PPP模式在我国城市发展的问题与建议

浩然　李晓灿

摘要：近年来，PPP模式在我国各地迅速发展。本文基于PPP模式在我国城市中的发展现状，结合国内典型案例，分析我国PPP模式发展过程中存在的问题，并提出合理化的建议。

关键词：PPP模式;发展现状;案例分析;建议

中图分类号：G249.2 文献标识码：A

1 PPP模式概念及在我国发展现状

1.1.PPP模式概念

PPP模式是以设计一建造一融资一运营为典型，首先由政府制定基础设施或某种公共服务标准，社会资本负责设计、建造相应设施，同时负责项目的融资和运营，服务期间，政府作为主要购买者，向社会资本提供的服务支付费用，待运营期满，相关设施移交政府部门管理。国内典型PPP项目有以下几类：经营性项目，如供水电、高速公路等;准经营性项目，如学校、旅游景区等;非经营性项目，如市政道路、景观绿化、休闲广场等。

1.2.PPP模式在我国发展现状

（一）政府层面：近年来，中央及全国各地积极举措，推进和落实PPP模式的发展和相关政策。中央财政部专门设立PPP中心，国家发改委也于2015年5月份建立了PPP项目库。截止2017年12月，全国PPP综合信息平台项目库共收录PPP项目14424个，总投资额18.2万亿元;其中，国家示范项目697个，总投资额1.87万亿元。项目涉及领域较广，如能源、水利、环保、农林业、交通运输业和重大市政工程等。

（二）典型案例：北京市地铁四号线项目。政府选择港铁公司作为合作方。该项目比较典型的做法是有两点：一是股权分配合理，股东持股占比分别是49%、49%和2%，这种配额意味着，不存在绝对控股的一方，每个股东都可以发挥作用而不受彼此牵连;二是运营机制灵活，该项目主要依靠地铁售票及站内广告收入，项目方建立了完善的票价调整和收入分配机制，事先在《特许权协议》中约定初始测算票价，若实际票价低于初始测算票价，则政府需向社会资本差额补偿，相反，盈利部分由政府与社会资本进行分成。

杭州湾跨海大桥项目。建成时，该大桥是全球最长的跨海大桥，投资额达118亿元，其中政府资本占股49.75%，社会资本占股50.25%。但由于前期市场收益风险预估不准（如前期可行性研究预测2010年车流量能达到1867万辆，实际比预期少30%以上）、政府缺乏契约精神（如运营过程中，新建绍兴杭州湾大桥和收费较低的嘉绍大桥，车辆较强分流，导致社会资本收益严重不足）、法律保障不健全等原因，人股该项目的民企已纷纷退出运营。

2 我国PPP模式发展过程中存在的问题

2.1 政府信用度不足

PPP模式中，社会资本和政府部门往往会保持十几年至几十年的合作关系，一般由社会资本先集中投资建设，再分期收回成本。政府和社会资本合作期间，若政府部门不遵守契约精神，朝令夕改，不仅影响社会资本的经营盈利造成经济损失，还会挫伤社会资本投资PPP项目的积极性，最终导致项目难以为继的尴尬现象。

2.2 法律法规不健全

现阶段，我国国家层面尚未出台PPP模式的专门立法或条例。比如，PPP项目土地取得划拨、协议、租赁等做法不一，相关政策不到位，就会加大地方实际操作的难度。在中央层面，PPP主要管理部门是财政部和发改委，部门工作交叉，直接导致地方政府的实际工作中出现政策混淆的现象。

2.3 专业人员能力不足

我国PPP模式起步较晚，无论政府还是社会资本方，普遍存在专业的PPP人才匮乏的现象。PPP模式涉及法律、财务、建筑等多方面的专业知识，当前PPP相关人才多数在一个领域比较专业，而缺乏理论和实践经验均丰富的复合型人才。

2.4 民营资本参与热情不高

从目前PPP项目的实施推进情况来看，参与PPP的社会资本方，国有企业占比较多。分析原因有以下几点：一是由于PPP项目多数存在规模大、投资多、合约期长等特点，民营资本受自身发展限制，缺乏参与的能力，而国企实力相对雄厚，有一定承担风险的能力;二是PPP项目收益稳定，但往往收益率却偏低，民营资本往往会将资本流向更为盈利的领域而不会选择PPP项目;三是政府方在选择合作对象时，由于地方扶持等政策原因，往往也更倾向于国企。

3 促进PPP模式发展的建议

3.1 地方政府应加强市场契约精神

政府部门缺乏契约精神，社会资本将对政府缺乏信赖，社会资本的撤资对双方都将造成较大损失。因此，地方政府需做到以下三点：一是制定对政府有约束力的合约，加大违约成本;二是上级部门建立PPP项目失信公示平台，对于不守诚信的政府，在中央或省级层面进行公示曝光;三是构建完善的信用体系，加大政府部门的法治精神和契约精神的培养，打造诚信政府形象，建立政府公信力。

3.2 健全机制，完善法律法规

当前，PPP模式的相关条例已列人国务院立法计划中，地方政府应积极推进立法，并及时清理、修订地方制定的不完善、不适应的条例法规。在国家政策允许范围内，地方政府可以根据实际情况完善机制，为PPP模式的推进提供制度保障。

3.3 加强专业人才队伍建设

政府方面应加强对人员的培训。可以通过组织人员培训、加强各地交流等方式，掌握PPP的操作流程和审批要点，提升对PPP项目的管理和监督能力。企业方也应该加强对专业人才的选拔，加强与成功PPP项目的交流，加强专业知识的学习。

3.4 提升民营企业的参与积极性

中央推进PPP模式的本意原是吸引社会资本，化解地方债务。只有民营资本介入PPP项目，才真正实现了中央推广PPP模式的意义。提高民营企业的参与热情，一方面要在政策上对民营企业倾斜，银行等金融部门要加强对民营资金的扶持;另一方面是，可适当调整项目的合约模式，对于较大规模的项目考虑适当分割，以吸引民营资本进入;此外，PPP项目的资产证券化，可以为民营企業提供更为丰富的退出通道，在此基础上，民营资本参与的积极性或将提升。

参考文献

[1]财政部PPP中心“中国.PPP大数据”之全国PPP综合信息平台项目管理库2017年报[J].中国经济周刊，2018（5）