新中国70年城市经济政策变迁、历史贡献及其启示

李天健 赵学军

内容提要：新中国成立70年来，我国城市经济发展取得了令人瞩目的成就，这离不开城市经济政策的推动。从新中国成立初期的接管城市、恢复生产，到计划经济时期的重点工业城市建设，再到改革开放后的城市对外开放体系逐步建立、城乡一体化，以至新型城镇化与城市群的成熟，城市经济政策不断完善，对促进城市经济总量增长和结构优化升级发挥了重要作用。未来我国的城市经济政策，既要坚守以发展为目标，又要秉持“以人民为中心”的基本原则;既要持续全面深化改革，又要保持政策稳定连续;既要促进要素自由流动，又要推动要素结构升级;既要强调以国家战略为指导，又要注重以地方实际为依据。

关键词：新中国成立70年;城市经济政策;新型城镇化

中图分类号：F290    文献标识码：A    文章编号：1003-7543（2019）08-0005-10

城市經济的快速崛起是当今中国引人瞩目的成就之一。与新中国成立初所不同的是，城市中的集聚经济已经成为经济发展的主流。截至2018年底，我国常住人口的城镇化率已达59.58%，所对应的是城镇居民人均可支配收入达到39 251元。与此同时，以城市群为载体的空间一体化成为我国经济发展的重要表征，而作为呼应，中共中央、国务院早在2006年就将城市群认定为国家新型城镇化的主体形态，并且自“十一五”以来一直将城市群作为经济发展的新增长极。可以说，城市的蜕变已经成为70年间我国发展成就的集中体现，并且在未来也将成为引领我国经济增长的重要引擎。

纵观新中国70年的经济发展，一大特征就是“看得见的手”始终发挥着重要作用。无论是在计划经济时期，还是在市场化改革进程中，经济政策都是影响经济走向的重要因素。我国城市经济之所以是今天的模样，也离不开来自“看得见的手”的塑造。因此，站在70年的重要历史节点上，尤其是身处新时代新征程中，回顾、梳理1949年以来关于城市经济的重大战略和重要政策，对于今天更好地认识城市经济发展的前因后果以及更好地把握未来前进的方向，都是不可或缺的。然而，学术界关于新中国70年完整的城市经济政策的回顾总结仍然比较缺乏，总是选择其中的某一片段进行着重分析。本文将新中国70年城市经济发展的动态演变视为一个整体，以历史先后来回顾城市经济的重大战略和重要政策，并对其发挥的作用和产生的影响进行分析和评价，从经济总量、城镇化等方面对70年城市经济政策的历史贡献进行分析，并对城市经济政策的经验进行总结，得出相应启示。

一、新中国70年城市经济政策变迁

70年来，我国城市经济政策历经变迁，虽也出现过违背客观规律和现实情况的现象，但总体上有效推动了城市经济的发展和居民生活的改善。城市经济发展的阶段性特征和所面临的历史任务不同，在各个历史阶段有所侧重，具有鲜明的时代特征。

（一）1949～1952年：接管城市，稳定和恢复生产

新中国成立初期，我们党在城市建设方面的经验是欠缺的，但在当时必须面对一些无法回避且要尽快完成的任务。这其中蕴含着一定的逻辑顺序，即从接管城市工作，再到稳定和恢复经济生产。事实上，面对经济停滞、百业凋敝的局面，我们党在解放战争胜利之前就已经开始思考如何发展城市经济，在摸索中不断积累经验和提高认识。值得肯定的是，我们党在1947年底至1948年初就已妥善地解决新形势下的城市经济政策问题，制定了一整套系统的政策[1]。

