基本养老保险法律规制公平性问题的反思

张若昕

摘 要：过去十年我国社会保险事业迅速推进，基本养老保险体制日趋成熟，保障水平不断提高，但城乡差距、制度公平性有所欠缺仍然是我国基本养老保险事业面临的挑战。随着社会主要矛盾已经发生转变，进一步规范基本养老保险的规制路径，增進基本养老保险公平性，使制度从形式普惠走向实质公平，是人民美好生活的期盼。

关键词：基本养老保险;法律规制;公平性

改革开放以来，我国基本养老保险事业获得了令人瞩目的成绩，随着我国城乡一体化养老保险体制的建成，养老保险法律规制的公平性问题成为社会各界关注的焦点之一。作为最重要的保障手段，基本养老保险在我国社会保障体系中扮演重要角色，其规制路径的公平性关系到人民的切身利益、社会的和谐稳定以及国民经济的可持续健康发展。对养老保险公平性存在的问题进行分析和思考，既是回应了人民对美好生活的向往需求，也是为健全社会保障体制提供决策依据。

影响我国基本养老保险法律规制公平性的问题有：

一、规制措施稳定性不足

从宏观上看，我国基本养老制度在法治化程度，以及政策接续的连贯方面还有较大不足。我们的社会保险事业走的是一条“政策先行”规制路径，相较“立法先行”的模式，优势在于有较强的弹性空间，这对基本养老保险事业正处于转型期的我们来说具有积极意义，可以为制度适应改革需要留出足够调整空间。但同时也会夹带制度强制力不足、稳定性不够等负面影响，容易引发社会公平问题。

基本养老保险涉及公民的长远利益，制度稳定性和连贯性备受社会关注，虽然我国的养老政策不是“朝令夕改”但也是几年一大变。以“农村基本养老保险”为例，1991年我国开展“农村社会养老保险（老农保）”试点工作1，但政策执行没多久，最终由于制度设计不合理、配套政策不完善、农民参保积极性不高等原因，在全国范围内难以推进。1998年因不具备普遍推行的条件，国务院对“老农保”业务进行清理和整顿。2009年，“新型农村社会养老保险（新农保）”2试点工作启动，新制取代旧制，部分“老农保”参保人顺利过渡至“新农保”，但很大部分人未实现过渡，原因是多样的，于是2014年全国开始全面清理这些人的“老农保”。不少参保人对清理方案提出疑问，按照国民经济发展速度，24年前的200元和今天比，经济价值差距甚大，不能划上等号。据国家统计局公布的数字，1991年全国城镇居民人均可支配收入分别为1570元，到2014年居民的人均收入已经达到20167元3。如果按1：12的增比算，1991年的200元相当于2014年2400元的经济价值，就公平性而言，“老农保”处置方案显然不是一份令群众满意的答卷。

由于养老保险的参保时间跨度大，劳动者从缴费到领取待遇必须是一个连贯且畅顺的过程，必须确保较长一段时期内规制措施的稳定性。在我国社会主要矛盾已经转变为社人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的情况下，当下的重点不应仅放在养老制度的扩面上，更要着力推进实现制度的实质公平。

二、权益保障位阶把握不准

我国基本养老保险制度是在充分考虑国情的基础上，并借鉴了德日先进经验发展起来的，社会保险法没有对养老保险做非常具体的规定，为迁就地区间经济发展差异，更多采用了授权性规定。但从体系构建方面看，过于迁就现实可能会成为基本养老保险事业健康持续发展的“绊脚石”。社会保险法属于社会法，“社会性、公平性”是其根本属性，保障公民的基本权益是核心，也是第一位阶。规制实践中，很多人将社会养老保险法律关系错误理解为行政上的管理与被管理的关系，行政优位思想比较严重，这是对政府权力和公民权利间位阶把握不准的体现。

在我国养老保险实现“制度全覆盖”历史性的跨越过程中，公平性受到一些质疑，受诟病最多的便是以职业、户籍作为划分参保类别，适用不同缴费、待遇和补助规则，这是权益位阶把握不准的另一个重要表现。随着城镇职工基本养老保险参保范围的扩大，机关事业单位养老的并制，企业职工、个体工商户、灵活就业人员、机关事业单位工作人员都被纳入企业城镇职工基本养老保险体制，但在各类人员在政策的适用、养老待遇方面未能完全实现实质公平。在法律适用中劳动者的权利都是平等的，同在一套社会养老保险制度内，在健全各个参保群体的规制路径上需要进一步理顺，准确把握权益位阶，避免社会保险“社会性、公平性”实质受损。

三、规制措施 “碎片化”

规制措施“碎片化”是导致我国基本养老保险制度公平缺失的重要因素之一，我国基本养老规制措施“碎片化”，除了有社保法将规制权过多授予给政府部门原因外，还有我国的养老保险长期处于“多轨制”状态的影响。实践中出现的政策直接调整、制度约束与法律规制混淆、权利义务和法律责任不对称等问题，都是基本养老保险碎片化的制度带来的不良反应。自《社会保险法》出台后，我国在养老保险基本法立法工作上没有取得大的进展，法规、规章、政策虽然一定程度填补规制空白，但他们单个间相互配合度不高也是不争的事实。我国的基本养老制度诞生至今，一直处于不断完善和发展的过程，我们在制度的整合上下了很多功夫，尽管覆盖城乡居民的新型社会保障体系已经形成，但立法不够完善、制度公平性和规范性有所欠缺等“病症”仍未能有效缓解。

社会基本养老保险制度以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为目标，在肯定当前成绩的同时，还要理性地认识到法律规制方面的不足。基本养老是公民参与社会分配的重要途径，规制公平对人民参与分配尤为重要，在逐步消除不同人群在养老保障上不公的道路上，要着力解决好规制措施集中于政府规章、国务院规范性文件以及部门规范性文件，地方立法横向衔接不畅等问题，进一步增强制度的普适性和稳定性，逐步缩小受益群体间和城乡间的差别，让人民共享改革发展的成果。

注释：

[1]根据《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发〔1991〕33号），缴费档次有200元、400元、600元、800、1000元五个档次。

《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发〔2014〕8号）。

[2]《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32号）。

[3]《中华人民共和国1991年国民经济和社会发展统计公报》，《中华人民共和国1991年国民经济和社会发展统计公报》，中华人民共和国国家统计局 国家统计数据http：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm？cn=B01&zb=A0501&sj=2014D

参考文献

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（作者单位：柳州市柳江区人力资源和社会保障局）