中国开发区发展新动能内涵特征

摘要：全球经济、科技、贸易和产业格局正在发生深刻变化。中国开发区如何激发内生增长动力，培育发展新动能，形成新的集聚效应和增长动力，引领经济结构优化调整和发展方式转变，既关乎自身命运，也是中国经济继续稳健前行的重要保证。

本文在分析中国开发区发展历程和现状的基础上，深入剖析了中国开发区发展新动能的内涵和构成，以“产城内外”为分析框架，提出中国开发区发展新动能由产业新动能、城市新动能、制度新动能、开放新动能构成，梳理了推进产业优化升级、城市功能拓展、内部体制机制变革、外部开放创新的四轮驱动新旧动能转换路径。

关键词：开发区新动能产业优化开放创新

作者简介：

冯奎，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心研究员。

一、中国开发区发展现状

（一）形成门类齐全的开发区体系

开发区建设是我国改革开放的成功实践，对促进体制改革、改善投资环境、引导产业集聚、发展开放型经济发挥了不可替代的作用，开发区已成为推动我国工业化、城镇化快速发展和对外开放的重要平台。根据国家发展改革委、科技部等六部门公布的《中国开发区审核公告目录（2018年版）》（以下简称“目录”），当前我国共有各类型开发区2543家，其中国家级开发区552家、省级开发区1991家。

从空间分布看，中国开发区呈现全国布局，区域集聚的特征。根据《目录》数据，2543家开发区在我国的31个省市自治区均有分布，成为引领区域经济发展的核心力量。但同时，开发区在各个地区的数量分布较不均衡，山东、江苏、河北、河南、四川、广东、湖南、浙江、安徽、湖北等10个省份共设立1382家开发区，占开发区总量的543%。其中，山东和江苏分别拥有各类开发区174家、170家，分别占比68%和67%，成为我国开发区的主要集聚地；而宁夏、青海、海南、西藏等经济欠发达地区，共设立了44家开发区，占比仅为17%。

从主导产业看，中国开发区已经形成了以加工制造为核心、门类齐全、紧跟前沿的产业体系。通过分析《目录》中开发区主导产业的定位，发现产品加工和装备制造仍然是中国开发区的核心产业，成为支撑我国实体经济发展的重要载体；同时信息技术、生物医药、新材料、新能源、航空航天、环境保护、海洋技术等领域的高新技术产业群正发展壮大，环保、金融、物流、展览、国际贸易、文化服务、科技服务等现代服务业不断崛起，智能制造、精深加工、特种设备、光机电一体化等前沿产业也成为开发区产业的主要组成部分，开发区已成为我国现代制造业和高新技术产业的主要集聚区和先导区。

从园区功能看，多种类型开发区的设立有利于发挥区域经济的地缘优势和政策优势。根据《目录》显示，552家国家级开发区主要由经济技术开发区、高新技术产业开发区、海关特殊监管区、边境/跨境经济合作区和其他类型开发区等五类园区构成。其中经济技术开发区目前共设立219家，占比397%；高新技术产业开发区共设立156家，占比283%；海关特殊监管区域共批准设立135家海关特殊监管区，占比245%；边境/跨境经济合作区在东北、内蒙、新疆和云南、广西等地共设立了19家，占比34%；其他类型开发区依托当地环境资源和文化资源，以旅游度假、国际贸易、科技合作等为主要发展目标，共设立了23家各类型开发区，占比42%。

（二）成为我国创新发展的主阵地和桥头堡

一是开发区成为促进地方经济增长的重要引擎。中国开发区已经为我国经济的持续快速发展做出了重要贡献。2017年，156家国家级高新技术开发区实现地区生产总值（GDP）达952万亿元，占全国GDP比重的115%，营业总收入、企业实际上缴税费的同比增长率分别实现11%、105%的高增长；219家国家级经济技术开发区实现GDP 91万亿元，占全国GDP比重的11%，税收贡献、财政收入、出口总额、高新技术产品出口额等多项指标的同比增长率、占全国比重等多项指标均保持了高增长。作为我国经济持续稳定增长和建设现代化经济体系的重要支撑，中国开发区总体发展态势稳中向好，无论在规模总量方面，还是在发展质量方面均保持了良好的发展态势，经济发展重要引擎的地位进一步凸显。