1947～1950年的接管城市工作，是夺取全国胜利的重要任务，在接管过程中逐渐形成和完善的一系列政策措施，是我们党的工作重心顺利由农村向城市转移的关键[2]。在此基础上，我们党开始着手恢复城市经济生产，制定和实施了一系列相关政策，经历了一个从无到有、从不成熟到比较成熟的摸索过程[3]。面对平、津、沪等一些城市解放时市场秩序极度混乱的局面，我们党果断采取措施，通过打击金融投机、平抑市场物价等手段，迅速稳定了城市中的社会经济秩序，并由此开始逐步恢复经济生产。其中，一些政策措施的立足点是基于对当时形势的深入分析和正确判断，秉持了“一切从实际出发”的原则，产生了良好的效果。例如，作为《中国人民政治协商会议共同纲领》所规定的新中国经济建设的根本方针——“四面八方”政策，即“公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流”，扶持了私营工商业生产，对迅速恢复、发展和繁荣城市经济起到了一定的积极作用[4]。同时，没收官僚资本和建立全民所有制公营企业同时进行，确立工人阶级在企业中的领导地位，大力发展公营企业。这些政策有力推动了城市经济的恢复和平稳发展，为之后大规模开展的社会主义改造创造了良好局面。

应该说，这一时期的城市经济政策对于迅速稳定战后局面、恢复生产以及推动社会主义改造都发挥了积极作用，其不唯书、不唯上，不靠老经验，而是在实践中探索、创造，这些经验值得总结、借鉴[3]。同时，这一时期的城市经济政策已经体现出我们党“一切从人民利益”出发的基本原则。例如，在平抑市场价格中，政府针对贫困居民实施了“折实储蓄”①等措施，以及针对城市基础设施年久失修和供给不足的问题，集中力量整治城市环境，改善市民居住条件，整修道路和增加公共交通，提升供水能力。

（二）1953～1977年：重点建设、冒进试验与自我调整

“一五”计划将城市经济发展纳入国家的长期计划，通过有计划、有步骤地进行改建或新建以达到适应大规模经济建设的要求。这一时期的最大特征，是计划经济体制下行政指令式的城市经济政策成为推动城市经济建设的主导力量。由于自身摇摆、反复以及外部因素冲击，城市经济政策经历了重点城市、重点领域的有计划建设、“大跃进”中的冒进与随后的调整以及“文化大革命”中的冲击和复苏。

“一五”计划时期，国家的基本任务是集中主要力量进行大规模项目建设，以建设社会主义工业化的初步基础[5]。在这一主导思路下，1954年召开的第一次城市建设会议确定了有差异的城市建设方针②：第一类是当时建设的重点，即重点工业项目布局较多、需集中力量建设的新工业城市;第二类是有一定限额以上项目布局、需要扩建的城市，以此达到为新工业区服务的目的;第三类是新建项目不多、可以局部改建或扩建的城市，着重进行城市设施的维护修养;第四类是没有布局限额以上工业项目的中小城市。然而，由于新工业城市大都选址于经济比较落后的西北地区，中央为此发动沿海城市大力支援新工业城市建设。到1957年底，大部分新建工业城市已经拔地而起，部分城市也得到了扩建。

“一五”时期的城市经济政策是卓有成效的，如城镇地区的就业在这一时期增长超过三倍[6]。但是进入“二五”时期后，国家的城市经济政策开始遵循“多快好省”的发展总路线，提出了“用城市建设的大跃进来适应工业建设的大跃进”，许多城市为此迅速修订城市总体规划，积极扩大城市规模，使得城市的经济发展出现了“大跃进”形势。当时，无论是省会、大中型城市，还是一些县、建制镇，为了安排“大跃进”中上马的工业项目，都对“一五”期间编制的城市总体规划进行了重新修订，出现了把城市规模定得过大、建设标准定得过高等问题。有些大城市为了适应工业发展的需要，甚至在当时就规划和建设了卫星城①。城市经济政策的“大跃进”产生了一系列不利后果。为了及时纠正问题，自1961年起，根据中央提出的“调整、巩固、充实、提高”八字方针，城市经济政策也作出了相应改变，即调整城市工業项目、压缩城市人口、撤销不够条件的市镇建制等。经过一系列政策调整，城市经济又恢复了较为平稳的运转，城市建设中的其他紧张问题也都有所缓解。“文化大革命”的爆发使得城市经济发展再次受到较大的冲击。

