实践视角下企业境外建设项目档案管理的对策与建议

李晶伟 王宁

[摘要]境外建设项目档案是中国境外企业解决国际纠纷争端、维护自身合法权益的法律凭证，是促进企业提质增效、合规控制不可或缺的基础性工具，是确保企业科学决策、国有资产保值增值的知识资产。论文基于境外档案管理理论和调研数据，指出实践视角下企业境外建设项目档案管理的重点与难点在于如何建立权责明确、管控有力的档案管理机构，全系统、成体系的档案管理制度，档案移交国内的关键节点与移交范围，统一的档案管理平台，并据此提出企业境外建设项目档案管理七大对策与建议。

[关键词]建设项目档案境外档案档案管理双重遵从

[分类号]G275.9

Countermeasures and Suggestions on Overseas Construction Project Archive Management from the Perspective of Practice

Li Jingwei1， Wang Ning2

（1.China Ship Research and Development Academy，Beijing，100101；

2.School of Information Resource Management， Renmin University of China， Beijing， 100872）

Abstract： The overseas construction projects archives are legal certificate for foreign enterprises of China to resolve international disputes and safeguard their legitimate rights and interests. They are essential tools to promote quality improvement and compliance control， scientific decision-making and state-owned assets.They are also precious value assets that preserve and increase corporate assets’value. Based on the theory and research data of overseas archives management， the paper points out that the key and difficult of the management of overseas construction projects archives from the perspective of practice lie in how to establish a clear and effective archives management organization with clear powers and responsibilities， a system-wide archives management system， key nodes and scope of archives transfer in China， and a unified archives management platform. Based on this， seven countermeasures and suggestions for archives management of enterprises’ overseas construction projects are put forward.

Keywords： Construction Project Archive； Overseas Archives； Archives Management； Double Compliance

1引言

近年來我国积极实施“走出去”“一带一路”等重大战略，中国企业纷纷走出国门。截至2016年末，中国境内投资者设立对外投资企业3.72万家，境外企业资产总额达5万亿美元，其中制造业、房地产行业、建筑业、采矿业、水利公共基础设施等建设项目投资金额占比高达28%[1]。随着国际竞争日益激烈、贸易摩擦持续升级、行业标准日趋苛刻，如何保证境外建设项目合法合规、保障国有资产增值保值、维护国家安全利益成为中国境外企业亟须正视的问题。中兴事件就是企业违规的典型案例，中国商务部明确表态：“中方一贯要求中国企业在海外经营过程中，遵守东道国的法律政策，合法合规开展经营”[2]。

境外建设项目档案[3]是境外建设项目过程中形成的原始记录，凭借其独特的可追溯性和法律效力，是中国境外企业提质增效、合规控制不可或缺的基础性工具，是维护自身权益、法规遵从的自证书，是促进国有资产保值增值、企业科学决策的珍贵知识资产。做好境外建设项目档案管理工作，能有效规避境外企业经营管理风险。然而对于企业而言，由于境外建设项目涉及主体广泛复杂（对外涉及当地政府、建设方、承包方、设计方、施工方、监理方等，对内涉及财务部、项目部、人事部等），面临着复杂的海外政治环境、法律环境、文化环境、地理环境等，以及建设项目档案本身所具有的内容复杂多样、文档生命周期长、文档质量要求高、文档类型和载体广泛、文档信息需求响应及时等特点，境外建设项目档案管理面临较大困难。

