，意味着以国有大型企业为主体，形成的国有企业、民营企业、多种资本参与的具有全球竞争力的企业将成为我国经济发展的新动力。

十八届三中全会以后，国务院相继出台了若干专项文件以深入混合所有制改革，如《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（2015）、《关于深化国有企业改革的指导意见》（2015）、《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》（2016）等，并首次将国有企业分类，不同类型的国有企业对应相应的改革措施并有针对性、差别化的进行。

2.国资委由“管企业”向“管资本”转变（2016年至今）。2016年中共中央通过了《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》，国资委监管职能逐步从“管企业”向“管资本”转变，改变行政化管理方式，让国有企业由“政府企业”转为“市场企业”，赋予企业更大的自主权，以促进国有资本的保值增值。同年，国资委公布了国有企业“十项改革试点”内容，细化并改进了国有企业改革的具体领域和方向。在“十项改革试点”中，中央企业兼并、重组、整合是新一轮国有企业改革的重要内容，对于产能过剩的行业，不仅能够减少产能整合产业链，还能打通上下游来优化国有企业产权结构，减少企业之间的无序竞争，实现强强联合，优化国有资产配置。

到2017年年底，中央企业各级子企业，包含98家中央企业集团公司，基本上完成了公司制改制。其中，超过三分之二的企业通过引进社会资本实现了混合所有制。根据中央企业产权登记数据，2013～2016年，中央企业及各级子企业中混合所有制企业的户数占比由65.7%提高至68.9%[5]。初步统计，2017年中央企业新增混合所有制企业户数超过700户，其中通过资本市场引入社会资本超过3386亿元，这说明中央企业在产权层面己与社会资本实现了较大范围的混合[5]。

截至2018年1月，已有19组36家中央企业完成重组，我国中央企业数量由2013年的116家整合至97家[6];统计局数据显示，2012～2017年国有企业户数从15.9万户减少到13.3万户，减少了2.6万户。从图1可以看出，我国国有企业“瘦身健体”成效显著，在户数不断减少的同时，经济运行趋势稳步上升。

三、国有企业产权结构的发展路径指向

建立现代企业制度主要是建立清晰的产权关系、明确的权责体系，实现政企分开、科学管理。尽管国有企业产权改革已经积累了四十年的经验，多数国有企业已经建立现代企业制度，但仍不够完善，国有企业仍未完全走出“一放就乱、一管就死”的困境，“一股独大”的问题依然存在，国有资产监管还没有在“管”与“放”之间找到一个平衡点。因此，为了建立完善的现代企业制度，应按照分类改革的思想深入推进国有企业产权改革。

（一）按照企业类别划分各领域国有企业混合所有制改革方向

产权改革怎么改？对于不同类别的国有企业，改革方式是不一样的。2015年国务院下发的《关于深化国有企业改革的指导意见》根据国有资本的战略目标，结合不同类别国有企业在社会发展中的作用，将国有企业区分为以下三类：

1.公共产品、公益类企业。这类企业肩负着特殊使命，例如国防、公共基础设施建设等，其行业发展不仅关乎国家安全，还关系到社会稳定，不能由市场竞争决定，一般是由国家独资控股，其改革重点是将非公益类业务剥离出去，让竞争性业务全部退出。这类企业不需要实施混合所有制改革，应继续以国有独资或控股的股权结构承担服务公共的责任。

2.处于完全竞争领域的大型国有企业。这类企业最大的特点是实力雄厚且具有较强的竞争力，应尽快推动国有资产证券化的进程，凭借国有企业的上市优势，将资产注入上市公司中，通过资本市场运作来逐渐降低国有资本的比重，国有资本可以控股也可以参股，其产权结构由市场竞争决定。这种方式不仅可以调整国有企业的产权结构，还可以实现国有资本的利益最大化，避免了国有资产的流失。另外，这类企业还可以考虑企业家承包制，例如某些有权威有声望的企业家愿意承包经营国有企业，但企业所有权归属于国家，这样既能实现资产利益最大化，又不用担心国有资产的流失，企业家则享有企业经营权，其在获取收益的同时还能够名垂青史，从而实现收益共享、双方共赢的目的。