这一时期城市经济政策不断变化，多次受到外界干扰，始终处于摸索和实验的阶段，但这一阶段也奠定了我国城市工业发展的基础。计划经济体制下形成的城市发展格局对之后几十年我国经济的发展产生了深远的影响，为改革开放之后城市经济的快速发展积蓄了力量。同时，与其他经济领域相类似，城市经济政策的反复探索和调整，也让决策层意识到冒进试验无法有效推动我国经济真正发展，封闭的计划经济体制已经无法支撑整个国民经济继续前进，而改革开放成为我国经济发展的必然之路。因此，这一时期的城市经济政策并不是与改革开放相对立的，而是具有承上启下的历史意义。

（三）1978～1997年：对外开放、城镇化与城乡一体化

党的十一届三中全会作出把党的工作重心转移到社会主义现代化建设上来的战略决策。此后，中央加强了对城市经济工作的领导。改革开放伊始，国务院就在北京召开了第三次全国城市工作会议，就城市经济发展制定了一系列的方针、政策：一是控制大城市规模，多搞小城镇;二是要求全国城市认真编制和修订城市总体规划;三是为了协调“骨头”与“肉”的关系，自1979年起在部分城市②试行将上年工商利润的5%作为城市维护和建设资金;四是动员地方、企业和国家一起解决城市住宅问题。这次会议为改革开放后的城市改革奠定了基调。此后，我国在推动城市对外开放、城镇化以及城乡一体化等方面又制定了一系列政策。

1978年后，我国所构建的对外开放体系投射在空间上就是城市的逐步对外开放。第一个阶段首先是沿着“特区—沿海—内地”的方向开始推进对外开放，以1979年蛇口试点为起点，逐步扩大到广东、福建两省，1988年设立海南经济特区，1990年开发和开放上海浦东。第二个阶段以1992年“南方谈话”为标志，1992年扩大开放浦东、芜湖等6个沿江城市和三峡库区，开放哈尔滨等4个边境和沿海地区省会城市，1996年开放太原等11个内陆省会，最终于2000年在西部大开发战略实施后扩大到广大西部地区。

除了逐步建立的对外开放城市体系，改革开放后我国令人瞩目的快速城镇化历程同样离不开城市经济政策的推波助澜。上文所述以城市的对外开放为代表的积极融入经济全球化即为推动城镇化的重要动力之一[7]。20世纪80年代，以发展小城镇为主导的城镇化政策，秉持“控制大城市规模、合理发展中等城市、积极发展小城市”的思路，此时的城镇化依靠农村经济体制改革和农业生产力提升所释放的富余劳动力而缓慢推进，以就近城镇化为主[8]。进入90年代之后，经济全球化对我国城镇化发挥了重大推动作用，城镇化进程由慢转快，沿海城市对劳动力的大量需求使得就地城镇化与异地城镇化并存，农村富余劳动力的流动已经逐步打破传统的“离土不离乡”的束缚。与此同时，在20世纪90年代开始的以建立社会主义市场经济体制为目标的改革中，城乡经济体制改革不断得到推进，城乡二元体制被进一步打破，城乡之间的要素流动明显增多。

从1978年改革开放到世纪之交，在持续推进以市场化为导向的经济体制改革的历程中，我国的城市经济政策愈发成熟，政策设计日趋合理。这一阶段的城市经济政策逐渐具有一定的稳定性，尤其是在宏观层面不再表现出摸索中的反反复复。在政策的激励下，我国城市经济在这一阶段取得了快速发展，众多跨国公司竞相在沿海城市建立现代化工厂，上海、广州、深圳等城市的国际化水平大幅度提升，成为全球城市网络中的重要组成部分。

（四）1998～2011年：大城市扩张与“土地城市化”

世纪之交，经济全球化对于我国城市经济的影响在2001年我国加入世界贸易组织之后更为明显，区域性的对外开放转变为全方位的对外开放，开放领域由传统的货物贸易向服务贸易扩展[9]。许多城市实现了爆发性增长，我国城镇的建城区面积在这一时期增长了76.4%，苏州、东莞、无锡、佛山等城市依托制造业的快速发展，成为这一时期的“明星”城市[7]。

