国外自然资源资产管理的发展趋势

李涛

世界各国的自然资源管理制度因其国情、国力、国体以及自然资源条件的不同各有差异，但目标一致，即实现国家对自然资源的控制和开发，维护自然资源开发利用秩序，保障公平竞争和利益分配。随着经济社会的发展，人口、资源、环境问题日益突出，自然资源的过度消耗和污染问题日趋加剧。

国家对自然资源开发利用享有绝对的控制权

由于自然资源在国民经济社会生活中的重要地位，自然资源的开发利用必须由国家进行统一规划和开发，即使是实行私有制的国家，私人对于私有土地上的自然资源没有所有权，仍然属于国家所有，通常通过一系列法律限制的方式实现了对自然资源的控制，以此限制私人任意开发利用自然资源。

美、英两国自然资源资产管理均属于分散型管理模式。其中，美国土地、矿产、森林和海洋等自然资源资产是按照联邦政府、州政府和私人所有三种权属关系进行分权独立管理的，联邦政府负责管理联邦政府所有的土地及其上面的矿产、森林、海洋等，占联邦所有土地的32%;州政府主要负责管理州政府所有的土地及其上面的矿产、森林、海洋等，占州政府所有土地的10%;私有土地则由土地所有者自主经营管理，私人所有土地占58%。

英国土地、矿产、森林和海洋等自然资源是以利用定归属，附属于土地之上的各类自然资源权属于土地使用者，自然资源所有权虚设，在中央一级没有统一的自然资源管理机构，而是由若干部委分类管理，主要部委有内阁部门、非内阁部门、执行机关、非部委公共机构（事业单位）、国有企业等。

国家对自然资源资产产权进行明确界定

产权的界定是财产充分利用和保护的前提条件。有的国家明确属于国家所有，并以法律形式明确规定了国家对自然资源所有权的实现方式，或是授权某些部门代表行使，或是授权某级政府代表行使，但均做到了权利主体明确。有的国家明确承认自然资源国家所有和私人所有，对于国家所有部分，明确了具体的行使主体;对于私人所有部分，明确了私人所有权内容和限制。

美国宪法规定，国会对于合众国的领土或其他财产有权处置和制定一切必要的条例和规章，禁止各州未经正当法律程序，剥夺任何人的生命、自由或财产，私有财产不得充作公用。这是美国宪法对联邦以财产权主体身份管理自然资源的正面授权，并先后出台了《联邦财产和管理服务法》《联邦不动产管理法》。

英国自然资源产权属于国家或王国所有，允许私人以多种形式使用，以土地资源为例，英国真正的土地权利为不同形式的土地保有权，包括自由保有权和租用保有权两大类：自由保有权为保有权人永久所有，一般以契约或居住、耕作使用等形式为基础确定;租用保有权有一定年期（125年、40年、20年、10年等），并通过合同或协议确定土地权利及内容，租赁期内确定的土地权利和内容不能随意更改。

日益重视自然资源开发利用中的生态价值

随着人类社会对于自然资源开发利用的深入，不当开发造成的自然资源浪费、生态环境破坏问题日益显现，而现在人们对生存环境质量的要求又越来越高。世界各国对于自然资源价值的认识，从过去单纯的经济价值更多地重视生态价值和环境价值，对于破坏环境的行为，采取限制开发或禁止开发的措施，并建立了自然资源生态价值评价、保护、修复、补偿等制度规范体系。

美国早在19世纪就专门颁布了一部纲领性的《国家环境政策与管理法》，将环境质量作为联邦政策和项目计划的主要组成部分，要求联邦的项目和计划考虑其对环境所可能造成的后果。同时，建立由中央到地方的环保体系，自上而下依次为联邦环保署-联邦环境分局-州环保局-州环境派出机构-县市环保机构。

英国最典型的是以城乡规划为基础，以生态管理为导向，以科技和信息知识为支撑，建立资源管理、产业管理和生态价值的综合自然资源管理体制。先后成立了环境部、能源和气候变化部等部门，负责保护和改善包括土地、动植物、淡水、海洋环境、地质、土壤在内的自然环境和野生动物，提供科学实用的政策建议，帮助民众欣赏、了解和接近英国的大自然。

