1914—1937年的江北运河整治

潘彬彬 张凤霞

摘要：民国时期的江北运河工程局，承担着以里运河水系为重点的修治江北运河工程相关事宜。1914—1937年，江北运河工程局治运导淮相关工作虽然未能取得突破性进展，但在地形水量测绘、治水人才培育、灾民工赈、运河修治维护等领域开展了一系列探索和实践，亦为后人在治运施政、经费保障、人才培养等方面留下较多的历史启示。

关键词：民国；江北运河工程局；治运

由于历史和社会生产发展的实际原因，江苏段的江北运河一直是我国南北水上交通的枢纽。清咸丰五年（1855）六月十九日，黄河在今河南兰考北岸的铜瓦厢决口，铜瓦厢以东数百里的黄河河道从此断流，原本穿过江苏北部汇入黄海的黄河河道从此成为黄河故道，这是历史上黄河的第六次大改道。苏北的水利受此巨大影响，遭遇水患频次骤然增加。当时的有识士绅已经认识到江北运河的整治，“惟治下游与上游，不治虑隳全功，治运而不治沂，恐沂扰中运。徐海既首蒙其灾，即淮扬终承其害，长此不治隐患方张”[1]。因此提出了导淮、治沂、治沭、治睢等一揽子系统工程。在此过程中，江北运河工程局无疑成为当时的民国江苏省政府治理江北运河的施政平台。

一、江北运河工程局的筹设经过与因革轨迹

民国时期江北运河工程局的筹备设立和改组重整等相关事宜，既是经济与社会发展的推动，也充斥着社会各界、各阶层和政府相关部门与执政者的政治博弈，同时还受1906年、1921年、1931年、1935年等历次大水冲决运河河堤造成人民生命财产重大损失的水灾事件影响，此外军阀混战与日本入侵也对江北运河工程局及其治运活动有着广泛影响。

1914年江北遭遇旱灾，运河为之干涸，水运因此停摆。在时任江苏民政长韩国钧的努力推动下，民国北京政府决定要大兴江淮水利，推动召集淮扬各地士绅，会商兴办里运河系列工程，预估的治运经费为一百万元，设置机构的名称为筹浚江北运河工程局，负责苏北运河的治理，由时任江苏内务司司长的马士杰任总办。1919年12月，当时有动议设立运河督会办和太湖督会办，拟将江南水利局并入太湖督办署，江北运河工程局并入运河督办署，直隶中央，以专一事权，时任大总统徐世昌任命著名实业家张謇为运河督办署督办。1920年3月，江北士绅便因徐淮水道与山东、安徽毗连关系甚巨的原因，拟设江北水利局，并拟呈请任王宝槐为局长。不久，运河督办署又改组为江北运河工程局，江浙两省水利会会长张謇、副会长韩国钧被民国北京政府任命为江北运河工程局正副督办。

1927年4月，南京国民政府成立。在此前后，江北运河工程局也随之改组，由何应钦系的胡树鍼任局长，将运工局的测绘资源优先用于战争地图绘制工作。1928年江北运河工程局因机构设置不符合当时政府和时势发展需求，由江苏省建设厅本着“庶使运河工程局趋于技术化”的原则进行了内部改组。1929年初，江苏省建设厅继续将运工局部分职能整合改组成运河工程处，委任单晋烒为处长。1930年中原大战爆发，南京国民政府的精力已大部分投入到军阀混战中，运工处被并入江苏省建设厅下属的水利局，江北运河工程局改组的运河工程处名存實亡。然而1931年的洪水致使“运堤溃决四十余处，长达千余丈，灾区达二十余万里，财产之损失达四万万元以上”[2]，浇灭了当局囫囵管理全省水利而不针对性治运的幻想。江苏省政府为此成立了江北运河工程善后委员会，负责修复运河决口。1932年5月，江北运河工程局再次设立，徐鼎康被任命为工程局局长，江北运河工程局迈入了平稳发展时期，直至1938年徐鼎康病逝。