与之前不同的是，这一时期的城镇化进程以异地城镇化为主，更加强调市场在资源配置中的作用，这就有力地促进了劳动力的自由转移，与社会主义市场经济体制的初步完善形成了呼应。具体来说，“十五”计划中提出“取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制，引导农村富余劳动力在城乡、地区间有序流动”，此后各部门陆续出台了一系列支持农村富余劳动力转移的政策。在这些政策支持下①，外出务工劳动力规模迅速增长，从2001年的8399万人提高到2012年的16 336万人。相应地，这一阶段的城市发展战略也开始转变为“大中小城市和小城镇协调发展”，但其实际表现出追求大城市扩张的偏向[10]。

这一阶段具有鲜明的“土地城市化”特色，即城市经济的发展得益于土地制度改革，工业园区开发与住房分配货币化的双轮驱动促进了城市基础设施条件改善以及制造业的繁荣。地方政府通过土地出让与转让获得了巨大的财政收益，推动了城市房地产市场的繁荣。1998年下发的《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》标志着我国住房分配货币化的开始，商品房和土地财政正式绑定，城市土地的权能被极大地激活，地方政府逐渐开始走上依赖“土地财政”的道路[11-14]。为了预防房地产的过热现象，自2005年始，多部门、多地区先后出台了多项针对房地产市场的调控政策，自此我国开启了长期的房地产调控时代。

由工业园区开发和住房分配货币化双轮驱动的“土地城市化”是这一阶段城市经济政策的鲜明特点，毫无疑问，其有力推动了城市经济的繁荣和城市规模的有效扩大。然而，房价持续推高使住房问题成为城市居民的头等大事，产生了财富分配差距快速扩大的问题。如前所述，虽然进城务工仍然是大量农村富余劳动力的选择，且人数在不断增长，但是以高房价、基本公共服务均等化等为代表的一系列问题开始阻碍流动人口的市民化。

（五）2012年至今：新型城镇化和城市群的成熟

2012年后我国经济进入新常态，面对新时代新形势，城市经济政策沿着既定轨道，依然在发挥相应作用。为了应对新局面，政策制定者对我国城市经济政策也作出了一定创新。党的十八大以来，我国进一步加快构建开放型经济新体制的步伐，先后批准上海、广东、福建、天津等地設立自贸试验区，重庆、成都、郑州、武汉等城市成为这一时期的增长明星，东兴、瑞丽、丹东、伊宁、珲春等边境城市发展迅速，“一带一路”更是让我国的经济轴带、发展走廊进一步伸展，促进了城镇格局的网络化和开放化[7]。

与此同时，与城镇化相关的改革得到了全面深化，使新型城镇化成为这一时期的重点。近年来，中央多次强调市场在资源配置中的决定性作用，与此相呼应的是我国城镇化依然在快速推进，再次进入就地城镇化和异地城镇化并重阶段。然而，快速的城镇化使得户籍制度对于劳动力自由流动的约束愈发明显，常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率之间的差距越来越大①，“半城镇化”“不完全城镇化”等提法被更多的人所接受，农村转移劳动力市民化问题成为我国城镇化的重点和难点。有鉴于此，国家提出构建新型城镇化的目标，并出台了一系列相关政策。其中，以2014年出台的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》和《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》为标志，我国城镇化开始进入以“人的城镇化”为核心、以提升城镇化质量为主要目标的新阶段。

除了继续对原有命题给出更加全面、深入的解答外，这一阶段的城市经济政策还立足于对新形势的正确判断，助推城市群走向成熟。应该说，政策层面十分重视城市群的发展问题，多次重大政策的出台已经成为我国城市群发展的重要节点。1982年首次提出“以上海为中心建立长三角经济圈”，是我国城市群规划建设的起点。2006年“十一五”规划中首次提出“把城市群作为推进城市化的主体形态”，标志着城市群在城市化战略布局中正式登上历史舞台。2014年出台的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》和2015年中央城市工作会议进一步明确“把城市群作为主体形态”，使城市群建设上升为国家重大战略。城市群不仅构成了我国经济社会发展的“关键少数”和“战略平台”，而且也真实展示了我国新型城镇化的基本结构和主流形态[15-16]。

