1927—1937年南京秦淮河水环境治理中的官民之争

刘亮

摘要：民国南京秦淮河水环境治理中，官民之间治河理念与方式南辕北辙，各说各话，产生诸多分歧。民国南京市政府作为主政者，理应充分考虑民众建议的合理性，增进共识，减少分歧，寻找符合全社会意愿和要求的最大公约数。但是无休止的延宕与争论，延误了治理进程与效率，折射出政府执政能力的低下。

关键词：民国；秦淮河；治理；官民之争

社会治理是近代中国历史上一个重要且绕不过的话题，总结其治理得失具有重要的学理意义与实践价值。1927年国民政府定都南京后，致力于首都建设，希冀将孙中山口中“残破荒凉”的南京建成堪与巴黎、伦敦、纽约媲美的首善之区，以获得民众支持、增进国际认同，最终增强政治合法性，巩固政权。在此背景下，关乎民众健康，关系观瞻的秦淮河成为政府治理重点，然而治河过程一波三折，治理雄心令人感叹，但遭遇的治理困境令人唏嘘。既有研究多将治理成效低下的原因简单归结为经济因素，即财政紧张、经费支绌，[1]这样的认知有失偏颇，还不够深入，尤其对因治河而引发官民对立甚至冲突缺乏详尽探讨。为此，本文在肯定以往研究的前提下，尽可能详尽搜集有关历史文献，从官民之争的维度，再论治河困境，期与既有研究合璧，为总结治理经验与教训提供相对全面的史实基础和更具说服力的阐释。

一、治河是民生与政治的双重需要

秦淮河水环境恶化既与自然因素有关，又与社会因素密切相关，是一个历史的、不断累积的问题，[2]直接或间接影响民众生活及健康。其一，乾隆年间秦淮河逐渐淤塞，后大加疏浚，然而嘉庆年间日渐淤垫，几成平陆，道光年间，该河水利功能几乎丧失。[3]清末，秦淮河河床日益增高，洪水泛滥，农商交困。[4]时人曾向两江总督端方进言称，秦淮河已经淤塞，如果不采取措施将会衰落下去。[5]进入民国后，河道淤塞，一至夏令，山水暴涨，江湖遂涌，洪水泛滥，稍一不慎，繁区立成泽国。[6]与此同时，船舶不能通行，城南人烟稠密，煤炭柴米等一切笨重品供给均感极大困难。其二，水患频发。清代前期，南京水患有所减轻，嘉道年间又达高峰。此后三十余年间，水患发生率变低，清末水患频率上升。[7]民国之后，日趋严重，每逢大雨，南京城盡成泽国。1931年，“淫雨成灾，沿秦淮河及各低洼处所，泰半成泽国，所有下关及各处棚民，多被湮没”。[8]三元巷有居民在马路上捕鱼，市府水深及膝，中央医院水深尺半，秦淮河水亦已暴涨数尺，几与岸齐。倘无晴意，两岸居屋尽在水中矣。[9]洪水泛滥，交通隔绝，米谷来源减少，价格日涨，小民难以资生，为防止首都食物短缺，政府制定了谷物出口禁令。[10]其三，水质污染。嘉庆时期秦淮河中，“鲤居其半，得即卖诸画舫中，名日秦淮鲤，汲淮水烹之殊佳”。[11]之后水质恶化。道光二十八年、二十九年两年大水，“城中如水洗，水不流通，其味皆霉，服之无不生病”。[12]清末民初，秦淮河水已不堪汲饮，居民取用有碍健康。[13]美国驻南京领事馆领事报告称，南京城内缺乏可饮用的水，领事馆准备自行打深井以解决问题。[14]

