城乡统一建设用地市场的构建:现状、模式与问题分析

祝然

摘要：现阶段，我国土地呈现出较为明显的城乡二元结构，城乡土地市场割裂形势极为突出，严重阻碍了我国土地资源的优化配置，使得我国土地资源难以得到高效利用，这与我国城市化进程的顺利推进以及工业化发展的需求背道而驰。在城乡二元土地所有制的基础上，各地区的城乡土地都有着自己特有的土地使用制度，严重扭曲了农村土地的市场化配置，阻碍了我國经济社会的全面协调、可持续发展。我国国有土地市场制度日趋完善，农用地使用制度逐步革新，但是，在农村集体所有的建设有地使用制度这方面内容却没有得到很好的突破。

关键词：城乡统一建设用地;构建;现状;模式

1、城乡建设用地市场现状分析

1.1国家土地征收制度下的城乡建设用地市场

当前，土地征收或征用是唯一将我国农村土地非农化的方式，从当前我国土地市场结构来看，我国政府垄断一级土地市场的状态显现无疑。一旦农村集体建设用地被建设单位所需，则要通过有关土地管理部门审批，审批合格后则通过国家征收方式把该土地转变为国家所有，接着再以出让的方式来获得土地使用权。

1.2增减挂钩试点下的城乡建设用地市场

城乡建设用地增减挂钩试点并没有对集体建设用地与国有企业建设用地的差距起到任何改变的作用：一方面集体建设用地整理后得到的指标均进入国有建设用地市场，减少了集体建设用地的市场供给;另一方面城镇建新地块仍涉及对集体所有土地的征收，“先征后让”的法定程序并未改变。因此，城乡建设用设用地增减挂钩试点管理办法增加了城镇建设用地的供应规模，并造成集体建设用地退出建设用地市场，并非保障集体建设用地与国有建设用地享有平等权益。

1.3城乡建设用地市场存在的问题和趋势

由于我国城乡二元结构的特殊国情，建设用地使用制度长期以来一直是“城乡有别”，这一制度对我国集体建设用地限制很多，集体建设用地流转面临着许多障碍。再加上现行法律法规缺乏对建设用地的保护，甚至还限制集体建设用地流转，造成了农村集体建设用地“自发无序”、“隐性”流转，并引发了一系列问题：比如“寻租”行为大大侵害了农民土地权益，流转产生的纠纷甚至引起社会不稳定等。

2、城乡统一建设用地市场构建的障碍

2.1城乡统一建设用地市场构建的法律法规及体制障碍

在《宪法》和《土地管理法》中指出，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。只有集体经济组织的、公益事业、公共设施和农民住宅可以使用集体土地，否则集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设。因此，任何单位和个人进行建设只有经过国家土地征用方式把其转化为国有土地之后，才可以采用划拨、出让等方式来获得土地使用权。也正因如此，造成了农村集体建设用地与城市建设用地产权地位上的不平等，以及集体建设用地权能的不完整，造成“同地不同权”。

2.2缺乏明确集体建设所有权主体

现阶段在我国集体建设所有权主体，由于受众多因素所影响，该主体不仅缺乏规范化明确化，并且其主体界定还面临着较大的界定模糊。例如，我国《宪法》仅简单的阐述了农村土地应归集体组织所有，然而却没有明确表述集体指什么。而在《土地管理法》中将集体定义为乡镇、村级以及村内农民，这一农民集体抽象意义，而在实际中该规定存在很多操作上困难。

2.3城市与农村存在二元结构分割

我国长期存的城乡二元结构制度人为地将城市和农村割裂开来，从根本上阻碍了城乡统一建设用地市场的构建。这主要体现在以下两个方面：首先，二元结构分割会致使两者发展无法获得均衡，通过城市经济发展明显优于农村发展便可看出，并且农村基础服务设施也远远落后于城市，城乡发展水平无法与城市接轨;其次，会造成部分城乡建设用地私下交易。

3、城乡统一建设用地市场构建的对策

3.1建立健全相关法律法规

健全有关土地的法律法规，建立农村集体建设用地准入市场制度，逐步建立统一的建设用地市场。要尽快修改《土地管理法》，废除关于要取得集体建设用地必须经过的征收审批程序，并将集体所有土地和国家所有土地同样对待，使得其享受与国家土地相同保护。即让集体建设用地和城市建设用地实行“同地同权”，农民集体建设用地将享受与国有建设用地相等权利。并且在实现“同地同权”基础上，制定相关保护措施，使得农民集体建设用地价格也应与国有等价，从而引导集体建设用地合法入市流转，从而实现城乡建设用地“同地、同权、同价”。

3.2将集体建设用地所有权主体明确

土地产权保障是市场经济下土地管理制度的重要内容，明晰的土地产权关系是保障市场交易安全，发挥市场机制优化配置土地资源的重要条件。因此，强化土地产权登记，是规范农村集体建设用地流转、构建城乡统一建设用地市场的基础。推进包括农村宅基地在内的集体建设用地流转制度改革，必须要加强农村地籍调查，尽快完成集体土地所有权、使用权的登记发证工作，依法确定集体土地的权属，明晰集体土地所有权、使用权的主体，保障市场交易安全。

3.3破除城乡二元结构制度

我国目前已经进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入着力破除城乡二元结构的关键时期，应当尽快结束因所有制不同而被赋予不同权利的二元结构，让农民能够以土地权利参与分享工业化和城市化带来的红利，逐步取消导致城乡二元结构的各种不合理、不公平的政策和制度，并致力于进行制度创新，实现政策和制度的统一性和公平性。

3.4合理分配土地增值收益

农民集体是集体建设用地所有权主体，无论从土地权利维度出发，或是从减少城乡收入差距、构建和谐社会考虑，集体建设用地资源配置产生的土地收益都应向农民倾斜，保证其为最大的受益群体。而在土地增值收益中，地方政府应正确认识到自己的管理者角色，考虑到政府在将该农村集体建设用地流转出售中支出了一定成本，因而在农村集体建设用地中可以享受到合理的增值收益。而农村集体土地的增值收益，可以通过税收调节。

4、结束语

综上所述，由于土地产权界定的不清晰，法律法规的滞后，市场体系及配套设施不健全等原因，我国建设用地市场产生了供给主体混乱而客体本身范围狭窄、土地价值不能市场显化、流转秩序混乱、农民收益难以保障等一系列问题。为了能更好地建立城乡统一建设用地市场，我国需要改变一些相关制度政策，制定和完善农村集体建设用地使用权流转的相关法律，建立健全土地纠纷管理制度。

参考文献：

[1]廖洪乐.中国农村土地制度六十年———回顾与展望[M].北京：中国财政经济出版社，2008.

[2]马秀鹏，陈利根，朱新华.农村集体建设用地使用权流转的法经济学分析[J].南京农业大学学报（社会科学版），2008：67.

[3]张合林.中国城乡统一土地市场理论与制度创新研究[M].北京：经济科学出版社，2008.

（作者单位：大连德昌建设工程有限公司）