用“裁执分离”模式解决非诉执行类案件“执行难”问题

编者按：2018年，河南省自然资源系统办理公益诉讼案件80余件，其中，绝大多数案件均在诉前程序得到解决，案件类型主要涉及非诉执行类、违法占地类、追缴土地出让金类、非法开采类、破坏耕地类。其中，非诉执行类公益诉讼案件占比高达60%。非诉执行类案件的高占比背后暴露出这类案件执行中的重难点问题。通过本案来探索借鉴“裁执分离”模式，解决土地违法案件“执行难”问题。

案   例

2009年，S市某实业有限公司未经依法批准，擅自在涉案土地上建商住楼。S市国土资源局Y分局于2010年5月24日对该公司下达了《土地行政处罚决定书》，对其处以罚款，并责令其补缴土地出让金。经多次催交，该实业公司仍拒绝签订土地出让合同和缴纳剩余土地出让金。S市人民检察院向S市国土资源局发出检察建议，督促履行法定职责。

2018年1月19日，S市國土资源局以其作出的《S市国土资源局关于限期缴纳土地出让金的通知》向人民法院申请强制执行，人民法院认为该《通知》不属于可申请人民法院强制执行的具体行政行为，裁定不予受理。S市国土资源局提起上诉，中级人民法院驳回上诉，维持原裁定。后S市人民检察院向中级人民法院提起行政公益诉讼。

中级人民法院判令：确认被告S市国土资源局对S市某实业有限公司未签订土地出让合同、未付土地出让金而违法用地中履职的行为违法，并责令被告S市国土资源局针对S市某实业有限公司未签订土地出让合同、未支付土地出让金而违法用地的行为依法履行职责。

分   析

首先，法院与行政机关强制执行权的范围如何界定？

不同法院标准不一。以P市为例，全市基层院在受理、审理、执行国土资源违法案件强制执行申请上存在三种不同做法：一是区分行政处罚决定中金钱处罚与非金钱处罚的内容，对于金钱处罚的内容依法受理并裁定执行，对非金钱处罚的内容则“裁执分离”（即法院只受理和裁判案件，对裁判结果的执行则交由政府部门执行）。二是不区分金钱处罚与非金钱处罚一并受理并裁定执行。三是拒不受理非金钱处罚的强制执行案件。

其次，强制执行权来源的法律依据有哪些？

由于缺乏明确赋予行政机关强制执行权的法律依据，行政机关申请法院执行非诉执行案件的法律依据主要为《行政强制法》第十三条：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”和第五十三条：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行”的规定。

综上，鉴于法律没有明确授予行政机关强制执行权，法院对于行政处罚执行案件的受理态度标准不一，导致行政机关即便作出了行政处罚决定也无法落实到位的尴尬局面。此时，检察机关一旦介入，通常会引发公益诉讼。

探   讨

对此，为减少公益诉讼案件数量且从源头上解决非诉执行案件的“执行难”问题，探索新的非诉执行方式对于解决上述问题尤为关键。

其一，明确法院受理、执行案件的权责范围。确保各地法院对非诉执行案件的受理和执行，避免因权责不明出现法院和行政机关之间互相推诿扯皮，导致行政处罚无法落实到位引发公益诉讼或因法院裁判后不负责执行进而引发公益诉讼的重复循环。

其二，赋予行政机关强制执行权。目前在房屋征收领域，最高法已经发布《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》，明确在国有土地上征收房屋的案件实行“裁执分离”，即：“人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。”该规定化解了房屋征收领域的“执行难”问题，对于探索建立自然资源系统其他领域非诉执行案件的“裁执分离”制度亦有极强的借鉴意义。（作者单位：河南检察职业学院）