工程咨询机构在政府购买公共服务监管中的作用研究

文/刘军

（作者单位：兰州市项目投资评审中心）

一、政府购买公共服务概述

政府购买公共服务是指将传统体制下原本由政府承担提供的全部社会公共服务事项，依据现有的市场制度经过规范筛选后，而改交给符合相关资质要求的事业单位和社会力量代为提供。政府购买公共服务的主体与社会上提供公共服务的主体之间签订相关服务合同，合同约定双方的责任义务，政府购买公共服务的主体依然承担向全社会提供公共服务的责任，主导着购买公共服务全过程活动，社会上承担公共服务的主体按照合同约定提供公共服务，政府购买公共服务的主体则依据合同约定对所提供社会公共服务进行综合评估后支付所购买的社会公共服务费用。根据我国建设服务型政府职能的目标要求，伴随着政府公共财政体系的不断健全，将为政府面向全社会购买公共服务提供了现实可能。与国际性趋势相适应，社会公共服务由原来的政府承担直接提供的单一来源转变为政府通过社会上各市场主体之间建立规范、合理的契约或合作关系而提供社会多元化来源。政府购买服务包括为社会公众购买其所需的各类公共服务和政府自身履行其所承担的社会职能所需要的各种社会性服务。

二、政府购买公共服务监管的必要性

市场经济是法治经济，是具有效率和活力的经济运行载体。但市场经济本身也存在缺陷，如市场失灵，市场调节的微观性、事后性、盲目性和自发性，市场机制本身不能解决外部不经济性问题，市场机制不能保证效率与公平的统一[1]，尤其是在市场经济条件下会出现某些市场主体以损害他人利益来增大自己利益的行为，这就需要从市场以外去寻找一种弥补其缺陷、克服其局限性的力量。这种力量就表现为政府对市场的监管。政府运用公共权力制定和实施规则与标准，对提供公共服务的主体（包括政府本身）及其行为实行的监督和管理，营造公平竞争环境、保证市场机制正常发挥作用和最终实现社会资源的最优化配置[2]，以提高公共服务的效率，确保公共服务的公平性。监管是政府购买公共服务的必要步骤和程序，同时也是确保政府购买公共服务实现目标的制度性保障。

三、政府购买过程中监管工作存在的问题

（一）政府监管缺失

原来由政府承担的公共服务改为向社会购买，政府虽然将公共服务的提供角色让渡给了市场，但公共服务的责任却无法转让，政府不参与对公共服务提供过程，导致对市场主体提供公共服务全过程缺乏具体监管。

（二）服务质量和效率不确定

如果公共服务过分市场化，由于市场的服务能力的有限性，不能提高公共服务的效率与质量，偏离政府各项公共服务目标。如果政府选择很少部分的公共服务项目由市场进行运营，则会将部分市场资源闲置、浪费，使公共服务市场化徒有虚名[3]。因此，合理确定公共服务市场化的程度是保证服务质量和效率的关键问题。

（三）社会组织承接服务能力有限

社会组织的市场培育不足，专业化水平良莠不齐，缺乏现代服务理念和专业经验，如果将大部分公共服务职能交由市场负责，少数社会组织把主要精力集中在盈利方面，难以避免不正当的市场竞争者垄断服务项目，甚至出现欺诈或腐败现象，导致社会组织的社会公信力较低，影响其提供承接服务的能力。

（四）市场准入制度不健全

提供优质的公共服务的前提是提供者具有较高的服务能力和水平，评价和选择承担政府购买公共服务的社会组织服务条件、服务能力、服务水平的标志性条件及其所具备各种资质条件。由于市场准入制度不健全，社会中介机构受利益驱动，舞弊行为屡见不鲜，影响政府购买公共服务绩效评价结论客观性和真实性。

（五）合同监管制度有待完善

政府购买合同与一般的民事合同不同，它是以提供公共服务的数量和质量作为合同履行标的，政府购买合同不能主要通过事后救济的方式来追究不履行合同或者履行合同瑕疵等责任问题[4]。为保障公共服务对象的利益，政府对于合同履行过程的监管和合同履行结果的评估尤为重要。当前政府的合同监管能力相对较弱，政府购买部门缺乏精通合同、法律、估价等专业知识的专业人才。

四、国外政府购买公共服务可借鉴的监管经验

（一）美国政府对于公共服务购买的监管

美国政府购买公共服务起源于21世纪70年代，发展到现在已经形成了法律齐全、流程规范、监管体系完备的政府购买公共服务的完整制度设计，在节约成本、提高质量、增加效率等方面取得了显著成绩。美国政府购买公共服务的质量管理是通过对政府购买的全过程实施监管来予以保证的，美国政府实施合同监管采取了包括承包商报告管理、质量检验、公民投诉和满意度调查等方式来达到保障和提升承包商提供产品或服务质量的目标。

（二）英国政府对于购买公共服务的监管

英国政府2000年发布《资助与采购良好行为规范》，规定了政府采购公共服务的具体规范和准则,根据政府需要实现的阶段性目标和公众常规需要，定期向社会公布政府阶段性发展战略以及政府社会公共服务计划购买相关信息，根据事先制订好的政府购买公共服务的标准评估和规则，结合所需达到的公共服务质量要求和目标，及时总结效果显著或与目标偏差较大的政府公共服务购买经验，并向社会公开推广施行，高效实现政府监管职能。

