对统一国土空间用途管制改革的探讨

白世强

改革开放40年来，我国经济社会持续快速发展，伴生的生态环境问题也日益显现，其中一个很大的原因就是空间用途管制制度覆盖不全。《土地管理法》确立了土地用途管制制度，实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，遏制了建设用地过快扩张、耕地大量减少势头，但用途管制范围有限，亟待扩大到所有国土空间。

2013年，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确了“完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责”。2015年，党中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，提出要健全国土空间用途管制制度，将用途管制扩大到所有自然生态空间。2016年，原国土资源部牵头，以上海、浙江、福建、江西、河南、海南、贵州、甘肃、青海9省（市）为试点，选择有代表性的市、县级单元，开展自然生态空间用途管制试点。2018年，党中央启动党和国家行政机构改革，将统一所有国土空间用途管制职责赋予新组建的自然资源部。

自然生态空间用途管制试点的实践

按照原国土资源部制订的《自然生态空间用途管制试点方案》要求，经过两年多的探索实践，用途管制试点工作取得了显著成效。

划定了生态保护红线和自然生态空间。各试点均划定了自然生态空间和生态保护红线，其中，生态保护红线按照原环保部制定的《生态保护红线划定指南》要求，由省级环保部门会同相关部门开展划定工作，经上下协调落实到具体地块和坐标;自然生态空间按照《自然生态空间用途管制技术规程》要求，由试点市县结合自身情况组织划定，划定标准有所差别。鹤壁市在试点过程中，根据国土空间适宜性评价结果，考虑地形地貌及空间主导功能，统筹协调划定生态空间和农业空间。在以生态功能为主导的西部太行山区，为保持生态空间的完整性、连续性，将零星、孤立的耕地纳入自然生态空间，是基本农田的耕地仍按基本农田管理。在以农业功能为主导的东部平原，将面积较小且零星分布于耕地、基本农田内的公益林和其他生态地类纳入农业空间，参照生态空间相关管控措施管理。

制定了自然生态空间用途管制规则和实施细则。试点地区将自然生态空间分为生态保护红线和一般生态空间，分别制定了用途管制规则，明确了允许、限制、禁止建设的项目类型，以及国土空间开发强度要求。对生态空间内的土地利用实施差异化管理，生态保护红线内原则上按禁止建设区管理，一般生态空间内严格控制建设用地增量，以盘活存量、优化结构为主，确实需要新增建设用地的应符合提升生态服务功能要求。

统筹陆海空间的保护与利用。在沿海地区，统筹岸线资源、海域管理是国土空间用途管制的重要内容。福建省福清市在试点过程中，梳理了用地用海的矛盾区域，深入研究国土、海洋与渔业部门在海岸线管理方面交叉重叠、审批混乱不清等问题，从用途管制制度建设、部门职责整合等方面提出了陆海统筹的对策措施。

搭建了用途管制信息平台。按照自然资源部要求，开展用途管制试点，需要建设生态空间动态监管信息平台，及时掌握生态空间变化情况，建立信息共享机制，并纳入国土空间基础信息平台。鹤壁市在空間规划信息平台内开发建设了自然生态空间用途管制信息系统，为自然资源部门现有审批系统提供接口，能辅助单独选址类建设项目特别是线性工程选址选线、优化方案，可为制订生态修复工程设计方案提供基础数据支撑，为动态监测自然生态空间用途变化提供技术支持。

统一国土空间用途管制存在的问题

生态空间与其他国土空间用途管制的统筹协调问题。试点工作突破了按土地利用类型管理土地的传统做法，按空间的主体功能，将国土空间划分为城镇、农业、生态等类型，将城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线作为空间开发保护的主要控制线。空间管控以制定正负面清单、空间准入和转用审批代替现有的土地用途管制。受现行相关法律法规尚未修订，空间规划体系尚未建立等因素制约，试点市县尚无法将自然生态空间用途管制的经验做法扩大到农业、城镇等其他国土空间。

各类国土空间功能的交叉重叠问题。由于国土空间具有多宜性，空间性规划交叉重叠，致使同一国土空间同时存在多个规划覆盖，并存几个行业部门进行管理。例如，焦作云台山区域既是地质公园，又是风景名胜区、自然保护区、森林公园。各类保护地的管理政策不一，相关设施在建设过程中存在政策冲突。

现行法律法规的制定修订问题。改革试点“单兵突进”，立法修法等工作较为滞后，不得不以党政文件代替依法推进国土空间用途管制工作。在具体行政审批工作中，由于上位法律法规没有修订到位，试点制定的政策制度难以有效实施，很大程度上影响了试点工作的成效。

