美舰穿越台海三大变化

金怡

当地时间6月27日，美国参议院以86票赞成、8票反对，通过了总额为7500亿美元的《2020财年国防授权法案》。该法案含有多项涉台条文，包括支持“对台军售”，鼓吹美国军舰继续定期通过台湾海峡等。

1949—2019年，美国军舰穿越台湾海峡共计16次。特朗普上台后，美舰已经8次进入台湾海峡。2019年1月至5月，美舰每月定期穿越台湾海峡。这些行动给台海局势增加了不稳定、不确定因素。

值得注意的是，美方之前的穿越行动通常采用两艘海军军舰（如两艘驱逐舰，一艘驱逐舰和一艘巡洋舰，一艘驱逐舰和一艘补给舰），而3月下旬的穿越行动，则采用了一艘美海军军舰和一艘美海岸警卫队巡逻舰，显示出美在台海力量运用方式的微妙变化。

在美国国内，动用海岸警卫队赴西太平洋“执法”，包括到东海和南海等中国周边海域开展“航行自由”行动的提议，一直未曾停息。2016年，美海岸警卫队时任副司令查尔斯·米歇尔中将首次提出，美军太平洋司令部战区应该把美海岸警卫队派到南海地区。随后，美海岸警卫队时任司令保罗·楚孔夫特先后多次喊话国防部，希望美海岸警卫队可以在争议海域打头阵，与盟友共同捍卫所谓的“航行自由”。

美海岸警卫队平时隶属国土安全部，主要负责本土的防御与安全保障，性质与隶属于国防部的四大力量有着明显区别。由于美海警力量长期经费不足，船舶数量有限，因此动用海岸警卫队介入中国周边海域的呼吁，更多被视为该部门向联邦政府争取预算的需要，未能获得奥巴马政府的批准。

随着特朗普政府将中国定义为主要战略竞争对手，美国在干涉中国周边海域事务上的认知开始发生变化。

2017年发布的《中国军力报告》，首次公开评估“中国海上民兵”，称“中国海上民兵与中国海警、中国海军一起，在海上行动中扮演核心角色，旨在通过海上行动占得先机”；

2019年年初，美海岸警卫队司令舒尔茨发布年度“警情咨文”，提出在西太平洋部署美海岸警卫队巡逻舰“伯索夫”号，以支持美国印太司令部打击朝鲜的海上制裁逃避活动；

4月，美海军作战部长理查德森向英国《金融时报》表示，美海军将比照应对中国海军的做法，用“同等待遇”对付中国的“海上民兵”。4月25日，美海岸警卫队司令舒尔茨在接受《华盛顿邮报》采访时称：“加强海岸警卫队在亚太地区的部署并参与中国周边海域的警戒巡逻，不仅可以缓解海军的压力，还可以在避免冲突的前提下，稳妥应对中国的‘海上民兵’力量在南海宣示主权的做法。”

今年以来，特朗普政府开始尝试在“航行自由”行动中引入海警力量，多次派遣海警船进入中国周边海域。

美海岸警卫队“伯索夫”号巡逻艦1月份从加州阿拉米达基地部署到亚太地区，2月就以“防止朝鲜海上走私”名义，进入中国宁波以东的东海地区巡逻；该舰在3月下旬与“柯蒂斯·威尔伯”号导弹驱逐舰一同穿越台湾海峡，这是美海岸警卫队巡逻舰首次公开驶入台湾海峡；到了5月，“伯索夫”号又与菲律宾海岸警卫队巡逻舰“八打雁”号和“卡朗加曼”号在黄岩岛附近海域进行联合演练。

美国公开派出海岸警卫队巡逻舰与海军军舰介入中国周边海域事务的一系列行为，显示出美国开始重视海警力量在西太平洋海权事务中的角色，也预示着美国或将开启“海军+海警”这种联合介入中国周边海域的新模式。

6月17日，加拿大海军护卫舰“里贾纳”号和补给船“阿斯泰里克斯”号，“航经台湾海峡自由航行”。这是继5月23日两艘美国军舰之后，再次有外国军舰通过台湾海峡。

“里贾纳”号在从南海经由台湾海峡进入东海的沿途，受到了中国海空军的“热情欢迎”和“全程陪伴”，被中方驱逐舰、护卫舰和海警船密切监视，并且遭遇了中方苏-30战斗机的“抵近飞行”。

加拿大驻台北贸易办事处证实，“里贾纳”号与“阿斯泰里克斯”号是从越南金兰湾航行前往东北亚，参与联合国安理会“制裁朝鲜海上走私”的查缉任务，以展现加拿大对国际事务的贡献。

加拿大国防部发言人杰西卡·拉米兰德在一份声明中称：从金兰湾到东北亚最实际的路线是航行通过台湾海峡，（加拿大军舰）过境台湾海峡并非要表达特定立场。加拿大国防部还表示，“卡尔加里”号护卫舰去年10月也曾通过台湾海峡。

其实，今年4月7日，法国海军“葡月”号护卫舰也通过了台湾海峡，中国军方随即派出军舰进行识别、警告和驱逐。随后，中国取消了该舰参加中国海军建军70周年海上阅舰式的邀请，并就法军舰“非法进入中国领海”向法提出严正交涉。