中国人民大学徐拥军教授“国有企业境外档案监管体系研究”（项目编号：12CTQ036）项目的系列研究成果[4]，从宏观层面明确境外档案管理监管制度与原则理念[5][6]，从中观层面构建较为成熟的境外档案管理理论体系[7]，从微观层面提出境外档案监督管理的具体方式[8]。尤其是2018年4月，徐拥军教授撰写的《关于加强国有企业境外档案管理的政策建议》资政报告呈送国务院后，获王勇国务委员、国务院国资委郝鹏书记的重要批示，这标志着其构建的境外档案管理理论由理论到实践逐步具备落地推广条件。笔者在境外档案管理理论基础之上，暂不考虑境外建设项目档案所面临的政治动荡、文化差异、地域限制等不可控因素，基于企业运营管理实践视角，将境外档案管理理论研究成果应用到境外建设项目档案管理实践，结合项目团队实践调研数据，阐释境外建设项目档案管理重点与难点，探讨境外建设项目档案管理具体性对策与建议。

2企业境外建设项目档案管理的重点与难点

2.1如何建立一个权责明确、管控有力的境外项目档案管理组织机构

根据《国家档案局、国家计划委员会、对外经济贸易部关于加强境外投资、承包工程、设计咨询、科技合作和劳务合作项目档案工作的通知》（国档发〔1993〕2号）规定，境外企业、机构形成的全部档案应集中到本单位的综合部门或技术部门的档案室集中保管。然而据笔者调研，实践中建设项目档案管理机构层层交叉，较为复杂，尚未形成一个权责明确、管控有力的档案管理组织机构。某企业成套管理部是负责工程成套业务及项目相关管理工作的职能管理部门，下设八个事业部，事业部下分区域部，区域部下设项目部，项目部采用工程总承包（EPC）模式开展境外项目建设。项目建设又涉及建设方、承包方、设计方、监理方、施工方等不同主体。组织机构的复杂性使得档案工作缺乏统一领导，分散管理，造成建设项目档案管理面临以下问题：首先，企业总部缺乏对各个项目部建设档案的过程管控，往往通过项目巡查的方式监督管理，但该方式成本太高、频率太低且难以复查；其次，各项目部文档管理较为分散，文档员收集文档范围不完整，如分包采购合同由国内商务人员保管，运输管理、物资管理文档由专职人员保管，与业主交涉文档由现场商务人员保管；再次，各事业部、项目部专职文档员之间缺少工作交流沟通，工作中遇到问题既难以通过企业职能部门寻求帮助，也无法与同行沟通获得指导，只能“八仙过海，各显神通”。

2.2如何建立一个全系统、成体系具有较强执行力的境外项目档案管理制度

目前关于境外档案管理专门性法规标准有《广州市境外企业档案管理办法》（1994年广州市人民政府）、《关于加强驻外机构和境外企业档案工作的意见》（档函〔2005〕205号）等。此外还有部分法规标准相关条款涉及境外档案管理，比如《关于进一步加强中央企业档案工作的意见》（档发〔2009〕6号）明确要求加强境外企业和机构的档案管理，《中央企业档案工作规定》（国资委发〔2014〕6号）第二十一条要求中央企业应该加强境外企业（机构）档案管理。尽管上述法规标准为境外项目档案管理提供参考标准和方法指导，但专门性法规标准仍然较少，可操作性和执行性有待提升。其一，目前相关法规标准内容较为宽泛，没有从统一管理、统筹全局的视角解决建设项目档案由谁管、如何管的问题，且宣贯广度有限，诸多企业并未参照相关规范制定相应管理办法，增加建设项目档案管理者的工作难度；其二，现有法规标准对建设项目档案归档范围和归档要求不清，部分企业主要侧重技术档案、合同档案收集，建设项目中的施工档案、外事档案等尚未涵盖，造成档案收集范围较小；其三，实践中企业档案分类方式较为混乱，没有形成统一标准，尚未按照项目代号分类；其四，在档案验收后没有开展档案绩效考核，档案管理缺乏考核评价机制。

