新中国70年城乡关系演变及其启示

邢祖礼 陈杨林 邓朝春

内容提要：新中国成立70年来，我国城乡关系历经曲折，探讨城乡关系演变逻辑可为把握未来城乡关系取向提供线索和启示。1949～1952年，我国城乡关系基本处于自然发展状态;1953～1978年形成了城乡“二元分割”格局，农业农村为城市发展作出了重大贡献;1979～1985年城乡关系趋于缓和，农业农村得到快速发展;1986～2005年随着“发展型政府”的兴起，城乡关系产生了分离;2006～2011年国家决心遏制和改变分离状态，将城乡一体化作为一项长期任务来推进;2012年以来，中央高度重视城乡关系调适，城乡关系进入融合发展的新时代。我国城乡关系的实质是国家与农民的关系，国家战略和政策取向对城乡关系演化有重要影响，市场化在城乡关系中扮演着“双刃剑”角色，应在重构国家与农民政治经济关系的前提下协调好政府与市场的关系，从而实现新时代城乡关系的融合发展。

关键词：城乡关系演变;城乡一体化;城乡融合发展

中图分类号：F120.2    文献标识码：A    文章編号：1003-7543（2019）06-0020-12

党的十九大报告指出：“我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”现阶段，城乡关系之间不平衡、农业农村发展不充分已成为我国现代化进程的障碍。如何克服这个障碍，成为新时代理论研究和政策实践的焦点问题。乡村振兴战略的提出，正是国家在战略层面上对这个问题的回应。以往研究文献大多注重城乡关系演变过程中的数量特征，而本文着重从理论逻辑角度，对新中国70年我国城乡关系的演变历程进行梳理，以期从中发现国家政策与我国城乡发展之间的深层次逻辑关系，为更好解决城乡之间不平衡问题和实施乡村振兴战略提供相关建议。

一、1949～1952年：城乡关系的自然发展状态

新中国成立初，我国通过土地改革、取消帝国主义在华特权、没收官僚资本和“三反”“五反”运动，将旧时代的经济改造成为包括国营经济、集体经济、私营经济和个体经济并存的“混合经济”。这种“混合经济”具有典型的农业社会形态特征。1952年，我国农业净产值占工农业净产值的比重高达74.7%，而且就业人口中占83.5%的农业劳动者分散在广袤的土地上从事小农生产和家庭副业或手工业经营[1]。当时的城乡关系既包含着国家与农民之间的利益关系，又包含着农村与城市之间的自然演变关系。

（一）农村支援城市

新中国成立初，为了巩固新生政权、稳定物价、恢复和重建国民经济，我国对粮食、棉花、油料、肉类等重要农副产品进行大量征购，以满足军队和城市居民的基本需求;同时鼓励私营商业参加城乡贸易交流，满足居民特别是城市居民的多样化需求，使城乡经济逐渐活跃并得到了充分的发展。农民为新中国的国民经济恢复和持续发展作出了很大的贡献。

除了国家利益取向的考虑外，就纯粹经济学观点来看，新中国成立初期，我国是一个典型的农耕社会，自给自足的自然经济在缓慢演化，城乡关系也处于刘易斯所说的“二元经济”自然状态当中[2]，工业化和城镇化也在自然演进，农业农村为城市工业提供劳动力、原（材）料和原始资本积累。由于农业社会劳动分工程度低，生产技术落后，农民家庭生产的农副产品交纳税费，留下满足自身家庭需求后，只有少量余额进入集市贸易或城市贸易。农民对城镇工业产品的需求量不大，不易形成发展工业所需要的资本积累。更为重要的是，农民家庭所需的部分生活资料（如衣服、燃料、肥皂等）以及部分生产资料（如农具、肥料、运载工具等）都通过家庭手工业或副业自行提供，减少了对工业产品的依赖，这在相当程度上限制了工业的发展和规模。

这一阶段，城市居民的基本生活资料（如粮、棉、油、肉等农副产品），均由国家通过征购方式从农民手中得来，再通过国营和集体性质的批发零售渠道提供给城市居民，城市所需要的其他消费产品和生产资料，则由自由市场提供，这种自由市场的机会为城市周边的农村所利用，它们饲养家禽、种蔬菜、养鱼，发展城市所需各类事业以获得利益，当然这种利益由于交易费用的限制不能够扩展到更广大的农村地区，特别是偏远的农村地区。总之，城市工业产品（含手工业产品）和服务业大多在城市内部自行运转，城市销售给农村的工业产品仅限于火柴、食盐、糖果、洋布、洋油、铁制农具等少数产品，限制了城市工商业的发展和规模，使得城乡之间呈现“二元经济”结构特征，城镇化处于自然演进过程。

（二）平等的城乡关系

这一阶段，城乡关系典型特征非常集中地反映在工农产品价格关系和生产要素是否自由流动两个方面。此时国家管制和政策性干预力度比较小，国营经济在整个国民经济中不占明显优势;虽然对私营和个体工商业在某些领域有所限制，但在更多的领域是扶助和鼓励。