二、江北运河工程局的组织机构和经费来源

由于从事的业务活动技术性较强，因此江北运河工程局在机构设置的过程中在技术性方面也有充分体现。在筹浚江北运河工程局时期，实行的是会办制，由马士杰任总会办（间或称局长），后期王宝槐任会办，协助马士杰。此时的筹浚局为培养治运水利工程人才，借高邮县旧有私立庆成小学校校址及其校舍校具，在筹浚局下附设水利工程讲习所，用以招收本科、速成科学生各一班。为加快推进工程，于瓜洲八里铺设立驳岸工程事务所。这时期的筹浚局，其经费额定为百万元，系就货厘、亩捐、航业、盐运四项设筹，其中的六十万元来自淮扬所属各县的农田二分亩捐，剩下来的四十万元，靠运河货捐附收二成及盐运、航业捐征收而成。[3]但据胡树鍼之说，“自九年至十年而第一期预算，原以江北二十五县亩捐四十万元，货厘二十万元，加之中央拨款四十万元，合计一百万元”。“迨后中央拨款无着，亩捐货厘两款，亦收不足数”。[4]两种信息渠道反映的治运经费都为百万元，虽然各款来源占比不同，但共性问题都是征收无法足数。

在1927年以前的运河督会办——江北运河工程局时期，由张謇和韩国钧分别任运河工程局正副督办，督办下另设会办、提调、秘书、咨议、顾问、评议，此外在局下设总务、河工、稽核、会计四科，其中督会办的薪资照特任官支给。[5]据这一时期运工局第一次评议会评议内容来看，其经费仍然是一百万元（用于里运河、中运河及上下游堤工与沂沭之规划），其中亩捐约四十万元，其余款额则从货物加成、盐务及小轮轮运中酌量捐助。但据胡树鍼言，1922年经费预算为五十万元（亩捐三十二万元加货厘十八万元），1923年经费为五十万元（亩捐二十五万元，货厘与杂项为二十五万元），1924年为四十一万元，1925年、1926年预算经费都为二十五万元，1927年预算经费为二十五万四千三百元（其中亩捐十四万，货厘八万，杂捐两万）。

1927年10月，江北运河工程局迅速被南京国民政府改组，以适应新政权治运的需要。新改组的运工局掌理江北运河流域水利工程，设局长一人，下设三处两所，分别为工程处、测量处、总务处，上游堤工事务所（管理及巡察自黄林庄至黄浦镇间之运河堤岸及该段堤工之春修夏防工程并统辖上游各汛员兵）、下游堤工事务所（管理及巡察自黄浦镇至瓜州间之运河堤岸及该段堤工之春修夏防工程并统辖下游各汛员兵）。[6]这时的经费来源为沿运二十五县带征的二分亩捐四十万元附加二成货厘二十万元。1928年7月，有鉴于运工局测量处投入过大，且上下游堤工事务所采取坐办制使得官僚习气太重，江苏省政府会议决议通过运工局新的改组条例，以期对江北运河工程局进行以技术化为目标的改组。改组后的运工局分设总工程处、总务处二处。“总工程处统筹全河一切工程并测量事项，而于沿堤分若干段，复于段内分若干区，分别办理各种工程，总工程处及各段区设置总工程师、工程师、工程员等职员，均以技术人员充之……总务处则除原规定之文书、会计、庶务三项外，将催解亩捐货厘及整理屯田亦明白定为该处职掌。”[7]这一时期的治运经费具体数字由于史遗其文，已无从详考，但不外乎亩捐四十万元、货厘二十万元及屯田等收益。