二是开发区作为我国自主创新前沿载体的地位日益突显。国家科技部相关数据显示，高新技术产业开发区已成为知识创新的“核心区”，为自主创新和经济发展提供了有力支撑。截止到2017年末，156家高新技术产业开发区中集聚了全国约40%的高新技术企业，全国互联网百强企业中96家诞生于国家高新区，形成了以中关村、深圳、杭州等为代表的全球创新高地，诞生了一批以小米、华为、阿里巴巴等为代表的具有世界影响力的高新技术大公司；拥有近50%的国家级科技企业孵化器和43%的科技部备案的众创空间，拥有研究院所2900多家、各类大学800多所、企业技术中心11000多家、新型产业技术研发机构1100多家、科技企业孵化器2000多个、产品检测检验机构等创新创业服务机构1600多家。

三是开发区成为对外开放的主要窗口和平台。从“三通一平、五通一平、七通一平、十通一平到十一通一平”，通过完善的基础设施建设，制定税收、出口、贸易等多方面优惠政策，不断出台完善各项法律法规，国家级开发区以优良的产业发展软硬件环境，成为了中国吸引外资、承接产业转移和开展对外贸易的重要平台。根据商务部统计数据显示，2016年219家国家级经济技术开发区实际利用外资3301亿元，占全国实际使用外资总额的406%；2017年，共实现进出口总额56万亿元（其中出口32万亿元，进口24万亿元），占全国对外贸易总量的20%。

四是开发区成为体制机制改革的先行区。近年来，中国开发区积极贯彻落实中央改革要求，按照“小机构、大服务、高效率”原则，持续深化供给侧结构性改革、积极优化营商环境、加快转变政府职能，提升服务水平、降低行政成本、协调一线矛盾、屏蔽外部环境干扰、为获取政府高层信息和支持等提供直接帮助；以管理效能改革、行政审批制度改革为契机，创新“一个窗口”对外、“一条龙”服务等多种服务模式；积极探索实行大部门管理体制，机构、编制、人员配备等方面赋予较为灵活的机构设置和干部管理权限，扩大园区选人用人自主权，试行员额制、雇员制、聘任制等各类選聘制度，形成有利于创新创业的分配、激励和保障机制，使得开发区成为中国先行先试的重要基地和改革创新的重要推动力量。

二、开发区发展进入新旧动能转换的阶段

作为改革开放的“试验田”，中国开发区的成长历程见证了改革开放40年的历史。可以说，中国开发区的发展与我国改革开放息息相关。中国的对外开放是一个梯次发展的过程，是从建立深圳等四个经济特区，到沿海、沿江、沿边城市，从东部到中西部，全方位、多层次、宽领域的全面开放的过程。伴随着中国改革开放的历史进程，中国开发区的发展也经历了起步探索、规模扩张、外向增长、多元发展及动能转换五个阶段。

这五个阶段可划分为两个时期：1978—2014年，开发区整体上处于粗放式经济增长时期。这一时期主要依靠增加投资、扩大厂房、增加劳动投入等方式来促进增长。2015年起我国步入新旧动能转换时期，开发区进入了提高生产要素质量和效率的内涵式增长新时期。

起步探索阶段（1978—1987年）：以1979年中国第一个外向型经济开发区——深圳蛇口工业区成立和1980年设深圳、珠海、汕头及厦门经济特区为标志，以在局部地区“摸着石头过河”进行改革开放的探索实践为特征，建立了以天津、广州、青岛等为代表的14家经济技术开发区。在这一阶段，中央政府对开发区的政策支持，主要不是体现在直接给予资金的资助，而是给政策、给自主权。一方面，开发区白手起家，发展基础薄弱，建设资金短缺；另一方面，外资进入中国尚处于试探和观望阶段，所以开发区的发展成绩有限。但恰恰是在这一阶段，各国家级开发区解放思想，大胆探索，艰苦奋斗，为下一阶段的大发展奠定了基础。