二、新中国70年城市经济政策的历史贡献

1949年以来，我国城市经济的发展经历了恢复、探索、改革和高速增长阶段，如今已经成为引领我国经济社会发展和改革的“火车头”。梳理1949年以来城市经济发展的历史轨迹可以发现，城市经济发展绕不开城市经济政策的指导和助力，其在城市经济总量增长和结构优化升级方面有着重要的贡献。

经济总量的增长是衡量城市经济发展的首要指标，单就此而言，城市经济政策无疑取得了巨大成就。尤其是改革开放后，在城市经济政策的推动下，城市市场化改革愈发深入，各种经济主体纷纷投身市场竞争，经济活力得以充分释放。1995年，全国城市市辖区生产总值为3.12万亿元，而到了2014年，全国城市市辖区生产总值增长到39.63万亿元②，占当年全国GDP的61.54%，比1995的50.89%增长了近11个百分点。按照可比价格计算，全国城市市辖区生产总值在这20年间增长了近7倍，增幅达到693.13%。城市产业结构在70年间也不断得到优化，尤其是改革开放后，在市场化改革的推动下，各城市第三产业发展迅速，对拉动就业和提高居民收入有着显著作用。全国城市市辖区第三产业所占比重2009年首次超过第二产业，到2014年第三产业比重首次超过50%。

与此同时，城镇化率的不断提升也是城市经济政策的主要成就之一。1949～2018年，我国城镇化率基本上保持了上升趋势。其中，1978年是我国城镇化进程的一个转折点。在此之前，我国城镇化率仅仅从1949年的10.64%上升到1978年的17.92%，而改革开放后的40年，我国城镇化率增长到2018年的59.58%（见图1）。这无疑得益于相关政策打破了人口自由流动约束，进而带来了城市规模的明显扩大。1986年，20万以下人口的城市占据了绝大多数，100万以上人口的城市只占全部城市的6.5%。而到了2017年，绝对大多数的城市规模都在100万人以上，占到全部城市数量的54%。同时，人口规模400万以上的城市也在明显增加，到了2017年已经达到19座，其中有4座城市超过千万人口规模。

快速城镇化和城市规模扩大在很大程度上有赖于相关政策对城市吸纳就业能力的促进和提升。1952年，城镇就业人员数只有2486万人，而2017年达到了42 462万人，比1952年增长了约16倍。70年间，在城市经济政策的引导下，城市就业由新中国成立初期的基本都集中在国有单位和集体单位，变为改革开放后逐渐向私营企业和个体经营转移，而在国有单位和集体单位就业的劳动力比重出现下降趋势。个体经营比重由新中国成立初的长期不足1%增长到2017年的22.01%，私营企业就业人员比重也自20世纪90年开始迅速上升，从1990年的0.33%增加到2017年的31.39%。

对于城市居民来说，70年间最明显的感受莫过于城市经济政策带来的自身收入大幅增长，尤其是在改革开放之后，城市居民人均可支配收入增长迅速，消费水平也随之大幅提升。1949年后，城镇单位在岗职工平均工资①曾经长期在较低水平徘徊，直到20世纪80年代中期才出现了增长，而自1997年开始，城镇单位在岗职工平均工资近乎于直线增长（见图2，下页）。改革开放前后城市居民收入增长对比的显著差异同样体现出政策的重要性。在收入增长的同时，城镇居民的消费水平也在持续提升，由1952年的每年人均消费154元增长到2017年的31 032元，按照可比价格计算增长超过了22倍，并且增长趋势同样是先慢后快。

除此之外，城市经济政策的历史贡献还体现在推动了我国城市群的发展。从国家政策层面来看，中共中央、国务院对城市群发展高度重视，2006年就将城市群确定为国家新型城镇化的空间主体，并且自“十一五”以来将城市群作为新增长极，城市群在整个国民经济中的战略地位不断提升。凭借政策助力，城市群空间范围逐渐扩大，其发育程度也不断提高，集聚各种资源的能力持续提升。1980～2016年，在国土面积、人口、生产总值、就业、固定投资、利用外资以及财政等方面，城市群在全国所占比重均有明显提升。例如，城市群名义GDP占当年国内生产总值的比重已经超过4/5，由1980年的70.42%提升到80.73%，全社会从业人员比重由43.37%提升到67.32%。

