数字时代的归档制度转型研究

郑洁洁

摘要：归档是档案工作的开端，其制度设计的合適与否，直接影响到档案管理与提供利用的水平。纸质时期，“实体归档”彻底区分开文书工作与档案工作，也一劳永逸地解决了档案工作的管理范畴、管理权限等问题。数字时代，单轨转型、全程管理以及逻辑归档等给归档制度带来巨大冲击的同时，档案部门也逐渐在实践层面、制度层面和技术层面进行探索。文章以福建省公安厅数字档案室为案例，探讨了归档制度在单轨运行、系统合作以及物理归档上的实施措施。

关键词：归档制度；文件归档；归档路径；数字档案室；制度转型

分类号：G271.3

Research on the Transition of Archiving System in the Digital Age——Take the Digital Archives of the Public Security Department of Fujian Province as an Example

Zheng Jiejie

（School of Society and History of Fujian Normal University， Fuzhou， Fujian， 350117）

Abstract：Archiving is the beginning of archival work. The suitability of its system design directly affects the level of file management and provision. In the paper period，“entity filing”completely separated the paperwork and archives work， and solved the management scope and management authority of the archives work once and for all. In the digital age， monorail transformation， fullprocess management， and logical archiving have brought huge impacts on the filing system. At the same time， the archives department has gradually explored at the practical， institutional， and technical levels. This paper takes the Digital Archives of the Public Security Department of Fujian Province as an example to discuss the implementation measures of the filing system in monorail operation， system cooperation and physical archiving.

Keywords：Archiving System； File Archiving； Archiving Path； Digital Archives； System Transi？ tion

1引言：归档制度的形成与意义

所谓归档制度，即各单位在工作活动中形成的文件，在办理完毕后，由专人进行整理并定期移交至档案馆保管的一项制度[1]。我国自古以来就有文书归档的传统。自唐朝开始，历朝统治者都建立了严格的归档制度，例如副本制度、一案一卷制度、千文架阁法、照刷磨勘文卷制度等。北洋政府时期确立的由文书处理部门立卷的制度沿用至今。新中国成立后，关于档案的行政法规和部门规章中分别针对保持归档文件的有机联系、以全宗为单位整理档案、归档范围的划定等作出进一步规定，逐步完善我国归档制度的体系。

归档工作是档案工作的第一个环节，归档制度在归档工作的开展过程中，对归档的范围、时间及其要求等起到指导作用。建立健全归档制度，有利于有序开展档案的收集与整理工作，有利于确保档案的完整与安全。

21世纪以前，我国关于归档制度的规定基本是针对纸质材料，随着2003年《电子公文归档管理暂行办法》（以下简称《办法》）的出台，档案学者及档案管理部门开始展开对电子文件归档的探索。在探索初期，我国借鉴了国外先进的理念与管理模式，但在长期实践过程中，电子文件全程管理的不合理性、“双套制”归档的不适应性逐渐显露[2]。本文以电子公文为研究对象，结合2016年4月印发的《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》（以下简称《规划纲要》）的指导思想，对电子文件归档管理的制度、模式及实现方式进行探索，探讨归档制度在数字时代的转型路径。

2背景：数字时代传统归档制度面临的挑战与机遇

2.1数字时代传统归档制度面临的挑战

（1）电子文件“双套制”归档制度陷入不合时宜的困境

《办法》第七条写明，“电子公文形成单位必须将具有永久和长期保存价值的电子公文，制成纸质公文与原电子公文的存储载体一同归档，并使两者建立互联”。这是我国在过去的十几年间所采用的纸质公文、电子公文同时归档的做法。“双套制”归档是我国电子文件归档制度发展进程中必不可少的一个阶段性措施，它利用纸质文件内容的原始性、固定性弥补电子文件长期保存的技术缺陷和证据效力不足的问题。

但在如今数字时代无纸化办公普及、电子文件数量激增的状况下，“双套制”归档陷入不合时宜的困境。一方面，“双套制”归档增大了档案管理部门的工作量，产生了大量纸质文件，与“无纸化办公”的初衷背道而驰[3]。另一方面，电子文件中的元数据等信息无法完全转化为纸质内容，要想保证电子文件归档信息的完整性，保障文件的安全、提高文件信息的可靠程度、保持文件的可读可用才是根本解决之道[4]。

（2）电子文件全程管理模式带来权责不清的问题

电子文件全程管理是指建立一个符合电子文件特征及管理要求的体系，实现对电子文件从生成到永久保存或销毁的整个生命周期的管理和监控[5]。从理论上看，全程管理授予了档案管理部门管理电子文件全过程的权限。