1929年江北运河工程局改组为工程处，处内分总务、工程两科，总务科下分文书、庶务、会计三股，工程科下分工程、设计、测量三股。紧接着，1932年因洪水成灾的重大影响，运工处又改组成运工局，设工务、事务两科，另设秘书一人，助理员、雇员若干人，技正一至二人，技士、技佐若干人。[8]为方便工程进行，运工局还在江都、高宝、淮邳三段设置工程事务所，此后的组织机构趋于稳定。据1932年起任江北运河工程局局长的徐鼎康介绍，虽然有额定的治运亩捐、货厘等收入，但占大头的亩捐“民十六至民二十，每年征数，有不足十万元者”，“二十一年经财厅整顿，二十三年度得逾四十万元之征数”。[9]由于亩捐征数较足，民国二十四年的治运施工经费递增至四十万元以上，但距离预算的二百万元经费还是相差甚远，最稳定的二分亩捐征数尚且不足，经其他渠道能征得的经费可想而知。

三、江北运河工程局的业务活动和历史启示

（一）主要业务活动

江北运河工程局的主要业务活动，从筹浚江北运河工程局初衷便可看出来。1914年江北大旱，运河干涸见底，滨海各县卤水倒泛，与此同时运河淤垫，使得一旦有水将无处存储。有鉴于此，时任江苏内务司长的马士杰才勇挑筹浚江北运河工程局的担子。他提出：“运河自黄林庄入江苏境南达瓜洲，出江绵亘七百余里，工段险要以下游里运河为多，欲于旱涝之年兼筹并顾，势必从清江闸以下至于江口浚深培厚为图治入手。”[10]成立江北运河工程局的主要目的也是江北运河工程局的主要业务：以里运河水系为重点，修治江北运河工程事宜。江北运河工程局开展江北运河整治主要抓手为实地测绘、推进工程、储备人才。

实地测绘方面，筹浚运工局时期重点为“清江以下南至于江运堤以外，东至于海以及归江各坝之河道，下河归海各县之河流海口，面积达七八万里。”[11]筹运局以分班施测的方式分期对上述区域进行实测，总计花费三十余月，走遍三千里路程，才将上述区域测绘完毕并完成制图。1927年改组后的运工局，其局长胡树鍼本身便有十九年的测绘工作经验，足迹踏遍江北各县，在其任上更重视测绘工作。已知1936年流量测量经费二千零七十元，测量分五班，分别驻蚌埠、江都六闸、磘湾、淮阴杨庄、蒋坝三河，全年完成了淮扬徐海二十五县十五万六千四百方里的流量测量。

推进工程方面，與传统水利工程相比，自筹浚运工局时期便较注重以机械化来推进工程展开。1914年由马士杰牵头从南通购进连珠斗机船一艘，改修前清废旧船只为“运平”“运通”起重汽机钢板船，“运济”手摇机船（后改装成起重汽机钢板船），订制“运顺”“运利”起重汽机钢板船。机械化的船只在同期施工的情况下挖出土方三万四千四百四十余，而人工仅挖出二万三千二百余，可见效率之高。具体实施的工程，由于史料缺漏，只能了解到1936年前后，运工局实施了运河上游邳宿泗善后工程、春修工程、夏防工程，下游西堤碎石工程、春修工程、夏防工程，运河护岸工程、高邮归海三坝引河排洪如海计划、运河区堵口复堤善后工程、修理高邮七里闸建筑救生港新闸工程、里运河西堤碎石工程、里运河东西堤改埽建石工程等。大体的推进工程逻辑为春天水量较少时赶修工程，夏天雨量过多前后为防灾做保障。

培养储备人才方面的努力，从筹浚运工局时期附设水利工程讲习所即能反映。该所着眼于培养治运最迫切需要的测绘人才，“设水利工程讲习所，专造就水利工程人才以应治河急需，校址就运河冲要之高邮县旧有私立庆成小学校，借用校舍校具酌加修缮添置。”[12]第一期招收本科、速成科学生各一班，每班招收六十人，一定程度上填补了运工局的人才短板。