3.自然垄断型企业。这类企业处于关乎国计民生的关键领域，如天然气、电网，国家应对其掌握控制权，但如果完全采用国有化管理，则会因委托代理问题造成管理效率低下，难以完全发挥垄断资源的作用。因此，這类企业的改革重点就是通过混合所有制改革引入社会资本和战略投资者。多方战略投资者的进入会起到相互制衡的作用，降低合谋的可行性;不同的战略投资者代表不同资本方的利益，使得国有企业董事会结构更完善[7]。但此类企业所在领域涉及国计民生，故在引入社会资本的同时必须保证国有资本的控制地位，使控制权掌握在国家手中。

（二）国有资本监管机构实施分类监管

为了解决政企不分的问题，政府决定实现国资委监管职能由“管资产”为主向“管资本”为主转变，但并不是指国资委只关注国有资本的保值增值，不再干预企业日常的经营活动。由于我国国有企业所处的行业不同，国资委的功能不能完全转变成“管资本”，具体的监管重点应是有差别的实施。

1.涉足公共产品、公益领域的国有独资或控股企业。由于这类企业最重要的任务是承担政策目标，因此国资委对其可以继续实施“管资产”为主的监管方式，严格限定这类企业的主营业务范围，加强业务管理，提高产品的服务质量，同时在产品保质保量地满足社会要求的前提下对其成本进行监管，提高产品的供给效率。

2.处于完全竞争领域的大型国有企业。这类企业的主要任务是实现经济目标、提高国有资本回报率，因此国有资本监管机构应立足集团层面加强公司监管，充分履行作为国有资本股东的职责，将属于企业自主经营决策的事项交由企业，创造公平竞争的市场环境，让国有企业和民营企业以利润最大化为目标进行公平竞争[8]。

3.自然垄断型企业。由于这类企业关系到国家命脉和民生质量，不仅要追求经济效益，还要承担政策目标，国资委应将监管重心放在加强国有资本布局的层面，使其既能够在宏观政策调控、保障国计民生方面发挥积极作用，又能够实现国有资本的保值增值、发挥国有经济的主导作用。

（三）完善国有资本投资运营策略

要实现国有资产监管方向的转变，就要落实国有资本管理平台的投资运营制度，有效地建立“国资监管机构一国有资本投资、运营公司一国有企业”三层国资监管体系。在这个体系中，平台公司居于第二层，是以资本为纽带、以产权为基础开展国有资本运作，来实现投资、重组以及结构调整的目的，肩负着国有资产管理的职责。平台公司对国有资产实行授权经营，利用市场的开放性对其进行监督，减少了国资委对企业日常经营活动的干预，不仅实现了国有资本的市场化运作，还能巧妙地解决“政企不分”的难题，从根本上实现国有资本监管职能的转变。

目前，国资委已在多个省市新建、改组超过140家国有资本投资、运营公司，为今后的发展方向积累了一定的经验，但为了避免国有资产流失的现象发生，组建公司时既要有科学合理的顶层设计，还要有完善的制度作为保障。其一，在定位方面，平台公司要坚持差异化战略。不同省市的企业有不同的定位和资源，针对经济负担较重的省市，可以成立综合性平台公司，主要负责国有资产的整合与处置。其二，在战略方面，平台公司要规范对持股企业的管理模式，坚持市场化和专业化相结合，因为各省市的案例告诉我们，市场化程度和专业化水平越高，经营效果就越好[9]。在今后的试点企业选取中，也可以选择市场化和专业化较高的企业进行改组，以积累更多的经验。其三，在制度方面，政府应制定完善的法律制度以确保平台公司的市场主体地位，使之可以在实现自身发展的前提下承担一定的政策目标。

（四）促进中央企业双层面战略重组

双层面战略重组包括：一是集团层面的战略重组，只有推进到集团层面，才能发挥重组的真正作用。今后应推进煤电、重型装备和钢铁等领域的重组整合，集中大型企业的资源优势，发挥资源的协同效应，在重组企业之间形成股权制衡、战略互补的局面，使战略布局更加科学，为我国实现质量更高、效益更好、结构更优的经济发展贡献更大力量。二是专业化的重组，目前中央企业存在专业过剩的问题，同样的专业有很多企业竞争，这样不仅效率低下而且还消耗更多资源。需要在这方面加大力度，优化结构布局，突出主业，缩短管理链条，优化资源配置，使经济效益大幅提升，使重组更加有效。当前，许多官员推进企业重组不是站在企业效益角度，而是站在政绩角度，为了重组而重组，把不能形成规模经济的企业硬生生地绑在一起，使优质企业被拖累，造成“1+1<1”的现象。因此，在重组的同时还要注重企业间的融合，重组不仅是资本、资源和组织的组合，更是理念、战略以及管理的相互融合。另外，对已经重组的企业应不断地调整发展战略，使之更加适应当前的市场竞争环境，让重组企业能够发挥“1+1>2”的效果，激发企业的活力，提高企业的市场竞争力。