2.3如何管控境外建设项目档案移交国内的关键节点与移交范围

《关于加强驻外机构和境外企业档案工作的意见》（档函〔2005〕205号）要求，在不违反相关法律及规定的前提下，要及时将重要档案原件送回国内母体公司。《关于进一步加强中央企业档案工作的意见》（档发〔2009〕6号）建议，应及时接收境外企业和机构各种载体形式的重要与核心档案。但现有法规就哪些档案是重要核心档案尚未明确，企业在管理过程中面临较大困惑。且由于境外偏远地域限制，重要核心档案如何移交国内，也是境外建设项目档案管理面临的较大问题。某企业境外建设项目档案在国外缺乏统一的寄存管理平台，向国内移交时就哪些需要保存国外、哪些需要移交国内总部界限不清。该企业第八事业部将经业主验收通过的验收证、重要协议带回国内，第四事业部将财务文件运回国内，其他过程性文件留存国外。

2.4如何建立一个统一的境外建设项目档案管理平台

由于企业境外机构地理位置偏远，充分利用现代信息技术，建立统一的境外建设项目档案管理平台，实现档案信息化管理意义重大。某企业目前境外建设项目档案电子版传输主要通过邮箱、QQ、移动硬盘等方式，缺乏统一加密传输平台，档案传输存在较大安全隐患。且档案资源分散在各个业务过程中，尚未集中统一管理，如OA系统中流转的建设项目签报、授权书，项目管理平台南北系统中流转的合同及付款文件。部分企业事业部探索建立的档案管理系统与OA系统、南北系统、采购管理平台、报账中心等系统间并未实现对接，完全是一个信息孤岛，不利于档案信息的共享。同时该档案管理系统并未实现全文检索，更未实现境外境内的有效链接，档案信息化水平较低。

3企业境外建设项目档案管理的对策与建议

3.1增强建设项目档案证据、资产意识，强化高层重视、全员有责思想

实践中，各企业逐渐认识到建设项目档案的重要性，但未从更高层次上认识到境外建设项目档案价值。在国际贸易争端日益严重的国际背景下，解决贸易争端、维护自身权益越来越需要境外企业能够提供切实有效的法规遵从证明材料，证明自身确实遵从践行相关法规标准要求，这就要求企业增强建设项目档案证据意识。境外建设项目档案记录了项目建设活动的依据、过程和结果，是企业守法、合规、诚信经营的可追溯性证明，是维护企业权益的最重要、最基本的法律凭证[9]。比如中国建筑工程总公司较全面地完成了伊拉克债权索赔的各类档案资料梳理，向国际联合索赔委员会提出索赔诉求，委员会几乎支持了企业的全部诉求，为国家追回经济赔偿3.8亿美元，为公司挽回经济损失逾9亿美元[10]。同时企业也要增强建设项目档案资产意识，将档案视为一种无形资产与固定资产同等对待，促进中国境外企业增值保值。为确保建设项目档案证據与资产意识在涉及建设项目所有层次上的部门、员工都得到强化，高层管理者应将思想意识传达到各个层次，落实必备的资源，提供充分的条件，提高全员认同、全员参与意识，使全员正确理解并认真执行。

3.2理清建设项目档案组织体系，加强建设项目档案人员队伍建设

建设项目档案管理是企业档案工作的重要组成部分，应坚持统一领导、分工负责原则，明确各相关主体之间权责关系，落实档案管理层层负责制，形成“上面千条线，下面一根针”合理局面。对于实行工程总承包模式的企业，应处理好建设单位（业主）、总承包单位、承建分包单位、企业项目部之间的权责组织关系。首先，总承包单位应建立总承包范围内的项目档案工作组织，履行项目档案管理职责任务，在与建设单位（业主）和项目专业分包商签订合同过程中，明确各单位在制定、贯彻建设项目档案管理制度以及收集、整理、移交档案方面的责任范围，并形成具有法律效力的合同文件或条文。其次，各参建分包单位（包括设计单位、施工单位、监理单位等）负责承包范围内项目文件从形成或接收到最终处置全过程的控制与管理，负责其分包部分文件的收集、整理，提交总承包单位审核，总承包单位应签署审查意见。最后，建设项目档案管理实行项目经理负责制，项目经理为本项目档案管理工作的第一责任人，负责本项目所产生的项目文件材料归档工作，并对归档的材料完整、准确、系统程度负责。同时，各建设项目主体应加强建设项目档案人员队伍建设，配备专兼职档案员，加强专兼职档案员岗前业务培训，提升档案管理专业技能。