规模扩张阶段（1988—2000年）：以1988年中关村科技园区的设立和海南岛经济特区的成立为标志，以吸引大型跨国公司为主，大规模、成批量引进外资，并在全国范围内掀起了建设高潮，建立了485家各类型开发区。我国多层次、全方位的开放格局基本形成，招商引资带来的国外先进技术、设备和管理理念极大推动了中国工业现代化进程，开发区已成为外商投资的最大热点，成为所在城市的重要经济增长点。

外向增长阶段（2001—2008年）：以中国加入世界贸易组织（WTO）为标志，中国经济社会发展进入了一个新阶段，迎来了重要发展机遇与挑战，中国开发区建设进入爆发期。但同时，全国各类开发区过多过滥，一些地方借开发区之名乱占耕地。2003年7月起，国务院部署开展了对全国各类开发区的清理整顿工作，到2006年12月，全国各类开发区由6866个核减至1568个，规划面积由386万平方公里压缩至9949平方公里。

多元发展阶段（2009—2014年）：以2008年“四万亿”投资计划落地为标志。“十二五”规划提出转型升级发展驱动战略，我国进入了新的发展阶段。这一时期，开发区的发展方针调整为“三为主、二致力、一促进”，即以提高吸收外资质量为主，以发展现代制造业为主，以优化出口结构为主；致力于发展高新技术产业，致力于发展高附加值服务业；促进国家级经济技术开发区向多功能综合性产业区发展。

动能转换阶段（2015年以后）：2015年7月，习近平总书记在吉林调研时首提“新动能”一词。同年10月，李克强总理提出：“我国经济正处在新旧动能转换的艰难进程中。”这一时期我国经济发展的国内外环境发生了深刻的变化，以往依靠生产要素价格及投入形成的低成本优势和驱动力不复存在或减弱，经济增长速度由高速进入中高速阶段，同时全球新一轮科技革命和产业变革正在兴起。在此背景下中国开发区也在进行结构性和功能性转变。2016年国务院办公厅发布《关于完善国家级经济技术开发区考核制度促进创新驱动发展的指导意见》，2017年发布《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》，两个意见的发布和中央领导关于“新动能”的论述，标志着中国开发区的发展正经历着新旧动能转换的关键阶段。这一时期，中国开发区的主要任务是“把各類开发区建设成为新型工业化发展的引领区、高水平营商环境的示范区、大众创业万众创新的集聚区、开放型经济和体制创新的先行区，推进供给侧结构性改革，形成经济增长的新动力”。

三、中国开发区进行新旧动能转换的必要性

一是应对国际经济挑战的需要。发达国家纷纷实施“再工业化”和“制造业回归”战略，新兴经济体赶超中国的步伐加快，全球产业格局进入深度调整期；以中美贸易战为代表的国际经贸局势发生剧烈动荡与冲突，WTO组织框架下的多边贸易规则面临严重挑战与危机。在这样的国际背景下，中国开发区需要加速培育新动能，进行新旧动能转换，以应对多方面的挑战和危机，并以更加包容、开放、创新、优质、高效的发展模式参与国内与国际产业竞争与合作，进一步培育内生增长动力，实现转型升级和创新发展，支撑中国经济继续稳定持续增长。

二是紧跟新经济发展潮流的需要。随着互联网、大数据等新兴领域的快速发展，中国经济体系由传统经济占主导向新经济占主导演变的趋势已愈演愈烈。2014年习近平主席在国际工程科技大会上的主旨演讲中表示：世界正在进入以信息产业为主导的新经济发展时期。李克强总理在博鳌亚洲论坛2014年年会开幕式主旨演讲指出，各国要顺应全球新技术革命大趋势，推动以绿色能源环保、互联网等为重要内容的“新经济”发展。作为承载国家及地区发展战略及开发需求的重要载体，中国开发区需要通过新旧动能的转换，抓住以新技术、新产业、新业态、新模式等“四新”经济为核心的产业驱动力量，借助新生活、新投资、新物种、新信用等，助推以数字经济、分享经济、平台经济、智能经济等为核心理念的“新经济”发展，在新一轮的产业变革中走在前列。