推进国土空间用途管制改革的策略

完善制度顶层设计，推进立法修法进程。在国家层面，应突出做好制度的顶层设计，构建由法律法规、部门规章等构成的法律法规体系。加快《国土空间开发保护法》《国土空间规划法》的立法进程，修订《森林法》等法律的相关内容，配套制订实施条例、实施办法等法规，为实施全域全类型国土空间用途管制提供依据和保障。

基于国土空间规划，建立“三线多区”构成的空间管控格局。在编制国土空间规划过程中，自上而下实现城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线“三条控制线”落地定界，成为国土空间开发保护的核心边界线。依据国土空间的主体功能，在市县乡级国土空间规划中合理划分城镇建设区、农业发展区、生态保护区、矿产资源开发区、自然和文化遗产区、重大基础设施用地区等不同类型的国土功能区，为制定差异化的用途管控政策奠定基础。

构建自然保护地体系，解决空间重叠和多头管理问题。以国土三调和自然资源专项调查为基础，按照山水林田湖草是一个生命共同体的理念，对自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园、水源地保护区等保护地空间交叉重叠、管理和保护的法律法规不协调等问题进行评估。根据评估结果，对存在问题的自然保护地规模和布局进行调整，优化边界范围和功能区分区，实现保护区范围与城镇开发边界、农村人口稠密区、永久基本农田布局等相协调。把具有国家代表性的重要自然生态系统纳入国家公园体系，实施自然保护地统一设置、分级管理、分区管控，形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地管理体系。自然保护地范围调整经批准后，纳入国土空间规划，通过划定生态空间、优化生态保护红线布局、制定完善差异化管控措施等进行严格保护，从根本上解决因划定不科学造成的交叉管理、多头管理、难以管理等问题。

创新国土空间用途管制制度，提升行政管理效能。针对不同主体功能的国土空间及“三条控制线”，制订相应的项目准入条件，明确允许、限制、禁止的产业和项目类型清单，提出城乡建设、产业发展、矿产开发等活动的规模、强度、布局和环境保护等要求。按照统一行使国土空间用途管制职责和“放管服”要求，整合目前存在的用地预审、城乡规划“一书三证”、用地审批等行政管理事项，建立新的管理举措，推进空间管理制度重构，实现开发边界内简政放权、开发边界外严格管控，统筹空间管控的刚性约束与弹性适应，将开发利用活动控制在国家规定范围内。合理划分中央和地方事权，实行分级管理，加大执法监管力度，实现调查、规划、审批、供应、执法全流程无缝衔接，促进国土空间治理体系和治理能力现代化。

构建自然资源资产产权制度，压实各级政府資源保护职责。在对自然资源的所有权进行统一确权登记的基础上， 界定各类自然资源资产的所有权主体，实行中央与地方分级代表行使国家自然资源资产所有权的职责。在符合国土空间规划和用途管制制度前提下，各级政府按权限经营和管理国有自然资源资产。推进自然资源产权制度改革，赋予农户或市民以生态资产产权，实现自然资源权益在国家、集体、农户以及企业之间的合理分享。编制自然资源资产负债表，完善国民经济核算体系，将资源消耗和生态环境损害纳入国民经济核算，使经济增长客观反映经济效益、生态效益和社会效益。全面开展领导干部自然资源资产离任审计，促使领导干部切实履行自然资源资产管理和生态环境保护责任，促进自然资源资产节约集约利用和生态环境安全。

充分运用“3S”技术，加强国土空间动态监测监管。整合统一土地、森林、草原、海洋等各类国土空间信息服务平台，建立覆盖全域的国土空间基础信息平台，利用遥感、网络、建模等技术手段，与用地审批、规划数据的关联分析，动态监测全域、全类型国土空间变化情况，与自然资源执法监管相融合，形成以信息和通信技术为主导的数字化、精细化、智能化自然资源管理新模式，对各类国土空间和自然资源开发利用进行全过程动态管理。

建立经济补偿机制，强化激励约束作用。为落实重点生态功能区、农产品主产区等区域严格限制或禁止城镇、工业开发活动的管制要求，保障发展权的公平性，提升相关地区保护生态、耕地的积极性，应建立经济补偿机制，引导发展权的合理转移与优化配置，并为资源环境产权价值实现提供市场环境与制度保障。发挥各级政府资金的引导和带动作用，推进受益地区与保护生态地区、流域下游与上游横向生态保护补偿，促进受益地区与保护地区共同发展，推动生态文明建设迈上新台阶。（作者单位：河南省自然资源厅）