纸质文件在归档之时实现了档案实体与档案管理权限的同时转移，其归档后的管理权责自然是属于档案管理部门。而对于电子文件而言，按照全程管理理论的指导，在文件生成的初期阶段，档案管理部门就应参与管理。而业务部门在实际操作过程中往往需要对电子文件进行更新管理，那么更新管理引起的电子文件内容和存储方式的改变，是否需要经由档案管理部门审批？文件更改后其管理责任是属于更改文件的业务部门还是审批更改内容的档案部门？管理权责难以判定。

（3）电子文件逻辑归档方式造成管理权限的缺失

逻辑归档是指文件形成部门仅向档案管理部门提供电子文件的逻辑地址，档案管理部门可以利用网络查阅电子文件[6]。在纸质文件归档制度中，一旦归档，文件形成部门就不再拥有该文件的管理权限。而在电子文件逻辑归档中，因为电子文件的物理实体没有进行移交，仍被文件形成部门占有，档案管理部门无法获得独立的管理权限，只能依靠文件形成部门的管理系统和数据对接服务对电子文件进行管理，大大削弱了档案管理部门的管理力度。

考虑到电子文件的信息共享性，理论研究中仍然存在逻辑归档与物理归档认知不够、电子文件与电子档案界定模糊不清的情况，从而导致电子文件归档时无论采取何种方式都不会造成太大影响的错误认识。因此，归档制度作为数字时代文档管理的关键接口，仍然有必要从理论上和实践中厘清逻辑归档的弊端，以及重拾实体归档的精髓——电子档案的内容、元数据乃至系统管理权限等的移交。

2.2数字时代归档制度转型的机遇

（1）制度先行：国家层面发布相关政策

《规划纲要》指出“在有条件的部门开展电子档案单套制（即电子设备生成的档案仅以电子方式保存）、单轨制（即不再生成纸质档案）管理试点”。这一提法打破了我国十几年来实行的“双套制”归档制度，为我国电子文件归档工作的转型指明了方向，预示着电子文件归档由双套制转向单套制的趋势。2018年12月14日公布的《国家档案局关于修改<电子公文归档管理暂行办法>的决定》，对《办法》第七条进行了修改，“符合国家有关规定要求的电子公文可以仅以电子形式归档”“电子公文归档应当符合电子文件归档和电子档案管理的要求”，进一步加快了电子公文“单套制”归档的立法进程。

此外，近年来修订的《中华人民共和国电子签名法》（2015年修正）、《中华人民共和国民事诉讼法》（2017年修正）、《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年修正）、《中华人民共和国刑事诉讼法》（2018年修正）等法律法规纷纷确立了电子数据的证据效力，保障了电子文件的凭证价值，为档案管理部门实施电子文件“单套制”归档提供法律支持。

（2）实践探索：试点单位提供可行经验

在《规划纲要》印发后，浙江省、上海市率先开展电子文件“单套制”管理的试点工作。浙江省档案局、省住房和城市建设厅政务办理中心深入研究网上办理行政审批及其形成电子档案的特点和规律，研发在线归档模块，为行政审批电子文件“单套制”管理提供可行方案。同时，近年陆续发布的《浙江省省直单位电子公文归档与电子档案管理暂行办法》（2014年）、《浙江政务服务网电子文件归档移交业务需求与技术规范（试行）》（2018年）等规章制度，为电子文件“单套制”归档管理提供了制度保障[7]。上海市档案局着力于研究课题“探索电子文件归档和电子档案管理新模式”，并在上海自由贸易试验区内开展试点工作，制定一系列配套制度，研发相应的档案管理系统。

除了政府部门以外，企事业单位也对电子文件归档管理问题展开积极探索。在2017年2月中国档案学会举办的“电子文件归档与电子档案管理模式创新研讨会”上，国家开发银行、国家电网公司、中国人民财产保险股份有限公司等都分享了电子文件归档管理的实践经验[8]。试点单位的实践探索为我国电子文件归档管理工作提供了可复制可推广的经验。

（3）技术支持：档案部门升级管理系统

随着信息技术发展，防火墙、身份识别、加密、动态备份等前端控制技术，防计算机病毒、数字签名、入侵及漏洞检测等监控检测技术，防更改、防拷贝、数字水印、可信时间戳等内容防篡改技术，审计和追踪、抗合谋指纹等跟踪审查技术[9]都在不断地研发更新。