日益重视自然资源资产管理的联动协调

大多数国家通过政府或综合性协调机构来实现对自然资源的综合性管理。

日本设立了综合资源能源调查会，主要职能是通过对国家经济社会发展的分析，制定确保能源以及矿产资源的稳定有效供给的政策，促进自然资源的高效利用。

加拿大建立了专门的协调机构，如土地利用委员会、海洋事务委员会等。有的政府主管部门兼做协调机构，协调机构成员由政府主管部门领导组成;有的协调机构是由政府主管部门和产业部门联合组成的，具有民办性质，一般由政府和业内专业人员组成。总的来说，即便有的国家自然资源是分散管理的，但仍然通过建立协调机构实现综合性管理，但这种管理通常是过渡性的，自然资源资产管理的最终发展趋势是从分散管理走向综合管理。

美国自然资源资产管理实行的是以一个部门为主，多个部门共同管理的模式。美国联邦政府一共有8个内阁部参与自然资源的管理，以内政部为主，其他涉及自然资源管理的农业部、住房和城市发展部、商务部、国防部、能源部、环保署、陆军部为辅，这些部门间没有权属关系，但能够做到密切配合、协调联动。

英国的自然资源管理部门由5个不同的机构组成。上世纪90年代，英国中央政府各部的决策职能和执行职能分离，决策任务集中到核心司，政府中政治任命的官员只对决策负责，新成立执行局负责政策的执行，并在执行具体事务方面有相当多的自主权，各部首先成立执行局，承担具体的执行职能，然后确立核心司，承担各部政策的制定和决策。当然，政策制定部门和执行部门并不是完全分开的，决策部门和执行部门仍然保持着经常的联系。

健全完善统一的自然资源资产管理法律法规

自然资源的开发利用须在国家的监督管理之下进行，须建立科学、完备的法律法规体系，以确保执法的公正性。一方面，对于各类单项自然资源均颁布了相应的法律法规，对其产权界定、经济利用、行政管理、权属登记作了详细的规定;另一方面，在各单项自然资源法的基础上，制定了统一的、综合性的“自然资源保护法”作为自然资源法律体系的顶层法，用以协调自然资源开发利用、保护管理过程中产生的问题。

美国自然资源资产管理中几乎所有事务均由法定。一是宪法。联邦宪法规定联邦和州的权力分配，联邦政府只拥有宪法授予的权力，州政府和人民拥有剩余的权力。二是自然资源政策法，即自然资源的基本法。主要是利用系统、多学科的方法，解决传统开发利用和资源环境保护之间的冲突。主要包括《国家环境政策法》《联邦土地政策与管理法》《能源政策法》《能源独立和安全法》《矿业及矿产政策法》等。其中《国家环境政策与管理法》是一部纲领性的法律，对其他法律的制定实施具有指导作用。三是健全完善机构法律及资源门类法律，包括矿产、森林、野生动物保护等立法。

英国不是成文法国家，没有统一的宪法典，有关自然资源政策法主要包括：《2002年土地登记法案》《城乡规划法》《矿产开发法》《自然环境和农村社区法案》等。

对我国自然资源资产管理的启示与借鉴

目前，我国自然资源资产管理的目标是实现“山水林田湖草海”统一管理，这与国际自然资源资产管理的总趋势是一致的。通过对国外自然资源资产管理发展趋势的梳理，有几个方面值得我们借鉴。

一是以自然资源分类管理为基础实现综合管理。各类自然资源的自然属性、经济属性不同，其产权界定方式不同，导致其优化配置方式不同。对于经济属性强的自然资源，重点是处理好政府与市场的关系，既要保护产权主体自主经营权利，也要注重收益的合理分配;对于生态属性强的自然资源，其公共属性更强，更要注重生态保护。

二是逐步建立完善的自然资源产权体系。一方面要按照“分级代理行使自然资源资产所有权”的原则，建立自然资源资产监督委员会，形成自上而下的监管体系;另一方面要完善自然资源使用权体系，推动自然资源使用权交易体系建设，完善交易规则。

三是加强自然资源的保护和生态监管。不仅要将具有生态价值的资源保护起来，限制生态属性强的自然资源开发利用，同时，做好生态监管的政策法规、技术标准，加强各部门间的协调联动，形成生态监管合力。

四是完善自然资源资产相关法律法规。建立健全自然资源资产管理法，明确产权获得方式、所有权主体、管理机构、调查登记制度、统计报告制度、执法监督制度、使用权转用制度等，确保有法可依。（作者单位：自然資源部咨询研究中心）