3.3健全创新档案工作制度体系，提高制度可操作性与执行力

境外建设项目档案是建设项目档案重要组成部分，可参照国内建设项目档案管理较为成熟的法规标准，比如《建设工程文件归档规范》（GB/T 50328-2014）、《重大建设项目档案验收办法》（档发〔2006〕2号）、《建设项目档案管理规范》（DA/T 28—2018），设计出台境外建设项目档案管理制度体系，明确建设项目档案管理规范与整理细则，细化归档范围和保管期限表，建立验收评价考核机制，解决建设项目档案由谁管、如何管、如何评价的问题，提高制度可操作性与执行力。此外，各企业应根据具体实际情况创新建设项目档案管理：第一，可提前制定好归档计划，梳理各类型业务在执行项目移交文档类型清单及归档要求，便于各项目部提前按此要求办理，减少后续移交归档阶段重复性工作。第二，对于特殊类型境外建设项目档案，比如涉及出口管制的文件材料可实行专项管理。第三，可明确三类建设项目文件材料永久归档：一是项目执行后涉及索赔、反索赔或发生亏损的文件应长期保存，一方面作为诉讼证据，另一方面作为反面教材学习研究材料；二是同类型业务首个项目及规模最大项目文件应长期保存，主要用于项目投标时业绩查询使用；三是提前完工并获得相关评比奖项的项目文件应长期保存，作为正面教材深度总结，并存储在企业共享知识库。

3.4秉持双重遵从管理原则，加强重要节点档案管控力度

在境外产生的档案和需要向建设单位交付的档案的管理，优先遵循建设项目所在国家地区档案法规标准、与建设单位所签合同规定，其次尽可能同时遵循我国档案法规标准及企业档案制度。如果所在国家地区没有相关法规标准、与建设单位所签合同中没有明确规定，经与建设单位协商之后，参照我国档案法规标准及企业档案制度执行。在境内产生的档案和不需要向建设单位交付的档案，按照我国档案法规标准及企业档案制度管理。同时要加强重要节点档案的管控力度：第一，企业境外现场档案管理应安排专门档案库房，配备专兼职档案员，专兼职档案员一般情况下应由中国籍员工担任。第二，在境外现场发生战争、内乱或其他重大自然灾害，档案面临严重威胁之时，境外项目部立即启动应急处置预案，在确保人身安全的前提下，想办法将档案转移到安全地点。第三，对于在境外产生的可能涉及国家秘密的档案、有关公司注册登记和经营资质的档案、有关公司不动产和其他重要权属证明的档案、重要的合同协议、涉及公司核心技术和商业秘密的档案、会计档案等，应通过合法方式将其纸质原件移交回国。如果根据所在国家地区的法律规定，档案原件不能出境的，应将其复制件移交国内。

3.5优化建设项目档案验收移交程序，实现建设项目档案闭环管理

第一，明确境外建设项目档案验收移交的标准与依据。验收合格标准主要依据建设项目档案归档的完整性、准确性、系统性。根据企业制定的境外建设项目档案归档范围和保管期限以及与各参建单位和业主签订合同要求，详细核查各参建单位应向企业交付的项目文件。建设项目档案验收的步骤、方法和标准按照各企业制定的档案验收细则执行。第二，严格履行境外建设项目档案“自验收——预验收——正式验收——移交归档”程序。以工程总承包模式建设项目档案为例，首先，各参建单位档案机构接收专兼职档案员移交的档案，审核无误后，进行档案自验收，根据验收结果自行整改；其次，各参建单位在合同履约完成后，将本单位应交付总承包企业的档案向企业项目部移交，企业项目部进行项目档案预验收，并及时整改；再次，企业会同建设单位（业主）所在国家地区相关管理机构、监理单位组织项目档案验收；最后，项目档案验收合格后，由项目部向建设单位交付，或向公司档案管理机构移交。第三，严格执行境外建设项目验收与结算要求。法律相关部门按照签订合同，对各类建设项目合同中有关档案管理与交付条款的内容进行审核与履约监督，档案内容与质量达不到要求的工程，不得通过档案验收。未通过档案验收或档案验收不合格的，不得进行或通过建设项目竣工验收，不得进行财务结算付款。