三、新中国70年城市经济政策的经验启示

70年来，城市经济政策作为国家宏观调控政策的有机组成部分，对推动城市经济增长、提升城市居民生活水平等方面有着巨大贡献，但是也在某些历史时期出现了违背经济发展规律、政策反复调整等问题，其正反两方面的经验和启示都值得总结、借鉴。

（一）既要坚守以发展为目标，又要秉持“以人民为中心”的基本原则

作为宏观经济政策的组成部分，70年的历史经验表明，城市经济政策的成败除了是否符合客观实际外，关键还在于是否坚持了以促进经济发展为目标。改革开放前的部分时期，正是由于经济政策偏离了以发展为目标，结果导致生产要素错配、正常经济秩序受到冲击等一系列问题。与此同时，经济发展也不是简单的经济总量增长，还包含着人民收入水平的提高、生活质量的改善，以至对发达经济体的赶超。因此，城市经济政策要以发展为目标，来源于对70年历史经验的总结，也是未来必须坚持的方向。

无论是新中国成立之初，还是改革开放之后，都把“以人民为中心”作为城市经济政策必须坚持的基本原则。这是根植于马克思主义的基本价值追求、科学社会主义的本质要求以及中国特色社会主义始终坚守的价值理念[17]。新中国成立初期，“以人民为中心”的基本原则突出体现在把改善居住条件，解决就业、教育、医疗以及恢复、建设城市供水系统等关系城市居民切身利益的问题作为头等大事。在改革开放后的城市化浪潮下，国家将实现基本公共服务均等化作为新型城镇化的核心内容，并在该方面取得了长足进步。在这一过程中，随着原有的制度障碍逐渐被拆除，进入城市的农村劳动力通过获得稳定就业的机会使自身真正获得了市民身份，“农民工”也将成为一个经济史上的名词[18]。应该说，正是既坚持了以发展为目标，也秉持了“以人民为中心”的基本原则，才使得城市经济政策自新中国成立以来在推动我国城市崛起方面的积极作用愈发明显，也使得城市居民真切地、平等地享受到了城市经济发展的成果。

（二）既要持续全面深化改革，又要保持政策稳定连续

新中国成立至改革开放以前，“看得见的手”在整个经济系统中发挥着重要作用，城市经济系统的运转同样依赖计划经济体制。虽然计划经济体制在当时确实对于稳定城市生产生活起到了重要作用，但是从长期来看还是造成了资源配置的扭曲，使得实际增长率长期低于潜在增长率。改革开放后，我国制定了一系列政策，对经济体制进行改革，保证了城市经济的腾飞。首先，城市经济政策极大促进了民营经济的发展，有效提升了城市经济活力。其次，城镇化的相关政策把劳动力从低生产率产业转移到高生产率产业，激发了劳动力的积极性，推动了流动人口进入城市就业和生活，真正兑现了人口红利。最后，需求侧的巨大潜力得以释放，包括城市就业扩大和收入提高产生的不断增长的消费需求，经济增长引致的投资需求，以及对外开放获得的外部需求，使得潜在增长率得以实现。今后很长一段时期，全面深化改革仍将是城市经济政策的逻辑主线。

改革开放前，政策的反复曾经使得城市经济发展受到严重冲击，而改革开放后的城市经济政策则是沿着唯一的逻辑主线在持续推进。从转变收入分配模式、激发劳动者的积极性、促进民营经济起步，到20世纪90年代后，市场经济体制的确立推动国有企业改革和提升对外开放水平，再到进入21世纪以来以新型城镇化为代表的一系列改革进一步打破阻碍劳动力流动的体制机制梗阻，确立了以城市群为空间主体的发展思路。通过改革开放前后实践对比可以发现，一条很重要的经验就是，保持政策稳定性和连续性对维持正常经济秩序、促进经济发展至关重要，尤其是当前乃至今后一段时期在面临内外部严峻形势下，持续全面深化改革和保持政策稳定连续，二者缺一不可。