除少数重要农副产品和工业产品外，大多数工农业产品的价格都是竞争性的市场价格。马克思认为，商品交换关系实质上是人与人之间的关系，工农产品之间的关系就是城乡居民之间的关系，它体现出等价交换原则，这既得益于国家对“混合经济”的保护，又得益于众多微观经济主体自由竞争，因此城乡关系总体上是一种平等关系。

生产要素在城乡之间是自由流动的。在此期间，我国农民获得了充分的选择自由，经济学中关于生产要素配置的四个基本问题（生产什么？如何生产？为谁生产？谁作决策？）都由农民自己来回答;同时这种选择自由还反映在生产要素的空间配置上，这就涉及生产要素在城乡之间的流动，国家此时没有限制农民的就业自由，城市劳动者的工资是竞争性均衡的工资，新旧工人或新旧居民“同工同酬同待遇”，这是由市场力量决定的。国民经济的恢复吸引了大量农民流入城市就业，他们从事工业制造、手工打磨、商业批发零售、交通运输、沿街叫卖等各行各业。1950～1952年，城镇人口由5765万人增加到7163万人，增加了1398万人，城镇化率由10.64%上升到12.46%[3]。这一时期城乡关系处于自然发展状态。

二、1953～1978年：城乡“二元分割”状态

国民经济恢复后，1953年中共中央正式提出“一化三改”的过渡时期总路线和“一五”计划。1954年《宪法》规定：“国家在过渡时期的总任务是逐步实现国家的社会主义工业化，逐步完成对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。”“一五”计划的具体任务就是建立社会主义工业化的初步基础，进行以重工业为主的工业建设。我国模仿苏联经验进入了“重工业优先发展”的赶超战略时期，一直延续到1978年改革开放大幕开启。虽然其间国民经济发展比例严重失衡和遭遇“文化大革命”冲击，但“重工业优先发展”战略并未改变。我国城乡关系内生于该战略逻辑框架，形成了“二元分割”格局。

（一）“重工业优先发展”的逻辑必然性

我国要成为工业化强国，需要在电力、煤炭、石油、钢铁、有色金属、化工产品、大型机床、汽车、拖拉机、飞机等重工业领域进行大规模投资，然而我国是一个以分散的小农经济为主体的发展中国家，庞大的资本积累从何而来？显然不能依靠分散的市场力量，一个可行的办法就是依靠行政力量来组织动员和集中全國力量办大事，将农业、手工业和资本主义工商业纳入国家全面掌控之中，即进行社会主义改造，建立社会主义计划经济体系。在“重工业优先发展”战略的主导下，城乡关系的自然演化进程被中断。

（二）统购统销制度与“工农剪刀差”

1.统购统销制度

国家为了获取更多的农业资源以支持城市工业化，一方面尽可能征收公粮，另一方面以低价格方式收购粮食。由于存在着竞争性私营粮店，低价收购政策会失效，因而只有垄断粮食交易才能实现低价格策略，其他农副产品情况与粮食类似，于是国家在1953年对粮食和棉花进行统购。很快农民发现多生产没有压低价格的产品是有利的，因此1954年国家不得不将统购扩展到肉类、油料、花生等所有产品。同时将这些产品又同样以低价格方式统一销售到计划指定的城镇企业事业单位，低价格又大大降低了城市企业事业单位的生产生活成本。

这种一直延续到1985年的统购统销制度将农业剩余转移到城市，为工业化积累创造了条件。仅“一五”期间，国家对粮食、食用植物油、棉花、棉布等实行统购统销，5年内国家征收公粮833亿公斤，收购粮食1345亿公斤，二者合计占粮食总产量（折成去壳粮）的28%，扣除返销给农村的部分，国家实际向农民征购的粮食为1296亿公斤，占粮食总产量的16.6%[4]。

2.工农“剪刀差”

为了维持高价格，国家不得不消灭商业竞争者以形成垄断经营，社会主义改造逐渐从制度上消灭了竞争者，保护高价格长期有效运行。工农产品“剪刀差”是城乡之间不平等交换关系的反映，是农民为工业化付出的代价。严瑞珍等运用折合工农业劳动比的方法，计算出1953～1985年“剪刀差”绝对额合计相当于同期全国预算内的固定资产投资额7878亿元[5]。

（三）农业合作化运动与人民公社

如果农业剩余是工业化的必要条件，那么促进农业大发展从而为工业化提供更多的农业剩余就是国家农业政策的基本意图。如何才能促使农业大发展呢？从现实情况看，在短期内增加土地、资本要素投入以及实现农业科技大发展都不现实，而利用计划手段来快速进行农业组织制度变革从而增加劳动力投入是可行之道，政府希望通过推进农业合作化运动来实现国家意图。1953年开始的农业合作化运动，从“互助组”、初级合作社、高级合作社，快速发展到1958年成立人民公社。农业合作化道路将农民束缚在集体经济当中，农民逐步丧失了自主选择权、退出权以及生产积极性。