据学者研究，20世纪30年代，南京城市建设与国民政府有关“复兴民族”“建构国家”的整体战略不谋而合。[1“5]南京昔为重镇，今为首都，中枢所在，观瞻攸系，其建设之亟需，尤千百倍于他处，盖建首都，树全国之模型，即所以增中枢之威望，而使全国民众，望风景仰，益具倾附之热情，国运永隆，莫非由也。”[16]官方希望将南京建设成为“新南京”，[17]以此获得更多国际认同，亦可通过此举对内展示国民政府建设能力与行政能力，从而树立新政权权威。被世人视为南京“脸面”的秦淮河，被称为商业中心、水运枢纽、人文胜地、风月场所和大众娱乐空间，然而真实的情况令人大跌眼镜，沿岸居民对于清洁毫不注意，遂视河为垃圾总箱，马桶、瓜皮诸凡污物尽量倾倒。盛夏时节，污物腐烂而河水又复不流，致使腥臭之气扑人欲呕，南京空气遂臭化三分之一，长此不加治理，任其龌龊，大害于卫生。[18]主政者视察后自惭形秽地说：“最近我到秦淮河四周去视察，看见秦淮河里堆满了垃圾，有些地方竟连船只都难通行，在这种情形之下，就把军阀时代来比较也实在使我们惭愧”。[19]此外，秦淮河素称名胜，笙歌画舫，游侣如云，惟水源不活，浊气熏蒸，令人扫兴。时人质疑，现举国提倡新生活运动，秦淮河为国都所在地，国外人士观光者众，其可缓改良乎？[20]国府主席林森不无期待地说，如能加以修浚，两岸夹植桃柳，则映山碧水，花树交柯，其风景之佳，当为国都生色不少。[21]总体目标是，使之变成南京的“泰晤士河”。[22]

二、治或不治，官民意见莫衷一是

治河既符民生需求，又合政治需要，因此主政者在公开场合及舆论媒体中大肆鼓噪，理直气壮、振振有词地大讲治河的必要与必须。客观地讲，随着国民政府定都南京，人口激增，秦淮河水环境未见好转，反而更加恶化、更加棘手，不但给市民日常生活带来诸多不便，且极大影响了首都形象，因此主政者治河具有一定的合理性。事实上，他们的决策也得到了部分民众的支持甚至拥护。如部分市民致电市政府请予疏浚，[23]更有甚者愿捐千元相助。[24]再如，游客对于秦淮河多心驰神往，一旦身临其境往往观感不愉，失望之情溢于言表，因此治河是多数游客的共同关切。[25]1931年，湖南游客唐棣即投稿《中央日报》称：“秦淮河为首都名胜地，应保存其真面目，但日久未疏浚，淤积日厚，水不流通，以致臭气勃发，有碍卫生，速速疏浚。”[26]再如，秦淮河船户也支持。

强烈反对者也不少。以部分游客、秦淮河两岸居民为代表。部分游客认为，治河有煞风景的嫌疑。秦淮河为金陵名胜之一，“艳闻逸事，流传千古，河中夙多画舫，非仅供游人游漾之情，间且为宴客看花之所。盖两岸青楼，风缕佳丽，游金陵者莫不视此河为安乐窝也，决将秦淮河加以浚深，放宽河面，已限令两岸建筑拆让。后之经此者，恐将不复见及昔之青楼遗迹矣，亦聊资他年凭吊”。[27]位于通济门附近的龙华寺住持曾致函市长马超俊：“敝寺自唐朝时历传至，洪杨兵灾焚毁，由清恢复至今，不知经几代苦修始克臻此。现敝寺寒苦不堪，度日维艰，若一拆毁，无力恢复，势必将古迹湮没。”倘工务局在此建抽水闸，龙华寺将被拆除，希望政府收回成命。[28]

1928年11月，市政府通知两岸居民，为增加流速，沿河两旁土地将放宽。[29]凡侵占地段，在整理取缔范围以外者，由财政局土地课登记分别办理补价或租用事项。[30]同时规定，画红线内之建筑物，限一月内自行雇工拆迁。[31]倘逾期不拆，即由工务局饬工代拆，以料抵工。[32]除部分业户陆续前往登记，[33]秦淮河两岸多数居民向国府请愿，要求免拆两岸房屋。[34]时人称，两岸日拆房六千余户，当然反对纷起，并传闻此次对拆房业难奏效，盖反对拆房者知识增进，当局者无词应付也。[35]面对秦淮河两岸居民向政府请愿，要求免拆两岸房屋，秦淮河治理可能暂缓开浚的情况，同年新任市长刘纪文称，拆两岸房屋为的是居民自己的安全和便利，秦淮河挖深之后，两岸房屋势难支撑，定有倾倒的危险。[36]然而，两岸居民对刘市长的表态并不领情，局面僵持不下，以致工务局虽有浚河计划，而沿河居民因须拆屋，诸多借词反对，致使浚河工程不能進行。[37]