与此同时，长期任江北运河工程局长的徐鼎康指出：“运河在江北之重大功用，为交通灌溉，若言防灾，非运河本身应有之义务，但于淮河未导沂水未分之先，防灾义务未能解除。即淮沂分矣，而导与分有一未及适当需要之度，防灾义务，依然不能解除，况加之以黄河水耶。”[13]揆诸相关材料也可证明防灾赈济也是江北运河工程局的一大业务，而这业务往往尾随在洪灾或其他天灾之后。如1914年江北饥民饥寒交迫，赈恤难以普及，马士杰便谒见江苏巡按使齐耀琳，请求拨给经费，运河之水干涸时招集饥民疏浚河道，以工代赈，他的建议最终获得同意。1931年运河大水，高邮、宝应受灾犹重，当时便兴复堤岸决口工程，主办者有江北运河善后会、水灾会、工赈十四局、华洋义赈会，其中水灾会拨助赈麦三千吨，工赈处拨助赈款三十万元，另拨借江苏省政府赈麦一万吨。全部工程计用款三百三十八万五千元，由水灾会拨发借助者达一百七十五万五千元。[14]但这多属马后炮式的补窟窿，人民生命财产的损失早已不计其数。

（二）主要历史启示

“治运与导淮实息息而相关，盖淮水东自皖豫至皖苏之交汇，为洪泽东向，经张福河至码头镇入运南向，出三河坝经高邮邵伯诸湖，亦入里运，是淮固以运为尾闾而分入于江海，欲治运则必先导淮，此不易之理必然之势也。导淮诚为治本之图，但工程浩大，非咄嗟所能立办。治运虽为治标之法，然不得已而思其次，亦实为切要之举。”[15]首先，江北治运工程浩大，其与导淮息息相关。无论治运或是导淮，需要充足的经费作为保障。倘若因一些人为因素或政局变动导致经费中断，则无法实现治运的宏伟目标。

其次，从民国北京政府时期到南京国民政府时期治运施政来看，当时政府及运河工程局从来没有长远的治运规划，无一贯的治运政策纲领、治运指导精神。从筹浚局到运河督会办，到运工局，到运工处，再到划归水利局，最后又改组为江北运河工程局，或因为军阀混战、或因为政局动荡、或因为灾变，组织机构一改再改，机构规程一变又变，施策中心一变再变，始终阻止不了1906年、1921年、1931年、1935年等历次大水的肆虐。由此可见，国家重大水利工程的政策体系必须清晰明确，管理体制必须科学有效，项目实施机构的职能必须具有连贯性和延续性。

再次，运河水利工程的开展离不开专业人才，也离不开机械化设施的投入，离不开机械工程、工程力学、水利工程学、土石坝水力学等诸多领域的专门人才和专业技术，而江北运河治理过程中只能因陋就简地培养其测绘专业人才，连领导治运的专门人才也只在马士杰、胡树鍼、徐鼎康、王宝槐之间流转，治运如何深入开展？人才是国家持续推动重大水利工程项目建设的关键因素。水利相关部门必须坚定实施人才优先发展战略，系统谋划、认真开展人才培育和选拔工作，不断提升水利人才培养基地的教育质量，加快建设一支高素质专业化的水利人才队伍。

参考文献

[1]《淮扬徐海士绅丁宝铨等公呈·拨捐治运问题为请拨淮扬徐海亩捐治运谈灾事》，《申报》1916年9月20日。

[2][15]《江淮人士组织江淮水利促进会》，《申报》1932年7月30日。

[3]《关于水利之函电》，《申报》1916年3月6日。

[4]《江北运河工程局汇刊》第一期，1927年6-12月。

[5]《组织河工局》，《申报》1920年4月7日。

[6]《江北运河工程局组织条例》，《申报》1927年10月31日。

[7]《江北运河工程局变更组织》，《申报》1928年7月19日。

[8]《苏省设立江北运河工程局》，《申报》1932年5月21日。

[9][13]《江北运河工程专号·序言》，《江苏建设月刊》第三卷第七期，1936年7月1日。

[10][11]马士杰：《治运筹备概略》，中国书店，1933年。

[12]《江北运河工程局详报附设水利工程讲习所文》，《申报》1915年3月1日。

[14]《水灾会堤工察勘团赴扬州高邮察勘运堤》，《申报》1932年12月25日。