（四）户籍制度和票证制度：城乡分割

1953年开始的“一化三改”的目标是为了尽快实现工业化。工业化会伴随着城镇化，吸引大量农村剩余劳动力流入城市。然而，当时我国的工业化是以发展重工业为主，增加的城市重工业投资是资本密集型的，对劳动力吸收有限，甚至不能解决城市新增劳动力的就业需求，就业竞争压力较大。农民进城对农业生产也不利，虽然农业合作化运动从组织上减少了农民外流的可能性，但毕竟加入合作社不是制度性强制，而是实行自愿平等原则，还不足以阻止农民入城。于是，1958年《中华人民共和国户口登记条例》施行，以法律的形式明确规定城乡人口登记与迁徙手续：“只有持有劳动部门的录用证明、学校录取证明及城市户口登记机关的准予迁入，并向常住户口登记机关申请办理迁出手续，公民才能由农村迁往城市。”由此，城乡分割的户籍制度建立起来，限制了农民自由迁移的权利。

从此，户籍制度和先前实施的票证制度结合，就连那些想要违反规定“非法就业”的农民也被阻止了，因为国家对城市户口居民的生活资料实行凭票供应的配给制，没有城镇户口的农民无法在城市生存，更不用说享受城市工资和各种福利待遇。重工业优先发展战略和计划经济体系导致城乡分割，工农关系不平等，他们为工业化付出牺牲的同时却无法享受工业化带来的好处。1978年城乡居民实际收入差距达到3∶1，与之相对应的是我国城镇化严重滞后，1950～1980年，全世界城市人口的比重由28.4%上升到 41.3%，其中发展中国家由16.2%上升到30.5%，但是我国仅由 11.2%上升到19.4%[6]。

三、1979～1985年：城乡关系趋于缓和

1978年底召开的党的十一届三中全会将党和国家的中心任务转移到经济建设上来，传统计划经济体制开始松动，市场化改革应运而生，城乡关系在市场化改革过程中向好的方向发展。改革首先从农业领域开始并取得了出乎意料的成功，农村家庭联产承包责任制在全国范围内展开，在政府大力支持下粮食产量快速增长，1984年全国粮食产量创造历史最高记录，基本解决了长期以来的粮食短缺问题。粮食安全得到保证后，1985年政府取消了统购统销制度，鼓励农民家庭调整资源投入，开展多种经营，并相应地改革了农副产品流通体制。随着农业技术的进步，越来越多的农村剩余劳动力可以转入非农业领域，独具特色的乡镇企业开始兴起。由此，城乡不平等关系得到逐步纠正并趋于缓和，其结果是我国城镇化开始加速，“六五”时期城镇化率从1981年的20.16%提高到1985年的23.71%[7];城乡居民收入差距日益缩小，城乡居民收入比从2.05∶1下降到1.71∶1[8]。

（一）实行家庭联产承包责任制

1978年党的十一届三中全会决议允许农民包产到组或包干到组，禁止包产到户或包干到户。但安徽省凤阳县小岗村的18户村民冒险实行包产到户，并大获成功;1980年包产到户得到快速发展。在这种情形下，1981年11月中央农村工作会议予以确认：包产到户、包干到户是社会主义集体经济的生产责任制，不是资本主义经济性质，并要求在全国推广。1981年实行家庭联产承包责任制的生产队达45%，第二年提高到80%，到1984年全国农村99%都实行责任制，结果是1978～1984年农业增长速度由原来的2.9%提高到7.7%[9]。

正是以农村家庭联产承包责任制为改革起点，我国开启了“摸着石头过河”的渐进式市场化改革进程。随着城乡关系中市场化因素日趋浓厚，长期城乡“二元分割”关系开始在市场化进程中消解，从不平等逐步走向平等。

（二）放松管制与市场化改革

1981年国家放松对农副产品统购统销管制，规定一类统购产品有粮食、棉花、油料和木材，二类派购产品有127种（其中，中药材54种，水产品21种），其他产品为三类产品，三类产品和完成派购任务的二类产品可以自由出售。从1983年起，国务院调整统购派购范围，将一些二类产品改为三类产品;1984年属于统购派购的产品只剩下38种（其中，中药材24种）。1985年1月1日起，国家不再向农民下达统购派购任务，分别实行合同定购和市场收购，定购的粮食国家统一按“倒三七”计价（三成按原统购价，七成按原超购价①）;定购的棉花，南方按“倒三七”计价，北方按“正四六”计价。定购以外的粮食和棉花以及取消派购后的生猪、水产品、牛羊肉、 家禽、蔬菜等农副产品都可以自由出售，价格由市场供求决定，工农产品“剪刀差”扭曲的程度得到相当大的缓解。

越来越多的农副产品进入市场，激发了农民调整种植结构和多样化经营的积极性，日益增长的农副产品不可能在农村内部消化，供应城镇市场势所必然。这就倒逼政府改革不合时宜的农副产品流通体制，鼓励集体商业和个体商业经营，实际上国营商业和合作社虽然参与农副产品经营，但大部分农副产品由集体商业和个体商业主导经营。1983年中央印发《当前农村经济政策的若干问题（草案）》，强调走农、林、牧、副、渔全面发展，农工商综合经营的道路;允许农民采用机动车船出县、出省长途贩运。城乡农贸市场开始兴盛，城乡经济交流形式和规模日益发展，城乡联系日益密切。

