让家门口的幼儿园有法可依

谷珵

今年，全面二孩政策实施后的新生幼儿即将迈入幼儿园，学位本就不足的情况更显紧迫。近日，国务院办公厅印发了《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》（以下简称《通知》），对有效增加普惠性学前教育资源供给具有重要意义。如何保障小区配套园新政取得实效？怎样维护利益相关者的合法权益？谁来满足家长多元化的教育需求？不同声音的共性思考是，力争让幼儿有学上的同时，提供真正有质量的学前教育。

解决历史遗留问题

“ 如果说去年是校外培训机构的整治期，那么今年可能是学前教育的整治期，小区配套园的治理工作将在今年受到重大关注。”《通知》颁布后，深耕教育产业法律研究多年的北京（上海）盈科律师事务所资深律师程知音，窥见了变化的端倪。

作为我国学前教育发展的主要方向和着力点，鼓励普惠性幼儿园发展是解决“入园难”“入园贵”问题的措施抓手。80%普惠性学前资源覆盖率的指标下，小区配套园成了被选定的突破口，走上专项治理的轨道：要通过全面摸排、分类整改，集中解决规划、配建、移交、使用不到位等突出问题。

各种“不到位”背后，有“历史遗留”的渊源。全国民办教育研究联盟副秘书长、浙江师范大学杭州幼儿师范学院教师章露红告诉记者，尽管2010年的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中已就城镇小区配套幼儿园的规划、建设、交付和使用问题做出规定，并在此后历次的“学前教育三年行动计划”中加以强调，然而现实中地方政策执行力度存在差异。“由于政府职能缺位、财政投入不足、学前教育资源供给矛盾等因素，不少原属于公共服务设施的小区配套园成为高收费的民办幼儿园，甚至有些小区没有配建幼儿园。”

“以往不够重视，最主要的原因是土地政策不清楚。”南京师范大学学前教育政策研究中心主任王海英坦言。“原来幼儿园的规划用地属于居住服务设施用地，而不像中小学属于公共管理和公共服务用地，力度自然不同。”明确用地性质、突破模糊地带，成为此次政策的一大亮点。

然而政策导向下的实施过程面临复杂的问题。“小区配套园和小区园是两个概念。小区配套园是开发商在取得土地建造住宅项目时，规划文件中明确应当配套建设的公共服务设施。对于此类配套幼儿园，肯定要移交;但如果规划时没有涉及配套，可能是开发商基于楼盘销售自建的幼儿园，是否要扩大成配套园值得推敲。”程知音表示，民办园的办学情况比较复杂。多数情况下是开发商与举办者达成租赁协议，花高租金取得使用权;也有一部分开发商取得园舍产权后已经以商品房的形式销售给第三方，由第三方作为举办者办学或租赁给举办者;还有一部分开发商以园舍使用权转让的方式一次性卖给举办者。如果都统一改成普惠园，在主管部门不能拿出回购、补偿等方案的情况下，将会激化政府与举办者之间的矛盾。

业内人士指出，有不少配套园是开发商按市场价拿地并建设，政府收取出让金，而没有负担应当承担的部分。“不能把所有历史遗留问题归咎于开发商或举办者，最终转嫁给幼儿园的举办者。”程知音强调。这也是《通知》中“一园一案”的题中之义。

明确“营非”选择

值得注意的是，《通知》明确了配套园性质，即“办成公办园或委托办成普惠性民办园，不得办成营利性幼儿园”。对于“非营利性”的要求，可谓戴上了“硬指标”。

实际上，2017年新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》生效，民办园在登记法人属性时就面临营利性或非营利性的选择。不少举办者在观望中感到困惑：普惠性与非营利性究竟是何关系？

据程知音介绍，非营利性民办园属于法律概念，而普惠园是政策概念。普惠园意味着限价，但非营利性民办园本身强调的是幼儿园的法人属性，并不必然指代价格的限制。章露红对记者分析，目前各地对普惠性民办园收费的限价主要有三种方式：一是对标公办园收费标准，“高的地区可达同级别公办园的1-2.5倍，低的只有同级別公办园的50%”;二是以绝对标准实行最高限价;三是综合办园成本、政府投入、幼儿园等级、当地经济发展水平和居民承受能力等因素以合同约定方式确定政府指导价。