近年来档案部门适时引入先进技术，研发升级档案管理系统。例如浙江政务服务网引入可信时间戳技术，研发行政审批在线归档模块，实现办结文件“一键归档”的操作[10]。上海市档案局应用电子签名、元数据采集、四性检测等技术，嵌入电子档案格式转换、离线备份、通用浏览器等工具，形成电子文件归档管理系统[11]。技术手段的更新和管理系统的升级改造为电子文件归档路径的转型提供了两点可能：一是确保归档的实时性，事件或事由办理的完毕即可实现归集，而不必等待固定的时间进行移交；二是确保归档的完整性，尤其涉及联合审批事项时实现跨部门归集，而不用被实体的机构分割开。

3路径：数字时代归档制度转型的实践与展望

3.1数字时代归档制度的转型实践——以福建省公安厅数字档案室为例

2018年9月，福建省公安厅的数字档案室被评为“全国示范数字档案室”，在数字档案室的建设过程中，福建省公安厅针对归档制度做出了新的尝试。

一方面，是实行低价值文件单轨制运行和专业类文件在线归档。《电子文件管理暂行办法》（2009年）规定，“具有重要价值的电子文件應转换成纸质文件或者缩微胶卷同时归档”。而对于低价值的电子文件，实行单轨制运行和单套制归档更为合理，既能节约成本，又能提高管理效率[12]。对处于双轨制到单轨制的转轨或过渡时期的单位而言，以电子文件的价值高低作为单双轨切换的依据，是一种切实可行的变通方法，毕竟“存量数字化，增量电子化”的国家顶层设计方案在具体实施中，更应该考虑到各个单位信息化水平的高低以及数字化的范围等实际情况，尤其是归档制度本身并不是某个单位或某个部门的“独家事务”，既要考虑到归档之前职能部门文件信息状态，又要结合归档之后档案馆（室）档案数字化状态。

另一方面，是对全省公安档案信息进行统一管理。基于数字档案室的建设，福建省公安厅整合汇聚全省公安审批服务、便民服务和执法公开等数据资源，努力实现“一网通办”“一网通享”，搭建全省公安行政审批综合应用平台和政务服务共享平台框架，初步构建起全省统一、互联互通的公安政务服务资源数据共享体系[13]。习近平總书记在论述政府服务改革时强调最多的便是“集成服务”，后端服务的集成必然强调和依赖前端数据的集成水平，作为前端数据的接口，归档制度能实现多大程度的数据集中，直接影响到后端服务水平高低。是围绕改革后审批事项实现机构、人员及权力的集中来确保后端归集时的“事项来源”之集中，还是围绕改革前职能部门的实体存在来确保后端归集时的“机构来源”之集中，恐怕直接决定“服务型”政府改革的成败。因此，全省公安档案信息统一管理，实质上是一次“事由观”影响下的“职能整合”与“优化服务”改革。

3.2数字时代归档制度的转型展望

（1）文件归档管理制度的转型：双套制转向单套制

电子文件“双套制”管理向“单套制”管理转型的重点，在于保障文件的准确、完整、可用和安全，提高文件的凭证效力。

一是应根据《规划纲要》的精神，将电子文件“单套制”归档管理纳入立法体系，在我国全面推进依法治国的进程中使得“单套制”归档有法可依。具体而言可分三步走：第一步是尽快制定国家层面的法律规章和国家标准，对全国电子文件“单套制”归档管理工作进行规划和指导；第二步是各地结合国家法律法规和当地发展情况，出台电子文件“单套制”归档的地方政策规章；第三步是在各类专门档案管理办法中细化电子文件归档管理流程，推广“单套制”归档制度。当然，单套归档，其实就是一个“收”的步骤，那么“收”的节点设计、元数据设计以及与相关部门的权力设计，都会影响单套归档的实质效果。

二是应继续致力于提高电子档案的凭证效力。一方面，在相关法律法规中进一步细化电子文件作为证据进行采集、审查、鉴定的规范化流程，通过有效、可信的操作流程提高电子文件证据效力。另一方面，在电子文件归档环节注重保存元数据信息，加强电子档案的四性检测，以保障其凭证效力。凭证效力的好坏取决于“管”的步骤，即电子档案管理系统对于元数据的理解范围和捕捉水平，例如福建省正在推行的电子证照管理改革，实质为数字档案元数据的深入与细化应用。