五、工程咨询机构在政府购买公共服务监管中的作用机制

（一）工程咨询机构可以有效弥补购买公共服务政府监管不足

政府部门肩负对购买社会公共服务的监管职责，但由于政府的内设机构均按行政管理设置，政府工作人员忙于行政工作，对购买社会公共服务的全过程进行监管既缺乏手段，也不具备相关专业的知识和技术，更多地在购买前期对于服务项目的确定以及对承包单位的筛选环节发挥作用，而对于服务提供单位在后期的工作过程和服务质量监管则往往显得心余力绌。作为现代服务业的一个重要组成部分，我国工程咨询业经过30多年的发展已具有一定产业规模，据中国工程咨询协会统计的数字，国内有资质的工程咨询机构近4000家，从业人员达30多万。再加上各类勘察设计单位，这个数据可达12000多家，拥有80多万从业人员。工程咨询机构作为我国成立时间长、市场发育成熟的市场主体和社会组织，参与政府购买公共服务监管的本质既可解决市场失灵，又可有效弥补政府对购买公共服务的监管不足。

（二）工程咨询机构参与政府购买公共服务监管可选择的模式

工程咨询机构参与政府购买公共服务的监管，可以依据公共服务购买主体间的独立性和购买流程中竞争性两个维度，把政府购买公共服务的模式分为竞争性购买、指定性购买和形式性购买三种模式[5]。

1.形式性购买模式：主要指政府因工作能力、编制所限，无法提供大量具体事务性监管服务，转而由政府委托工程咨询机构承接这类公共服务的模式。

2.指定性购买模式：又称独立非竞争性购买，是指在政府与工程咨询机构的关系上具有独立性，与政府不存在资源、人事等的依赖关系；但是购买的程序上没有采用竞争的方式，而是由政府直接指定某一工程咨询机构来承接政府购买公共服务的监管服务。

3.独立竞争性购买模式：是指政府采取竞争的方式，通常表现为公开招投标的形式，用契约合作的形式向具有独立性的工程咨询机构购买监管服务的行为模式。

（三）工程咨询机构参与政府购买公共服务监管的方式

工程咨询机构可以参与的政府购买公共服务监管的方式包括制度监管、过程监管、审计监管和评估监管。

1.协助购买主体健全监管制度

工程咨询机构参与对政府购买公共服务监管可有效解决现有监管体制存在的诸多难点。例如，各地政府投资项目多，政府主管部门有限的稽查人员面对数目庞大的政府投资项目所存在的监管效率较低、开展随机抽查效果不明显、公共服务购买单位及其主管部门、发改、住建、财政、监察等相关部门所构建的协同监管体系不完备等问题。工程咨询机构可以发挥自身技术力量和社会第三方优势，独立自主地参与政府购买公共服务的监管，根据实际需要，协助购买主体制定统一的监管法规和制度体系，详细规定各环节的操作流程和监管办法，并对购买公共服务和提供公共服务的行为进行依法依规监管。

2.开展购买政府公共服务全过程监管

公共服务的购买主体需要对服务承接主体提供服务的全过程进行密切跟踪监管，工程咨询机构可以充分发挥专业独立的第三方作用全过程参与监管，建立专业评价体系，对购买公共服务的质量、成效等指标进行分析比较、综合评估，强化监管的有效性，并且将评价结果提供购买主体作为政府后续购买公共服务的重要参考[6]。

3.开展购买政府公共服务审计和评估监管

为实现购买社会公共服务的服务流程、专业方法、质量控制、监督管理、需求评估、成本核算、招投标管理、绩效考核、能力建设等监管目标，工程咨询机构可以配合财政、审计等部门开展购买政府公共服务审计，构建由购买方、服务对象及第三方组成的政府购买公共服务综合评审平台，按照政府购买社会公共服务合同要求，对购买公共服务目标、专业服务过程、任务完成和资金使用情况等进行督促检查，并在项目完成之后对承接主体提供公共服务的工作效率、公共服务使用者的满意度两方面进行综合绩效评估，将考评结果与是否选择继续提供后续购买服务的决策挂钩，协助政府履行购买监管职责和绩效评价职责，确保政府购买服务项目取得明显实效。

（四）工程咨询机构参与政府购买公共服务监管的履约责任

工程咨询机构参与政府购买公共服务监管工作，应严格依据双方委托和受托约定内容与政府购买公共服务监管服务的购买主体签订合同。工程咨询机构应当按照与监管服务购买主体的合同约定内容，依照法律、法规、规章规定对公共服务承担者提供的公共服务质量、公共服务期限、公共服务数量、公共服务价格和公共服务项目交接查验等环节及公共服务提供全过程管理状况等进行监管。严禁受托承担政府购买公共服务监管工作的工程咨询机构违背合同约定私自将服务项目转包给其他服务供应机构实际承担的行为[7]。政府购买公共服务监管服务主体在工程咨询机构履行监管责任全过程的事前、事中、事后三个阶段对工程咨询机构提供的监管服务采用日常考核、专项考核、随机抽查、行业管理考核等方式进行履约验收。

六、结束语

工程咨询机构参与政府购买公共服务监管有利于革除影响政府购买公共服务发展的深层次结构性矛盾，有利于集聚和培育适应新形势的新型承接公共服务的独立第三方力量，有利于加快我国政府购买公共服务监管模式与国际接轨，提高政府购买公共服务质量。针对当前政府购买公共服务存在的问题，工程咨询机构应准确把握政府购买公共服务监管需求，充分发挥全过程工程咨询的技术和管理优势，将自身特点与市场需求、环境形势相结合，确保参与政府购买公共服务监管工作的专业性、独立性、权威性。