理论上，举办者在面临普惠性、非普惠性和营利性、非营利性的双重选择时，有两两搭配的四种组合性方案。“但在实践中，已有陕西、辽宁、北京、天津、河南等地将非营利性限定为申请普惠性民办园的资格，或作为申请学前教育专项补助的前提。”章露红说，“这次国家出台的‘深改意见’也基本明确了这样一种导向。”

“普惠性幼儿园的界定通常有三个标准，即可获得、付得起、有质量。”王海英指出，相应的，非营利性民办园主要具备几个特点：办园目的出于公益，不可取得办学收益，不可收回办学结余。“选择的兼容存在边界性问题。从法理逻辑比较，二者泾渭分明，然而从国情和园情发出，促进普惠性民办幼儿园的非营利转向更适合中国国情。但要警惕地方政策差异造成的政策洼地或者地方保护，本质上普惠和非营利不能混为一谈。”

尽管《通知》极力强调整改避免“一刀切”，但民办园被强行“转普”的事件接二连三出现，挫伤了民办力量的办学热情。“目前许多地方的普惠性民办园政策只是个‘空架子’。各省在普惠性民办园登记注册制度、变更终止制度上的边界较为清晰，但是对于扶持奖励制度和监督管理制度这类核心制度的边界仍较为模糊。”王海英解释，此次“非营利”的限定确是自上而下的调控，当前阶段于公众而言是有益的，但转变过程中还需保护举办者的利益。如果能保障各地普惠性民办园奖补资金投入，明晰监督管理的主体、程序，或将提速度过制度边界的“磨合期”。

王海英直言：“对于已经私有化的幼儿园，如果只能办成非营利，可行的办法是政府补偿到位，或是单独出台政策，说明此类园所终止办园时房产归原投资者。”程知音也建议，教育局可以购回这部分房产，再以减免租金的方式提供给举办者提供普惠性学前教育服务。

降费不降质

《通知》发布会上，“最安全的建筑、孩子最喜欢的建筑和离家最近的建筑”成了未来幼儿园建设的目标。然而有些家长想选择高端幼儿园，如果小区幼儿园无法提供，可能要跨交通解决，也会增加部分家长的择园困扰。对于满足差异化的教育需求来说，民办园扮演了不可或缺的角色。王海英认为配套园规划可以依据实际情况区分处理，“有些城市现有的幼儿园体量能够满足80%的普惠率，在一定范围内是有空间满足高端需求的。”

接踵而至的学前新政令从业者喜忧参半，其中很大一部分担忧集中在“转普”导致的质量下降。配套园政策下发后，这股焦虑似乎在放大。一些民办园采用增加班级人数、取消外教教学、不再实行教寝分离制度等办法来应对低收费，于是引发了家长的担心：如果教学质量随着学费下调而下降，宁愿不变成普惠性幼儿园。

“综合实际情况，可以用‘收费限价、补助不足、质量堪忧’来形容目前普惠性民办园的基本生态。”章露红指出，新时期促进普惠性民办园发展，要避免“因普惠而平庸”，亟需各地民办园分类管理办法和普惠性民办园扶持政策的落实和完善。

如何保障治理期的保教质量？王海英介绍，业内有不少力量在致力于保教质量的提升，包括形成区域教研共同体，倡导责任督学，由当地的学前教育协会做飞行检查，邀请退休园长和优秀教师组成志愿者团队进行帮扶。或者加大投入力度，比如南京市目前在筹备从政策层面倡议给普惠性民办园每年人均500元的培训经费，使普惠性民办园获得有质量、可持续的发展。

地方政府在制定政策和实践中，需要谨记究竟谁才是发展普惠性幼儿园的责任主体。“最根本的是公办园，其次是公办性质幼儿园，第三是普惠性民办园，第四是非营利性民办园，这才是普惠性学前教育的正确路径。”王海英表示，对于民办园来说，也不要回避和忘却加入普惠的教育情怀，是为了保障教师权利、改善园所环境、提升办园质量，让教师踏实工作，让孩子快乐成长。