（三）乡镇企业的兴起

从逻辑上讲，农村市场化改革带来的原材料增长、资金积累和剩余劳动力可以再投入农业生产当中形成扩大再生产。但农业生产服从边际产品递减或规模报酬递减原则，因而增加的生产要素应该转向非农业领域以获取更多的利益，通常这些生产要素按照市场原则会流入城市。但是改革开放之初（1979～1984年），由于户籍制度限制，新增的资源难以在城市中寻找自身的价值，于是这些资源激活了原本沉寂的社队企业，乡镇企业在此基础上兴起。从本质上看，乡镇企业是我国工业化的一种特殊形式，它改变了传统“农村—农业”和“城市—工业”的产业布局逻辑，出现了独特的“农村—工业”形态。这种形态在我国20世纪五六十年代也出现过，即全民“大炼钢铁”时期，只不过那时的农村—工业形态由计划强制形成，而今是市场自发选择。

1.乡镇企业大发展

1984年全国乡镇企业发展到606万个，乡镇企业总产值达1709亿元，乡镇企业总收入达1537亿元，从业人员5206万人，占农村总劳动力的14%[10]。1985年鄉镇企业总产值达到2728亿元，占农村社会总产值的44%;就业人员6000万人，占农村总劳动力的20%。乡镇企业的生产经营范围涉及广泛，包括冶金、电力、煤炭、石油、化工、机械、建筑建材、纺织、皮革等，许多产品在全国同类产品中占相当大的比重。

2.城镇化的新途径

乡镇企业的大发展为我国城镇化提供了一种新的途径。乡村工业的持续繁荣促进了小城镇的发展，并引起社会广泛关注。甚至到了2004年，《中共中央、国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》指出，市场化力量已经成为推动城镇化的主要力量，这个观点在当时是主流观点。的确，乡镇企业为市场化力量所催生，户籍制度和城市改革滞后使得乡村产业经济不得不进行“自循环”。但当户籍制度开始松动，城市市场化改革兴起之后，这种“自循环”经济很快就被整个国民经济所稀释。乡镇企业所面临的环境条件改变了。城乡关系因农村经济市场化改革而走向融合，但也因市场化改革在全国范围和各行各业内展开而再次面临挑战。

四、1986～2005年：城乡关系失衡

主要得益于前期农村率先推行市场化改革的城乡关系融合，也因后来农村改革停滞和城市改革兴起而再陷分离。城市改革开启后，整个国民经济中市场化特征日益明显;1992年社会主义市场经济体制开始建立，顺应新的市场体制要求，1994年“分灶吃饭”财政体制（即“分税制”）产生，“发展型”地方政府应运而生。地方官员为了地方GDP增长开始控制不住自己的投资冲动;2001年我国加入世界贸易组织后，他们又控制不住“招商引资”的热情，这都导致了地方政府“城市偏好”政策[11]。为了快速做大经济蛋糕，地方政府官员不仅没有加大农业投入力度，反而加大了对农村土地租金和金融资源的汲取，以支持工业化和城镇化。

这一阶段的城镇化导致城乡关系呈现地区差异化特征：东部沿海地区由于乡镇企业和外向型经济的发展，城乡融合持续深入，城乡差别越来越小;广大中西部地区，城乡差距持续恶化。同时广大“农民工”群体由于户籍限制没能享受到工业化和城镇化带来的利益，总体上看，城乡收入差距持续扩大，城乡居民收入比从1985年的1.86∶1扩大到2005年的3.22∶1（见图1，下页）。

（一）加快推进城市改革

我国经济改革遵循“渐进式”和“先易后难”的策略。率先发动的农村改革取得了可喜成功后，进入了停滞时期，国家将注意力转向了城市改革，希冀国民经济运行在充满活力的微观经济主体（企业）之上，围绕激发企业活力进行了一系列的改革。1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》指出，改革的中心环节是增强企业活力，实行政企分开，简政放权，探索包括租赁、承包、股份制等多种经营机制;同时鼓励发展多种所有制形式工商业和个体经济以增加竞争主体;随后改革计划管理、商业流通、财政、投资、金融、科技教育等宏观管理体制，将企业改造成为“自主经营、自负盈亏”的微观经济主体;进一步发展对外开放和对外贸易，通过对外开放来“倒逼”内部改革。

经过一系列的改革，国民经济得到了快速发展，城市劳动者的工资、奖金、福利等都得到了很大的提升，他们成为改革开放的坚定拥护者。党的十四大明确提出，经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，随后党的十四届三中全会提出建立现代企业制度，以及1997年党的十七大提出“非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分”，都预示着国家在重构国民经济的微观基础，这些都具有典型的城镇化和工业化特征，农村农业农民问题日益积累，形成后来备受关注的“三农”问题。