三是重新建立开发区竞争优势的需要。当前，开发区赖以发展壮大的传统优势正在逐步消失殆尽。各类成本飞速上升，导致招商引资让利的政策难以为继；土地要素紧缺、资源环境约束日益趋紧，以及人民币升值、国际消费市场动荡等因素持续发酵，外向型劳动密集型产业的利润空间持续萎缩；相对国际众多新兴经济体，我国特别是东部地区的劳动力成本优势已不复存在，“世界工厂”地位逐步丧失；一些以自然资源开采为主要发展驱动力的开发区，面临资源枯竭与国家节能环保战略双重压力。因此，加快新旧动能转换步伐，推进产业结构转型升级，成为开发区破解新形势下发展困境的重要手段。

四是形成创新驱动发展新模式的需要。当前，中国开发区在长期发展实践中形成的传统发展模式正受到日益严峻的挑战。开发区传统发展模式是指：与我国“低成本、低技术、低价格、低利润、低端市场”及“高能耗、高物耗、高排放、高污染”的“五低四高”的快速经济增长模式相对应的，主要依靠要素驱动、投资驱动的外生发展、外延增长，取胜于产量大、价格低、速度快但低附加值的粗放式经济增长模式。从客观效果来看，改革开放初期，开发区传统发展模式在较大程度上带动了区域经济社会的发展，较为迅速地完成了初步工业化、资本原始积累以及融入了国际产业价值链。在此过程中，开发区也付出了巨大成本及代价，不仅表现在经济发展大而不强、快而不优，更表现在核心技术受制于人、全球价值链受制于人等。在新常态下，更加需要通过新旧动能的转换，解决开发区发展所面临的深层次结构性矛盾及问题，实现创新驱动发展。

四、中国开发区发展新动能的内涵及构成

（一）开发区发展新动能的内涵

本文认为经济发展新动能是与传统发展动能相对应，以创新驱动战略为引领，以四新经济为核心，以知识、技术、信息、数据等新生产要素为支撑的经济发展新动力。经济发展新动能主要表现在培育壮大新动能和改造提升传统动能两方面，是产业、组织、政府、市场、区域等多主体协同发展形成的新模式和新网络。

开发区作为中国区域经济的重要支撑，开发区发展新动能是围绕开发区的特色化、集约化、生态化、品牌化等发展方向，以产业优化升级为目标，以城市功能完善为支撑，以体制机制变革为活力，以对外开放创新为引领，提高科技创新能力、培育壮大新兴业态和促进地区经济高质量发展的新动力。

（二）开发区发展新动能的构成

1.产业新动能

产业新动能是开发区发展新动能培育的根本落脚点，是人才新动能等劳动力要素结合技术、数据、资本等新生产资料要素，在推动产业高端化、智能化、绿色化、服务化、集群化、创新化、特色化发展中，对开发区经济、社会发展所产生的积极影响推动力。营造良好产业发展环境，激活技术、资本、人才等新生产要素动能，能够为开发区产业新动能激活提供新生产要素支撑。

技术新动能：在新经济发展理念及背景下，信息技术与其他技术的融合发展成为技术新动能的最重要的表现形式，具体体现为新技术、新材料、新工艺、新装备的兴起及应用。

资本新动能：结合开发区投资环境和产业结构特点，以协同创新为核心，将各类资本有效融入创新发展中，积极培育科技金融，鼓励金融创新，支持金融扶持实体经济发展，为转型升级提供充足资金保障。

人才新动能：充分激发高端研发人才、高技能人才、管理人才及创业人才的潜力和活力，以人才成长促进区域发展；积极搭建人才交流平台，打造全球范围内的人才高端链接，以人才流动促进要素流动。

2.城市新动能

城市新动能是开发区通过高起点规划、高水平建设、高标准配套、高效能管理，以工业化、信息化和城镇化“多化同步”、产城融合发展的建设思路，进行城市功能完善，提升对地区经济、社会发展所产生的积极影响及推动作用。