（三）既要促进要素自由流动，又要推动要素结构升级

改革开放前，大量劳动力被人为地固定在生产率低下的农业部门而无法进入生产率更高的城市部门就业，这不仅没有促进农业生产率的提升，反而由于资源错配造成农业产量无法达到预期，生产结果偏离生产可能性边界，甚至劳动力自身的再生产都无法得到维持[19]。而改革开放后的历史进程证明，实施促进要素自由流动的经济政策取得了巨大成功。政策允许劳动力自由流动是快速城镇化的必要条件，而后者为城市部门提供的大量劳动力也已经成为城市经济起飞必不可少的要素，人口红利不仅得到真正兑现，而且对降低统计上的城乡收入差距有着显著作用[20]。

与此同时，相关政策的实施使城市劳动力供给数量迅速增加。作为经济发展所需要素之一的劳动力，其结构在这一时期也由于政策支持而优化升级，尤其是20世纪90年代后期开始的高等教育招生规模的扩大，使得城市中的人力资本得以迅速增长。其背后的逻辑正是随着经济发展，城市部门吸纳劳动力就业的能力增强，需要人力资本水平的不断提升，以满足经济结构不断优化的需求。事实证明，对于城市经济的持续发展来说，人力资本水平的不断提升，与快速城镇化起到了同样重要的作用[21]。可以说，城市经济在改革开放初期的快速发展有赖于人口红利的兑现，而之后以劳动力供给结构的优化升級为代表的后发优势成为我国城市经济不断飞跃的主要推动力。

（四）既要强调以国家战略为指导，又要注重以地方实际为依据

“一五”“二五”時期重点工业城市的建设曾经为新中国工业发展奠定了坚实基础，这正是把城市经济政策作为国家战略规划一部分的积极体现。而在市场化改革下，城市之间的竞争愈演愈烈，虽然这有效推动了城市生产率提升和产业优化升级，但也在一定程度上催生了“地方保护主义”，加剧了城市间的壁垒，甚至出现了浪费大量资源保护落后产能的情况[22]。在此背景下，针对城市发展的国家战略逐渐增多，尤其是2006年“十一五”规划中首次提出“把城市群作为推进城镇化的主体形态”，标志着城市群在城镇化战略布局中正式登上历史舞台。2014年出台的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》以及2015年中央城市工作会议进一步明确“把城市群作为主体形态”，使城市群发展步伐明显加快。截至目前，国家明确规划建设的城市群数量已经达到19个。城市群的崛起是新时期以国家战略指导城市经济发展的外在表现[23]。

计划经济时期，我国曾经出现过于强调中央指令，而忽视区域特殊性和差异性的情况。改革开放后，不同区域在发展水平和速度上差异明显，所面临的问题也不尽相同，这种局面下因城施策显得愈发重要。尤其是在城市群一体化的进程中，由不同城市实际情况所决定的城市间合理分工协作至关重要，这就需要城市经济政策充分尊重地方实际，把握地方差异性，发挥地方优势。为此，在制定和实施城市经济政策时，强调以国家战略为指导和以地方实际为依据，不仅是70年有效推动城市发展的经验，而且是新时代在促进城市经济转型中必须坚持的原则。

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Abstract： Since the founding of PRC， the development of China’s urban economic has made remarkable achievements， which can’t be separated from the impetus of urban economic policy. From taking over cities and resuming production in the early days of the founding of PRC to the construction of key industrial cities in the planned economy period， to the gradual establishment of the open system of cities after the reform and opening-up， the integration of urban and rural areas， to the maturity of new urbanization and urban agglomerations， China’s urban economic policy is constantly improving， which has played an important role in promoting the growth of urban economic aggregate and structural optimization and upgrading. In the future， China’s urban economic policies should not only adhere to the development-oriented principle， but also to the people-centered principle. They should continue to deepen the reform in an all-round way and maintain the policy stability and continuity. They should promote the free flow of elements and upgrade the structure of elements. They should also emphasize the guidance of national strategies and the promotion of the upgrading of the structure of elements. Lastly， Emphasis should be placed on the guidance of national strategies and on the basis of local realities.

Key words： 70 years after the founding of the PRC; urban economic policy; new urbanization