（二）实施“城市偏好”政策

在这一时期，不仅国家对经济体制改革的力量集中在城市，而且这种“偏好城市”的选择更是体现在地方官员的行为当中。1994年国家财政体制实行“分税制”改革，中央与地方开始“分灶吃饭”，由此，地方官员获得了发展地方经济相当大的自主权。由于农业是弱质产业，产品需求弹性小，而许多城市工业是新兴产业，产品需求弹性大，后者更容易产生GDP贡献，因而政府多鼓励企业投资流向新兴工业。在整个政府财政支出结构中，消费型支出（如教育、医疗卫生和社会保障）不如投资型支出（如公共基础设施）对GDP的贡献大。城市基础设施的回报率高于农村基础设施，而且良好的公共基础设施服务对“招商引资”更为有利，所以不管是产业政策还是财政政策都会是“城市偏好”型的。Zheng Song等指出，这种经济增长竞争不仅造成了城乡之间增长不平衡，而且也造成东部沿海与中西部地区之间的地区增长不平衡[12]。

（三）吸收农村土地租金和金融资源

在城镇化过程中，城市周边的农村土地不断增值，这本是城镇化带给农民的意外收益，但是在政府征用这些土地时，并未按照土地的市场价格征用，而是以低得多的价格征地。早期的城镇化过程伴随着不平等的交易关系，政府低价格征用来的农业土地通过略加改造，就能以工商业用地方式出售给开发商以获得巨额土地出让金，这些土地租金成为地方政府财政收入的重要来源，形成“土地财政”[13]。

同时，随着农民发展生产经营收入或外出务工工资收入的不断增加，这些收入逐年积累到相当大的数额，以货币存款形式存放于农村金融机构和农村信用社，它本可以为乡镇企业和农业经济提供信贷资金支持，但是正如前面所述，由于政府的城市偏好以及农村投资的收益较低，而城市和沿海地区投资收益高，因而市场存在的存贷利差诱使农村金融机构和信用社将金融资源转移出农村，留给本地和农村的信貸资金则非常有限。比如，1999～2002年农业和乡镇企业贷款余额占各项贷款总额的比重仅分别为10.69%、10%、10.8%和10.4%，而仅在2001年国有商业银行以吸收存款的方式从农村地区抽取的资金就高达3000亿元[14]，这样数以万亿元的农村资金流向城市。

五、2006～2011年：城乡一体化发展

董全瑞认为，我国城乡关系的演变过程体现出“路径依赖”的特征：改革开放前通过统购统销、人民公社和户籍管理等制度安排攫取农民剩余;改革开放后在时间变量和环境参数约束下，把统购统销改为计划和市场相结合的二重交易规则，户口政策由限制农民向城市流动变为限制农民的权利，工农“剪刀差”转换为生产要素价格双轨制，农村支持城市的“单向关系”始终没有改变[15]。因此，随着制度安排的自我强化效应，城乡之间的“单向关系”造成的矛盾达到危险的地步，“三农”问题日益突出，这不仅会影响国民经济的健康运行，而且可能会根本上动摇我国社会主义国家的性质和政权的合法性。此时国家不得不正视这些矛盾和问题，并决心遏制和改变不平衡状态，将城乡一体化作为一项长期任务来推进。针对农村支持城市的“单向关系”，2004年国家开始考虑“反哺”问题并实施“反哺”政策。在考虑工业“反哺”农业的同时，农业农村自身也要苦练内功。2006年，国家“十一五”规划纲要提出“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，提出扎实推进社会主义新农村建设。在科学发展观的指导下，我国将城市和农村的发展更加紧密结合起来统一考虑，进行城乡统筹。2010 年党的十七届五中全会提出工业化、城镇化和农业现代化“三化”同步，这是城乡一体化策略的目标要求。

（一）实施“工业反哺农业，城市支持农村”政策

2004年底召开的中央经济工作会议指出，我国总体上已经到了以工促农、以城带乡的发展阶段，我们应当顺应这一趋势，更加自觉地协调整个国民经济收入分配格局，更加积极地支持“三农”发展。随后2006年农业税被废止，农民负担大大减轻，城乡之间矛盾得到暂时缓解，依附在农业税上的“三提五统”和乱收费等也被终止，“多予少取放活”反哺政策开始产生效力。

然而，当时学术界关于这项政策颇有争议。经济发展理论认为，工业反哺农业是工业化发展到一定阶段后工农关系、城乡关系变化特征的一种概括，但至于经济发展到什么程度才适合“反哺”呢？或者说，我国能否实行农业保护政策呢？林毅夫认为，我国当时还没有达到工业反哺农业阶段，理由包括：我国当时的财政还不能满足对农民的大量补贴;对农业补贴会导致农产品过剩， 不利于维持良好的国际贸易和外部环境;一旦对农业开始进行补贴，就很难取消掉， 因为取消补贴往往会引发社会和政治问题;对农产品进行补贴，在执行上非常困难[16]。蔡昉借鉴发达国家的经验并结合我国的实际进行比较分析，认为2004年我国农业产值比重下降到15.2%，农业劳动力比重下降到46.9%，具备了进行“反哺”农业的条件[17]。其实仔细分析这种争议就会发现，两人的观点并不矛盾：林毅夫是从“反哺”政策可操作性意义上得出否定结论的;蔡昉是从“反哺”的必要性意义上作出肯定结论的，但他认为我国实施农业保护政策不可取，应该寻找新的途径。