三、治理方式官民各执一词

就民众而言，可分为疏浚派、填埋派、折中派三派。第一，疏浚派以益昌地产公司钱贯之为代表。他对于治河特别关注，积极建言献策，称开闸、浚河道，源流畅活，臭气自除。[38]果然，市政府打开东西水闸后，水流内外沟通，多年所积污秽激荡而出，清波一泓为前数年罕见，以致“秦淮河游人大增，船户营业，大获其利，叶叶扁舟，荡漾河际。”[39]之后，钱贯之又致信新任市长马超俊，称为了卫生、交通、繁荣市面等，疏浚和建闸须同时进行，通济闸由左宗棠任职两江总督时所建，现已无法使用，重建刻不容缓。[40]时人也称：“秦淮河一关之隔，水判阴阳，外清内浑，浑者色紫绿如酱，两岸居民，淘米洗菜如斯，疏于卫生有碍。故希望与路政者，奔走呼号，建复闸浚河之议。”[41]第二，填埋派以王铁铮为典型。与钱贯之提倡疏浚，即可保存风景，避免灾疫，又可繁荣市面不同，王铁铮则异其调，希望填塞河水成平路。[42]一方面以后无污水存在，另一方面政府可得多量地皮，售于人民，获得一笔收入，一举两得。更是声称：“管甚六朝烟水地，画舫大可当木柴，今后文德桥无用”。[43]钱贯之与王铁铮对治河各抒己见，均向市府有所条陈，论调天壤之别，均引起执政者注意，可谓满城风雨闹秦淮。第三，折中派认为，现在大体看来，填塞秦淮河是不可能的，疏浚一时也没有这笔巨款，何不把左宗棠当年修建的水闸重新修好，况且水闸根基还在，花少数的钱款，可使全城人民得到更多利益。[44]

就政府而言，治河的最终目标或者理想目标是河道经治理后，外秦淮河时时皆可运输，内秦淮河时时可资消遣，这将有利于南京的商业、旅游业发展，有益于民生福祉。[45]基于以上，他们制定了“标本兼治”的规划。一方面，开拓疏浚虽不无小补，然堆土需地，工费既巨，且秦淮河底高于江床，冬季既不能放水流通，夏季江水位涨，防洪且不暇，更何能宣泄城内之水。另一方面，若一旦填塞，非特毁坏名胜，抑且虚靡巨款，秦淮两岸房屋栉比，填出之地为数有限，既不适用，而中间筑路更属无需，故填塞之议得不偿失。最终市政府确定先治其标，以谋渐进，最终标本兼治。具体而言，治标即在东水关建抽水站调剂及流通长江与秦淮河水，使之成为活水，治本即采用下水道合流制，沿河两岸修筑道路，下埋截水管，使管中之净水随时流入秦淮河，污水则抽入江中。[46]但是，美好的计划在现实面前总是显得苍白无力。秦淮河水环境治理所需经费主要来自国民政府财政补助，然而因1930年代世界经济危机影响，及国民政府大量军费开支，中央政府的财政补助与支出相形见绌。秦淮河疏浚一再拖延，城北下水道工程更是长期搁置。南京市政府曾呈请行政院转饬铁道部，希望于铁道附加税项下拨款。铁道部以此款已辅助南京自来水建筑用途，不肯再拨款。[47]走投无路之际，国民政府将荷兰庚款之一部经中政会议决拨65%，计130万，作此项水利经费。[48]1935年5月，中荷庚款董事会议定，先办城南工程，需费560余万元，议定以75%用庚款，25%由市府担任。庚款每年拨还数目不足100万元，且须逐期拨付，照预算内不敷支配之数，由市府另筹。[49]但是，这些无异于杯水车薪。

四、结语

1937年日军进犯南京，秦淮河治理进程被战争无情打破。总结1927—1937年十年来的治理绩效，一方面治理无日不在进步之中，时人曾赞誉：“加建闸门，以资调节，春夏可免江水倒灌，冬季亦可停蓄水流，工程完成，尚着实效”。另一方面这种进步又是缓慢的，时人惋惜：“水西门外之护城河，河身浅涸，特施浚深工作，然草草了事，虚掷巨资，论者惜之。”[50]更有甚者批评称：“五年来的南京已经大大地改变了，马路已比从前加多，街道也比从前整齐，只是秦淮河还是臭水一沟”。[51]整体而言，秦淮河治理未能取得实质绩效，很重要的原因在于官民之争严重制约治理效率与实效。