3.6加快档案信息化建设，建立统一的建设项目档案管理系统

我国企业境外驻地机构分散且距离遥远，为降低管理成本，提高管控力度，建立一个企业级境外项目档案管理系统成为必然要求。比如国家电网公司依托公司档案信息化工作的优势，针对境外机构特点，研发多语言的单机版档案管理系统，系统内置公司各类档案管理标准规范，实现与境外档案管理系统的对接[11]。对于企业而言，可在借鉴同行经验基础上，依据企业实际情况，从市场上选取适合的档案管理系统，系统功能应满足《档案信息系统安全保护基本要求》（档办发〔2016〕1号）、《电子文件管理系统建设指南》（GB/T31914-2015）、《建设电子文件与电子档案管理规范》（CJJ/T 117-2007）、《建設项目电子文件归档和电子档案管理暂行办法》（档发〔2016〕11号）等标准性能要求。在满足基本性能要求后，企业在征求建设项目文档管理员意见后，再逐步开发系统部分定制功能，打造一个项目与项目之间、境内与境外之间传输便捷、管控有力、互通有无、安全可靠的建设项目档案管理系统。

3.7借助市场资源和外部力量，实行建设项目档案管理外包战略

随着社会分工日益专业化，企业应充分借助市场资源和外部力量，实行建设项目档案管理外包战略。建设项目档案由谁管、如何管可依托档案咨询外包服务，以项目形式由专家团队帮助制定符合企业实际情况的管理制度体系。后期建设项目档案数字化、档案整理、档案寄存、档案鉴定也都可依托市场服务外包手段，提高工作质量和效率，节约企业经营管理成本。具体可参照《档案保管外包服务管理规范》（DA/T 67-2017）、《档案服务外包工作规范》（DA/T 68-2017）等标准执行。此外在开展档案外包服务过程中，应符合国家保密要求，选取具有国家保密资质的相关机构，具体名录可参照国家保密局公布的国家秘密载体印制甲级资质单位名录。

参考文献

[1]《中国对外投资报告》发布（2017年11月）[EB/OL].[2017-12-01].http：//master.10jqka.com.cn/20171201/c601861384. shtml.

[2]央媒：中兴与美国终于签协议了值得各方深思和珍惜[EB/OL].[2018-08-05].https：//toutiao.china.com/js/yw/13000108/ 20180606/32489625.html.

[3]DA/T 28—2018，建设项目档案管理规范[S].

[4]舒蓉，徐拥军.我国境外企业档案管理研究述评[J].北京档案，2012（11）：13-16.

[5]徐拥军.国有企业境外档案监督管理政策研究[J].中国档案，2018（2）：63-65.

[6]徐拥军.中资企业境外档案管理的“双重遵从”原则[N].中国档案报，2018-01-04（003）.

[7][9]徐拥军，李子林.国有企業境外档案管理体系研究[J].档案学研究，2018（3）：31-38.

[8]徐拥军，洪泽文，王露露.我国企业境外档案管理面临的挑战与对策[J].浙江档案，2018（3）：7-9.

[10]国家档案局经科司调研组.中国建筑工程总公司“走出去”战略调研报告[J].中国档案，2017（3）：30-31.

[11]马超.电网境外机构档案管理探索与实践[J].中国档案，2016（12）：56-57.