2008年中央“反哺”方针的提出肯定了蔡昉的主张，然而中央“反哺”政策的操作效果证明了林毅夫的顾虑并非多余。2004～2012年，中央财政“四项补贴”（粮食直补、良种补贴、农资综合补贴、农机具购置补贴）支出从145.7亿元增加到1668亿元，累计补贴金额 7661亿元，增长了10.4倍，年均增长35.6%[18];但是农业保护政策效果并不好，城乡收入比从2000年的2.79扩大到2007年的最高值3.33，然后下降至2011年的3.13，但远远高于1985年的最低值1.71。李志杰也指出，党的十六大以来国家实施了不少有效的惠农举措，但是城乡二元结构实质性改变和城乡关系显著改善绝非短期内就能完成的，城乡一体化进程只能是渐进式的[19]。

（二）推进社会主义新农村建设

通过以上的分析可知，仅仅靠国家的农业保护政策并不能解决“三农”问题，国家需要在许多方面加大支农资金投入。我们不得不面临一个经济学的规律，即经济发展并不会自动导致城乡差距的缩小，市场并不会促使城市工业形成“反哺”农业农村的自发机制。说到底，除了政策性支持外，农村农业还得“自力更生”。2006年国家“十一五”规划纲要提出“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，要求扎实推进社会主义新农村建设。经济建设方面，建立农民增收长效机制，千方百计增加农民收入;政治建设方面，加强农村基层民主制度和农村法制建设，引导农民依法行使自己的民主权利;文化建设方面，开展多种形式的体现农村地方特色的群众文化活动，丰富农民群众的精神文化生活;社会建设方面，在加大公共财政对农村公共事业投入的基础上，进一步发展农村义务教育和职业教育，加强农村医疗卫生体系建设，建立和完善农村社会保障制度。

新农村建设是全面落实科学发展观的必然要求，它保证了广大农民参与经济社会发展过程，共享发展成果。为了支持新农村建设，国家继续对农村义务教育、乡村公路建设、乡村基础设施建设以及农村医疗建设等进行专项财政资金投入，并加大了投入力度。2004年国家支农资金达2626亿元，2005年、2006年分别达2975亿元、3397亿元，分别增长了13.3%和14.2%。地方政府对专项资金进行配套，吸引了更多的资金进入农业农村，极大地促进了农业农村的发展。在2006年的基础上，2007年进一步扩大整合资金的渠道，中央财政增加了支持试点的引导性资金，同时选择一部分地区和县级单位开展扶贫资金和其他支农资金统筹安排使用的试点，试点范围从粮食主产区扩大到全国范围，重点是支持现代农业发展和新农村建设。国家在专项资金的基础上，持续扩大“三农”资金投入规模，2007～2012年中央财政“三农”累计支出4.47万亿元，年均增长率高达23.5%[20]。在国家资金的大力支持下，农村内部的潜力和活力也得到了挖掘和发挥，农民人均纯收入较快增长，2010年后城乡居民收入差距开始缩小，城乡关系持续恶化的情况得到遏制并逐步改善。

（三）实施城乡一体化政策

城乡一体化是从统筹城乡的发展思路演化而来的，它试图将城市与农村的发展紧密结合起来，统一协调、全面考虑、综合平衡。2008年党的十七届三中全会把加快城乡经济社会发展一体化作为根本要求;2010年10月党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》明确提出，在工业化和城镇化的深入发展中同步推进农业现代化，是“十二五”时期的一项重大任务。

周江燕等将城乡发展一体化的内涵界定为：在城乡共同增长的前提下，城市与农村两大地域子系统的空间界限逐渐模糊，经济差距逐渐缩小，社会发展成果逐渐均等，生态环境差异逐渐消失，最终达到最大限度地缩小现存的城乡差别，实现城乡合作大于城乡冲突，建立城乡互补、协同与融合发展的共生模式[21]。我国城乡一体化程度提升较为缓慢，2000～2011年城乡经济一体化指数由0.57 提高到1.05[22];我国城乡社会一体化发展滞后，城乡二元对比系数虽然从2005年的0.162 增加至2011年的0.190，但依旧低于发展中国家的最低值0.310①。

不仅如此，我国城乡一体化程度在省、市、县际水平上也是异质性的。汪宇明等釆用主成分分析法对2008年我国30个省域的城乡发展一体化水平进行了测度，结果发现我国城乡发展，无论是东部相对发达省份还是西部欠发达省份，内部差异均较显著并呈现非均衡的特点[21]。2007年6月，国家发展和改革委员会正式批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区。中国人民银行成都分行金融研究处课题组研究发现，成都市城乡一体化发展程度已经远超过国家平均水平，城乡差异度有缩小的趋势;但是城乡差别仍然明显，城市居民收入增速大于农村居民，而城乡居民在消费上的差异在减小;各区市县城乡一体化程度表现出不均衡发展态势，存在一定的梯度分布特征，发展程度的不均衡在一定程度上制约了成都市城乡一体化发展的整体协调推进，这从各个层次上反映出我国城乡一体化建设需要进一步加速[23]。