官民之间立场、出发点不同，相应的治河理念与方式南辕北辙，各说各话。南京市政府作为主政者，对治河这类涉及民众切身利益的重大决策未认真进行风险评估，也没有充分听取民众意见和建议，更没有充分考虑民众承受能力，导致无休止地延宕与争论，甚至爆发官民冲突，以致延误了治理进程与效率，凸显了社会治理能力不足与低下。通过此事，进一步认识到南京“黄金十年”光环背后，隐藏着深深的民生之痛。[52]

*本文系教育部人文社会科学研究青年基金资助项目“南京国民政府时期长三角地区城市洪灾治理研究（1927-1937）”（18YJC770019）和江苏高校哲学社会科学基金资助项目“清至民国南京内河水环境治理研究”（2016SJB7700030）的阶段性研究成果。

参考文献

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[14]广西师范大学出版社组织整理：《美国驻中国南京领事馆领事报告》上，广西师范大学出版社2011年，第69页。

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[17]《令南京特别市卫生局据市民张举政函称秦淮河龌龊亟宜设法扫除等情令仰查核办理文》，《卫生公报》1929年第1卷第9期，“训令”第21页。

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[19]钱二侃：《秦淮河水分阴阳》，《晶报》1934年5月19日，第4版。

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[24]《京行杂记（四）·秦淮河之夜（上）》，《时代公报》1933年9月29日，第1版。

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[26]《沧桑变幻话秦淮，痴公自首都寄》，《申报》1928年11月29日，第12版。

[27]《为建筑秦淮河抽水站征收寺地呈请免予征收》，1935年10月4日，南京市档案馆藏，档号10010011238（00）0005。

[28]《南京特别市市政府令：令知财政工务土地三局会同清理秦淮河两旁地产》，1928年8月15日，南京市档案馆藏，档号10010011782（00）0069。

[29]《首都工务局整理秦淮河已拟定办法》，《民国日报》1928年3月26日，第5页。

[30]《首都纪闻》，《申报》1928年11月9日，第6版。

[31]《实行疏浚秦淮河》，《申报》1928年11月12日，第20版。

[32]《秦淮河定期开浚，书坊红儿今已禁娇歌无复后庭花》，《顺天时报》1928年12月14日，第6版。

[33][35]《刘市长在第二十次纪念周报告》，《申报》1928年12月10日，第20版。

[34]《南行记者杂录（续），秦淮河近状》，《大公报》1928年12月27日，第2版。

[36]《关于征收秦淮河两岸土地业经市府备案并请土地局转咨内政部从速办理》，1935年10月22日，南京市档案馆藏，档号100100300195（00）0004。

[37]果然：《贯之秦淮》，《小日报》1934年6月11日，第3版。

[38]《秦淮歌女遭殃》，《晶报》1934年7月15日，第3版。

[39]《秦淮河之好消息》，《小日报》1935年5月4日，第2版。

[40]钱二侃：《秦淮河水分阴阳》，《晶报》1934年5月19日，第3版。

[41]《独唱秦淮河》，《小日报》1935年5月14日，第2版。

[42]金刚：《京市人民请塞秦淮河》，《时代日报》1935年12月12日，第4版。

[43]庶园：《秦淮河怎样可以清洁？——我主张重建通济闸》，《中央日报》1935年6月25日，第3张第4版。

[44]国都设计技术专员办事处编，王宇新、王明发点校：《首都计划》，南京出版社2006年，第97-99页。

[45]《南京下水道计划及秦淮河根本之整理》，《南京市政府公報》1935年第154期，第117页。

[46]《首都建委会筹建全市下水道》，《建设月刊》1932年第2卷第7期，第7-8页。

[47]《京市防水工程经费》，《申报》1932年12月22日，第7版。

[48]《中荷庚款筑京市下水道市府讨论进行办法》，《申报》1935年5月19日，第7版。

[49]陈昭达：《秦淮河建设刍议》，《县政研究》1939年第1卷第7期，第85页。

[50]《问话南京》，《申报》1938年8月4日，第18版。

[51]徐智：《1927-1937年南京城市道路辟建中的官民之争》，《档案与建设》2018年第5期。