法国军舰穿越台湾海峡的消息，是由路透社引述两位不具名美国官员的消息率先曝光。对于法国军舰穿越台湾海峡的目的，法国重申了该国坚持“海事法下的航行自由”权利。法新社援引法国防长佛罗伦斯·帕利助手的话说：“（法国）海军大约每年穿越台湾海峡一次，从未引发任何事件或反应。”

实际上，法国在印太地区从来扮演的都是“最熟悉的陌生人”的角色，法国试图在印太地区布局已不是新鲜事。早在2008年，法国《国防与国家安全白皮书》就指出，法国除关注西非外，还应放眼整个印度洋和东亚地区。其2013年白皮书又强调，印度洋作为欧亚通道的作用日益凸显，法国应抓住该地区可能出现的机遇。

在美国推出“印太战略”的背景下，法国也对该地区战略进行了相应调整。2018年，法国总统马克龙提出了以“巴黎-新德里-堪培拉”为轴心的法国版“印太战略”。今年5月24日，法国国防部发布题为《法国与印太安全》报告。6月，法国国防部长帕尔丽在香格里拉对话会上，详细介绍了法国在印太地区的战略构想，并指出法国将利用在该地区的军事部署、地区合作和多边主义对抗地区强国。6月26日，马克龙访问日本时表示：“两国将联手合作，维护并增强自由开放的印太地区。”

法国紧跟美国提出“印太战略”，除要在印太地区掌握更多话语权外，也试图通过该战略与区域内国家增加贸易往来。借助这一构想，法国计划向印太地区国家出口更多武器。法国已与澳大利亚签署50年交付期的潜艇大单，还有可能与马来西亚达成出售潜艇和空客A400飞机的协议。此外，巴黎准备将“阵风”战斗机的出口合同具体化，以方便与新德里的谈判。

尽管法国版“印太战略”强调，“法国一向是多边主义的捍卫者，对特朗普政府用单边主义行为挑战多边体系的做法并不认可”，但是“葡月”号通过台湾海峡，所展现出的也并非异于美国的外交方式。

2018年以来，美军“航行自由”行动的频率已经达到每8周一次，且时常在中国岛礁的12海里内进行高速机动、演习训练和其他刺激性活动。美国打着捍卫所谓“航行自由”的旗号，频繁派出海军舰船驶入中国周边海域，直接挑战中国的海洋主权和权益。南海之外，东海和台海正在成为美国新的关注和干涉对象。

2018年2月28日，美国参议院无异议通过《台湾旅行法案》，鼓励美台官员在所有层级互访。同年8月1日，参议院以87票对10票的压倒性多数通过《2019财年国防授权法案》，其中包括加强与台湾的防务合作并支持台湾取得防御性武器的条款。2019年1月1日，特朗普总统签署了包含鼓励定期对台军售的《亚洲再保证倡议法》。同年5月8日，美国众议院通过《重新确认美国对台及对执行与台湾关系法承诺》决议案，以及《2019年台湾保证法》，声称“台湾是美国自由开放印太战略的重要部分，因此对台军售应该要成为常态，尤其应协助台湾发展及整合不对称战力”。

美政府近年来在台湾问题上的表态、国会通过的法案以及一系列实际举措，表面上看是对“台湾安全”的关注，实际上经过精心的系统设计，反映的是其对华战略判断的根本性变化以及对中美博弈的整体战略考量，实质上美已将台湾问题作为撬动对华博弈格局、争取战略主动的重要工具。

除了加强台“非对称战力”，近年来美也明显改变了“离岸制衡”策略，通过直接实施一线军事行动显示军事存在。自2017年起，美国国会连续三年通过的国防授权法案都包含了与台湾有关的内容，如强化高层军官互访、军舰相互停靠、参加军事演习等。美参议院通过的《2020财年国防授权法案》的涉台条款，既是为美方当前一系列涉台动作背书，也为美今后在特定条件下发挥相关法案的工具性作用埋下伏笔。

“航行自由”是一个极易在海洋大国与其他众多沿海国之间引起争议的问题。由于《联合国海洋法公约》等国际规范并没有对此做出明确规定，各方对关于该问题的系列条款存有不同理解。1996年，美国组建了包括澳大利亚、法国、新西兰、马来西亚、牙买加等多国在内的“联盟”，共同反对印尼关于指定的群岛海道的主张，最终迫使印尼暂时接受了非正式的“19条规则”。

随着中美两国在黄海、东海和南海的海上摩擦不断发生，美国不少法律专家和战略学者一直在鼓吹要以美苏间海上安全协议为蓝本，尽快与中国达成类似协议。目前来看，美国在台海推动组建的“航行自由行动联盟”，以及美海岸警卫队与美海军运用方式的变化，所要达到的很可能也是这个目的。

正如中国外交部发言人耿爽所言，中方对外国舰船正常过航台湾海峡，不持疑议，但有关的行动需要符合国际法，需要遵守中国法律的规定。如果有域外国家借相关行动打“台湾牌”，妄图“以台制华”，则严重危害两国两军关系发展，严重危害台海地区和平稳定。

（摘自《南风窗》2019年第15期。作者单位：西北师范大学法学院）