城市新动能实现的过程，也是开发区适应产城融合发展的要求，修复自身城市功能短板，融入城市群（都市圈）经济发展的过程，主要体现在现代化的大量基础设施建设和基本公共服务功能建设等方面。城市新动能将改变开发区产业功能相对强、城市功能绝对弱的不利局面，有利于开发区可持续发展。

3.制度新动能

制度新动能以管理和制度创新为核心，以服务产业发展为宗旨，以破除制约开发区四新经济发展的制度瓶颈为抓手，是开发区进行管理及制度创新对培育地区新经济所产生的积极影响及推动力。制度新动能是开发区发展新动能培育的起点和保障，是促进开发区生产要素优化配置的重要推手。

開发区通过内外部管理及制度创新，致力于把开发区打造成体制机制创新的先锋、高质量招商引智的主体、培育现代产业的引擎、创优营商环境的窗口、激发干事创业的平台，能够对地区经济、社会的健康可持续发展起到重要引领、支撑作用，能够有力推动地区经济转型升级、创新发展。

4.开放新动能

开放新动能是开发区以完全开放包容的姿态，充分利用国际国内两个市场，汇聚创新创业两种资源，推进国际国内、区内区外多维度的开放创新，深化国内外合作交流。以产、学、研、金、政齐备的协同创新服务体系，全方位、多要素的双创服务模式；以创新谋求更深度开放；以开放促进更高水平发展，宽领域、多维度的开放创新对地区经济、社会发展所产生的积极影响及推动作用。

开放新动能是开发区以开放创新为根本原则，进行创新发展的外在表现形式，主要表现在国内开放创新及国外开放创新两个维度。

新时代下，开发区发展新动能呈现如下四方面特征：

一是新兴业态蓬勃发展。大数据、云计算、物联网、人工智能、虚拟现实、增强现实、区块链等新技术快速发展；新能源汽车、智能机器人、生物医药、基因检测、新材料、大数据等新产业发展迅速；打车软件、互联网金融等新业态不断涌现；智能制造、云制造、个性化定制等新模式蓬勃发展。

二是产城融合步伐加快。开发区在发展实践中，对接国家、地区总体布局和战略规划，坚持产城融合发展，在完善基础配套、健全要素保障的同时，推进产城人一体化幸福新城建设，打造宜居宜业宜创的产业新城，加快形成生态优美、产业集聚、资源集约的城市化建设新格局。

三是制度变革释放活力。适应新动能培育和传统动能改造提升的新规律和新趋势，开发区在组织保障、政府采购、金融支持、统计分析等方面，调整相关政策和制度安排，释放新经济发展的活力。如强化顶层设计和系统谋划，构建统筹协调的组织支撑，优化金融支持体系等，更好服务新产业新业态健康发展。

四是开放创新引领发展。改革开放新时期的开发区，以推进多方面深层次开放为区域经济发展的必由之路，以多角度宽领域创新为引领高质量发展的第一动力。通过走出去、引进来，促进区域市场要素在更大范围、更深层次上的有序流动和高效配置，使得开放水平不断提高，优质创新资源不断汇集，以对外开放创新引领开发区更高质量、更高效益的发展。

综上所述，作为转型升级探路者，开发区以创新驱动战略带动地区经济转型升级，是新旧动能并存、交替、甚至动能分化的一个长期渐进过程。培育开发区发展新动能需要以创新为引领、以新生产要素为支撑、以新技术突破和应用为核心、以需求变化为导向、以制度变革为保障，通过优化和提升“产、城、内、外”四类要素，培育新的引擎和动力，带动地区经济高质量、高效益发展。

中国开发区新旧动能转换通过“产城内外”的四轮驱动路径，即推进产业优化升级、城市功能拓展、内部体制机制变革、外部开放创新。本质是基于创新的区域生态的系统变革，以加快开发区产业转型升级，实现与中心城区统筹规划，促进开发区体制机制创新，发挥开发区作为对外开放、创新发展排头兵的作用，进一步增强开发区功能优势，形成新的集聚效应和增长动力，引领经济结构优化调整和发展方式转变。

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责任编辑：谷岳