（五）完善公司法人治理结构

企业治理结构是现代企业制度下的产物，是为了解决由委托代理关系所引发问题的路径之一。不完善的企业治理结构可能会导致企业陷入两个极端，即内部人控制或者政府过度干预。因此，建立权责对等、相互制衡的企业治理结构，有利于保障国有企业的市场地位，引领国民经济的发展趋势，是完善现代企业制度的核心工作。

1.在股东职权方面。作为国有资本出资人代表的国有资本监管机构应依法履行出资人职责，对董事会、监事会成员的履职情况进行监督，确保国有资产的保值增值，提高企业的市场竞争力。我国《公司法》中明确规定，国有企业不设股东会，其职权由国有资本监管机构行使，因此对于国有独资企业，监管机构可以将经营权适当下放到董事会，采取以“管资本”为主的监管方式，将监管重点放在资本战略布局、投资运营、资本回报及保障资本安全等方面[10];对于国有控股、参股企业，可以使具有国有资本的出资代理人进入公司的董事会和监事会，对公司日常经营和决策进行监督，对代理人的选择要符合市场化管理模式，做到职业化、契约化。

2.在董事会建设方面。作为公司日常经营的决策机构，董事会在企业的发展中发挥着重要作用，加强董事会建设既是健全公司法人治理结构的核心环节，也是攻坚环节。首先是董事会的构成，为了有效地解决高管重叠的问题，董事会构成应提高独立董事的占比，尤其要聘任深谙公司治理之道的涉及金融、投资、法律、财务领域的资深专家，以提升企业科学化管理水平，保障董事会的独立性;其次是放权与授权，在董事会中设立专业委员会，如战略发展委员会、薪酬制定委员会、内部审计委员会等，将战略制定、高管任免、薪酬考核、审计监督等日常事务的职权下放到专业委员会，董事会则将主要精力投入到对重大事项的决策上，理顺由下到上的治理流程，以提升董事会的治理效率[10]。

（六）分类制定激励约束机制与高管薪酬制度

国有企业的薪酬制度该如何确立，成为国有企业产权改革推进过程中的又一难题。倘若有约束无激励，会“培养”出一批“低薪低能低效”的管理人员，使员工失去积极性，使企业丧失活力;倘若有激励无约束，工资随业绩的提高而上涨，却没有随业绩的下降而降低，这种“旱涝保收”又会引起社会公众的不满。因此，针对具有行政官员和企业经营者双重身份的国有企业高管，应采取激励与约束统一的薪酬制度，并针对不同类别的企业分类构建薪酬制度。

1.国有独资企业。这类企业不进行混合所有制改革，企业董事会成员和管理者均由政府委任，因此董事的年薪由政府决定且与国有资产增值业绩挂钩。而企业管理者的薪酬应采取职务晋升与薪酬激励相结合的方式，并且以职务激励为主，这里的激励与市场上业绩激励的考核方式并不相同，例如成本控制、公共满意度等相关方面，即政府要根据企业经营业绩的完成情况为董事和高管确定薪酬。

2.国有控股企业。这类企业既要执行国家的相关政策以追求社会目标，又要实现企业效益追求利润目标。其薪酬可分为两种：一是对具有政府官员身份的高管薪酬由政府确定，执行国家限薪令[11];二是对于市场招聘的高管则实施市场化的薪酬激励制度，企业可制定年薪，但高管人员选拔须通过公开竞争，且外部竞争者优先聘用，此类高管不必限薪。

3.国家参股企业。此类企业管理者主要是从市场招聘，基本采用市场化的薪酬激励制度，包括股权激励、奖金激励等方式，但对于政府委任的高管仍需执行限薪政策，超出部分上缴国库。企业在制定激励制度的同时，还要建立约束机制及国有企业管理者薪酬透明制度，发挥社会监督作用，加大处罚力度。

主要参考文献：

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