六、2012年至今：城乡关系融合发展

随着国民经济的不断发展，农业经济在整个国民经济中的份额将越来越小，发展型政府是难以将“三农”问题置于核心地位的，这促使我们必须转变经济发展方式，寻找新的有效措施和途径来破解“三农”问题。一方面，我国执行2012年党的十八大以来的城乡一体化的整体方针政策，通过工业化、城镇化和信息化来带动农业现代化，然而制约“四化”同步的户籍制度必须从制度层面加以解决;另一方面，留在农村的人口的生存、温饱和富裕的问题也是我国面临的挑战，特别是农村深度贫困地区，扶贫脱贫任务复杂繁重。2015年习近平总书记提出“精准扶贫”方略，在整体规划的同时寻求农村重点人群的突破，农村农民迎来了新时代的春风。2017年党的十九大之后，中国特色社会主义进入了新时代，社会的主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，城乡发展不平衡、农村发展不充分問题已经上升为国家层面的战略问题，成为影响社会主义现代化成败的关键，由此乡村振兴战略应运而生，城乡关系进入融合发展的新时代。

（一）加快推进户籍制度改革

长期实践经验和理论研究表明，解决“三农”问题最有效的“新”途径是转移农村富余劳动力，而户籍制度是农民工进城落户的根本障碍。Whaley & Zhang在假设户籍制度是劳动力迁移的唯一障碍的条件下，通过一项模拟表明，一旦取消以户籍制度为代表的对于劳动力迁移的障碍，现存的收人不平等则会全部消失[24]。2012年以来，国家陆续出台政策，加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民，并着力解决暂不具备落户条件的农民工在劳动报酬、子女上学、技能培训、公共卫生、住房租购、社会保障、职业安全卫生等方面的问题，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。2014年，我国提出到2020年努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度。2016年又提出加快建立农业转移人口市民化激励机制，除极少数超大城市外，全面放宽农业转移人口落户条件。2019年提出要继续加大户籍制度改革力度，在此前城区常住人口100万以下的中小城市和小城镇已陆续取消落户限制的基础上，城区常住人口100万至300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制;城区常住人口300万至500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制;对于超大特大城市，要调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模、精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。此间，我国户籍人口城镇化率上升较快，从2012年的35.3%提高到2018年的43.37%。户籍制度改革和新型城镇化建设，有力地推动了城乡公共服务均等化和城乡关系融合发展。

（二）实施“精准扶贫”方略

2015年在减贫与发展高层论坛上，习近平总书记提出扶贫攻坚实施“精准扶贫”方略，增加扶贫投入，出台优惠政策，广泛动员全社会力量参与扶贫。许多政策措施出台，支持农村力度空前，农村经济在整个国民经济中的地位得到了前所未有的提升，农民的生活水平也得到了前所未有的提高。截至2018年末，全国农村贫困人口从2012年末的9899万人减少至1660万人;农村居民人均可支配收入达14 617元，城乡居民收入比由2005年的3.22∶1下降为2.69∶1，虽然这个比率仍然偏高，但出现了非常良好的下降趋势，城乡经济融合发展前景光明。

（三）实施乡村振兴战略

“精准扶贫”只是解决农村农民贫困的问题，但更深远的是要解决农村农民富裕的问题。党的十九大报告提出乡村振兴战略。2018年《国家乡村振兴战略规划（2018～2022年）》发布，提出让农民成为有吸引力的职业，农村成为安居乐业的美丽家园。“乡村振兴”战略较为系统地回答了“谁来振兴”、“为谁振兴”和“如何振兴”等问题。乡村振兴战略的目标任务是：到2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成;到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现;到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。实现路径是“七条道路”：重塑城乡关系，走城乡融合发展之路;巩固和完善农村基本经营制度，走共同富裕之路;深化农业供给侧结构性改革，走质量兴农之路;坚持人与自然和谐共生，走乡村绿色发展之路;传承发展提升农耕文明，走乡村文化兴盛之路;创新乡村治理体系，走乡村善治之路;打好扶贫攻坚战，走中国特色减贫之路。鉴于以往解决“三农”问题的政策措施执行方面存在“雷声大雨点小”的弊病，要实现这一宏伟的目标，需要在顶层设计框架下，踏踏实实地将各项工作落到实处。可以期望，当乡村产业兴旺、生活富裕之时，就是我国城乡关系高度融合发展之时。