三是要利用先进的技术改进电子档案管理系统。可借鉴试点单位关于电子文件“单套制”归档管理工作的研究成果和实践经验，从电子文件信息固化、封装、安全保存等方面入手，引入可信时间戳、数字水印等技术，升级研发电子档案管理系统。当然，先进的电子档案管理系统，不仅要体现在“收与管”的先进上，更要体现在“服务”的先进上，即细化数字归档制度的服务对象，究竟是选择立足于政府市民中心的前台利用服务——面向具体的公民个人查档需求，还是选择立足于政府市民中心的后台数据供应——面向具体的政府职能服务窗口，显然，后者更符合“一站式”政府服务改革趋势。

（2）文件归档管理模式的转型：全程管理转向协同合作

在全程管理模式中，电子文件归档管理面临权责不清的问题，并且全程管理模式需要依赖完善的信息管理系统进行，这在我国各地区档案事业发展不均衡的情况下，无法有效实施。因此，推行电子文件归档的协同合作管理模式方为可行之道。协同合作的重点是区分电子文件、电子档案的管理权限，在电子文件的不同阶段由不同的部门实行管理[14]。

一是档案管理部门与文件形成部门应事先明确管理权责。文件形成部门负责对文件的形成和业务流转阶段进行管理，即负责电子文件的生成、修改、流转、移交等环节。档案管理部门负责对文件的接收归档和保管阶段进行管理，即负责电子文件的接收、检测、鉴定等环节。

二是档案管理部门可对文件形成部门进行业务指导，确定电子文件生成和流转的技术规范，确保生成便于保管利用的电子文件。文件形成部门在管理过程中应注重保留电子文件的元数据等信息，确保移交给档案管理部门的电子文件符合归档要求。

三是文件形成部门可协助档案管理部门完成归档阶段对电子文件的四性检测，确保文件的有效性，档案管理部门进而划分保管期限，并做好电子文件连同其元数据的信息固化、封装保存等，确保文件的信息安全。

（3）文件归档实现方式的转型：逻辑归档转向物理归档

如今我国开始向“单套制”归档制度转型，电子文件将不再转化为纸质版本保存，若继续采用逻辑归档方式，档案管理部门就只能拥有对电子文件不完整的管理权限，电子文件物理实体的缺失不利于档案管理部门对电子文件的保管和提供利用。因此，档案部门应考虑将物理归档作为电子文件的主要归档方式。

一是应制定合理的归档方案。物理归档分为在线归档和离线归档两种途径，根据电子文件可变性、易更改性等特点，应考虑以在线实时归档为主。在电子文件实时归档后，文件形成部门可以在线利用已经归档的电子文件，只是没有改动电子文件的权限，以确保电子档案的真实性。

二是特殊的电子文件采用特定的归档方式。例如一些涉密的文件，可以采用离线归档的方式，确保涉密文件的安全性。再如一些在处理业务过程中形成的、没有特定文件格式的、与原系统联系较为紧密的数据，可采用逻辑归档的方式。

三是保证归档文件的安全可用。档案管理部门可拟定移交期限，定期接收文件形成部门移交归档的电子文件，在移交过程中，通过升级文件解压缩技术、完善数据接口、应用四性检测技术等，确保归档文件的物理实体安全有效。

*本文系2018年国家社会科学基金项目“文化自信背景下国家档案精品走出去策略研究”（项目编号：18BTQ099）阶段性研究成果。

注释与参考文献

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[6]黄新荣，王晓杰，庞文琪.网络时代电子文件归档方式研究——兼论逻辑归档的可行性[J].档案学通讯，2014（5）：49-53.

[7]《基于网上审批的行政审批电子文件整理归档和电子档案移交接收模式研究》获国家档案局优秀科技成果奖二等奖[J].浙江档案，2017（11）：12.

[8]中国档案学会年报（2017）[EB/OL].[2019-05-31].http：// www.idangan.com/view-3-b49606448fa948e4b675585d2f2b6038. html.

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[12]丁德胜.数字档案室在档案信息化建设中的价值与前景——从机关角度探讨电子文件/电子档案管理权责、思路与方法[J].中国档案，2018（2）：30-33.

[13]福建省公安厅2018年政府信息公开工作年度报告[EB/OL].[2019-5-2].http：//gat.fujian.gov.cn/zfxxgk/zfxxgkndbg/ 201901/t20190114_4743215.htm.

[14]王小云，王运彬.档案部门的协同合作与服务转型研究[J].档案学研究，2018（5）：55-61.