七、新中国70年城乡关系演变的启示

梳理新中国70年城乡关系演变进程，揭示其演变逻辑，对于妥善处理未来城乡关系具有重要启发意义。

（一）国家战略和政策取向对城乡关系演化路径产生重要影响

深入探讨影响城乡关系演化历程的因素后，我们发现国家战略和政策取向深刻地影响着城乡关系演化特征和演化路径。1953年国家实行“重工业优先发展”战略，城乡关系从平等向不平等演化，在户籍制度的限制下形成“城乡分割”;1978年开始实行改革开放政策，市场化改革率先在农村展开，农村经济在1986年以前获得快速增长，城乡关系得到缓和并趋向融合;但是随着经济体制改革的全面展开，特别是1992年确定建立社会主义市场经济体制目标，以及对外开放日益发展，促成了“发展型”地方政府的出现，再次将城乡关系引向失衡;面临严峻的形势，2006年国家开始废止农业税，推进统筹城乡发展，提出城乡一体化策略，城乡关系严重失衡的形势得以扭转;2012年党的十八大以后，城乡关系引起中央高度重视，乡村振兴战略的提出将城乡关系带入融合发展的新时代。这启示我们，未来的城乡关系的演化路径，很可能出现“路径依赖”特征：国家战略对城乡关系未来取向仍然会产生重要影响，今后的城乡关系要更加关注国家战略的走向和政策取向。

那么，在未来的城乡关系融合发展过程中，国家能够提供什么样的政策支持呢？根据“四化”同步的要求，對于农村农民应该“缺什么补什么”。具体说来，户籍制度阻碍生产要素流动，在适当的时候应将其取消;农村土地产权制度需要改革以实现农民生产要素的市场价值;农村基础设施投入、教育、医疗、社会保障等方面明显不足，需要向城市居民看齐;城乡收入差距仍然较大，相关政策措施应促进农民增收，农业农村相关政策要继续加大支持力度。这些政策体现在乡村振兴战略当中，城乡关系的未来与乡村振兴之路可谓休戚相关。

（二）我国城乡关系的实质是国家与农民的关系

在实施乡村振兴战略的过程中，国家明确提出农民是乡村振兴的主体，赋予农民主体地位，充分说明了国家对农民的重视和尊重，大大提升了农民在国家战略中的地位和作用。

农民在国家政治经济关系中的地位决定了我国城乡关系的融合发展程度。国家需要重新认识国家与农民之间的关系，既要从经济上充分发挥其主体性地位和作用，又要在国家权利结构中给农民足够的发言权。从历史经验中我们发现，满足农民的权利需求并给予制度和组织保证，是城乡关系融合发展的必然要求，也是城乡关系发展过程中的一种自动纠偏机制，因为作为城乡关系的主体，广大农民群众会主动选择有利于实现自身权利的制度和政策。

（三）市场化是城乡关系中的一柄“双刃剑”

张海鹏总结新中国成立70年我国城乡关系的经验时认为，坚持市场化改革是城乡融合发展之道[25]，但笔者认为，在城乡关系的演变过程中，市场化之于城乡关系是一柄“双刃剑”：它既可能促进城乡关系的融合发展，也可能促使它走向分离或失衡。究其原因，市场配置资源的有效性来源于它能够调动微观经济主体的积极性，使资源流向有效率的地方，这个地方可能是农村，如1978～1985年的情形，也可能流向城市，如新中国成立初期、1986～2005年及2006～2011年。市场中资源到底如何流动，是由微观经济主体的逐利性决定的。利益所指乃投资所向，农村和城市都有机会，因此关键是看政府对城乡关系的认知。

政府和市场将如何塑造新型的城乡关系，是一个值得探讨的问题。发展中国家的政府对经济的干预力度和领域比发达国家更大更宽，在处理城乡关系的过程中，政府力量运用是十分重要的，但它相比于市场力量，有一个比较大的弱点，即它的产出和执行效率不如市场那么明确，主要是缺少有效的激励机制和信息反馈机制[26]。因此，政府在努力提高自身效率的同时，更要为经济主体创造有利于资源流入农村的有利环境条件，将政府与市场有机结合起来，为实现新时代城乡关系的融合发展而努力。

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The Evolution and Enlightenment of Urban-Rural Relations of the

PRC from 1949 to 2019

XING Zu-li  CHEN Yang-lin  DENG Chao-chun

Abstract： The urban-rural relations have undergone twists and turns since the founding of the PRC. Study on the logical evolution of urban-rural relationship over last 70 years can provide cues and enlightenment to future urban-rural relationship in China. From 1949 to 1952， the relationship between urban and rural areas was basically in a state of natural development. From 1953 to 1978， the dual structure of urban and rural areas formed gradually; agriculture and rural areas paid a great price for the strategy of “priority development of heavy industry” in cities. Since 1979 to 1985， the urban-rural relationship tended to ease; agriculture and rural areas developed rapidly. However， with the rise of “development-oriented government” in 1986-2005， urban and rural areas were separated. From 2006 to 2011， the state was determined to curb and change the state of urban-rural separation， and pursue urban-rural integration as a long-term task. The central government has attached great importance to the adjustment of urban-rural relations， and the urban-rural relations have entered a new era of integrated development since 2012. The essence of urban-rural relationship in China is the relationship between the state and rural people. National strategy and policy orientation have an important impact on urban-rural relationship. Marketization has played a “double-edged sword” role in urban-rural relationship. It is suggested that future urban-rural relationship should be based on reconstructing the political and economic relationship between the state and rural people， and coordinating the government and the market， so as to achieve integrated urban-rural development in the new era.

Key words： evolution of urban-rural relations; urban-rural integration; integrated urban-rural development