我国耕地保护制度的变迁

张艳琳

“民以食为天”，粮食事关国运民生，粮食安全是维系社会稳定的“压舱石”，是国家安全的重要基础。新中国成立70年来，我国粮食生产不断进步，粮食安全已由供给短缺转变为供求基本平衡的稳定阶段。耕地是粮食生产的命根子，耕地安全关系到国家粮食安全，耕地保护也在不同时期面临着不同问题，并针对不同问题出台了相应的制度和政策。根据耕地保护制度的特点及经济社会发展阶段，我国耕地保护制度的形成和演变可以划分为五个阶段。

耕地保护制度的萌芽时期（1978～1985年）

据统计资料显示，新中国成立初期，我国的耕地面积呈现逐年减少的趋势，耕地保护问题没有得到应有重视。改革开放以后，我国进入快速工业化和城市化的阶段，导致耕地快速减少。1982～1985年，耕地保护问题急切性初步显现，主要特点就是土地多头管理、耕地被大量无序占用。

这一阶段的标志性事件是在农牧渔业部内成立了土地管理局。经过农村制度的改革、改革开放政策的实行以及农业生产效率的提高，基本建设的发展、非农业产业发展以及农民建房导致耕地被大量占用，出现了耕地面积大量减少的现象。但由于国家还没有颁布土地管理法，农牧渔业部土地管理局仍受部门局限，无法全面形成统一管理全国土地的权限和职责，耕地被大量占用的情况也没有得到根本转变。在此背景下，耕地保护问题逐步引起重视，历年政府工作报告多次提到耕地保护，中央政府也对耕地减少进行了有针对性的总结，并通过建立专门的管理机构、颁布中央一号文件的形式对认识到的问题进行重点部署。这一时期耕地保护意识逐步觉醒，并成为我国耕地保护制度建立萌芽时期。

耕地保护制度的启动时期（1986～1996年）

随着我国改革开放进程的加快，经济增长迅猛，城乡基础设施以及各类工业建设等全面铺开，加之农业结构调整及灾毁等原因，这一时期我国耕地流失速度仍然较快。据统计，1986～1996年期间全国耕地净减少4655.70万亩。

这一阶段的标志性事件是成立了国家土地管理局和颁布了《土地管理法》，耕地面积锐减势头初步得到控制。1986年3月，将“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”作为必须长期坚持的一项基本国策，并在1994年7月4日颁发了《基本农田保护条例》，开始实施以耕地保护为目标的基本农田保护制度。我国第一轮土地利用总体规划（1986～2000年）在这一阶段编制也顺利完成，明确了切实保护耕地、保障必要的建设用地、努力改善生态环境、提高土地利用率和生产力、实行土地“开源”与“节流”并举的方针，并要统筹兼顾、量力而行，合理调整土地利用结构。

这一时期耕地保护政策欠缺系统性，多属应急行为，政策实施效果有效期短，难以应对经济社会快速发展对耕地占用的需求。自1990年以后，全国普遍形成开发区热和房地产热，加之农业结构调整和城镇工矿用地的扩张，耕地占用规模因此而扩大，直接带来了耕地保护政策的进一步完善，尤其是基本农田保护制度的建立、耕地总量动态平衡理念的提出，促使更加系统、严格的耕地保护制度体系得以形成。至此，以“土地用途管制”“耕地占补平衡”和“基本农田保护制度”为核心的耕地保护制度体系的基本框架已经搭建完成。

耕地保护制度的发展时期（1997～2003年）

1992～1994年间耕地的迅速减少，使得耕地保护问题引起了政府的高度重视。1996年中央财经领导小组办公室组织了耕地保护的专题研究，为今后一段时期内耕地保护政策体系的建设奠定了基础。

1998年8月29日修订通过的《土地管理法》，修改了征用耕地的补偿标准以及审批权限、确立了耕地总量动态平衡和以耕地保护为核心的土地用途管制制度，成为我国耕地保护政策体系初步建立阶段的重要标志。1998年成立的国土资源部设立了耕地保护司等职能部门，开始统一管理耕地保护问题，也为构建耕地保护政策体系奠定了体制基础。

这一时期，我国基本农田保护区调整划定工作基本完成，各项基本农田保护制度初步建立完善，耕地总量动态平衡和土地用途管制制度正式确立。耕地保护管理的体制也进行了调整，通过土地开发整理与复垦等手段增加和补充耕地的工作也得到重视，并成立了土地整理中心，在有效增加耕地数量上发挥了巨大作用。至此，耕地保护政策体系初步建立，耕地资源的占用在很大程度上得到了较为有效的控制。尽管如此，由于工业化、城市化迅速发展的惯性作用，耕地的数量和质量仍然在持续下降，但下降幅度明显降低。

耕地保护制度的成熟时期（2004～2011年）

2003年国务院首次提出将土地作为宏观调控手段，10月14日闭幕的党的十六届三中全会提出要实行最严格的耕地保护制度，保證国家粮食安全。

这一阶段的标志性事件是第二次修正《土地管理法》，区分征收和征用，出台了《省级政府耕地保护责任目标考核办法》，建立了国家土地督察制度。2004年8月28日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》区分了征收和征用。同年，国务院下发的《关于深化改革严格土地管理的决定》，首次提出对补充耕地数量、质量实行按等级折算。2005年，国务院办公厅发布了《省级政府耕地保护责任目标考核办法》，并由原国土资源部、农业部、国家发展与改革委等七部委联合发文提出要建立基本农田建设集中投入制度，建设高标准的基本农田。2006年6月16日，国土资源部发布了《耕地占补平衡考核办法》，7月24日，国务院《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》正式出台，标志着国家土地督察制度开始全面实施。

2007年国家提出要牢牢守住18亿亩耕地这条红线，保障中国的粮食安全。同时还要守住两个底线：粮食播种面积不能低于16.5亿亩，谷物面积不能低于14亿亩。2008年，原国土资源部发布《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，标志着我国城乡建设用地增减挂钩政策的正式确立。同年，党的十七届三中全会发布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》首次提出实行永久基本农田保护制度，明确“划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高”的方法。

2010年9月，原国土资源部下发《关于切实加强耕地占补平衡监督管理的通知》，提出建立耕地占补平衡全面全程监管制度。至此，我国已逐步形成了以《土地管理法》《农业法》为基础，以耕地占补平衡政策、土地用途管制政策、基本农田保护政策为核心，以耕地保护动态监测和责任目标考核为保障的耕地保护制度体系。

耕地保护制度的完善时期

（2012年～至今）

2012年6月，原國土资源部发布《关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》，首次以文件的形式明确了耕地质量建设与管理是各级国土资源部门的重要职责和任务，明确了保护、建设、管控、监测、落实责任等六大方面十六条措施，构建了我国耕地质量管理的整体政策体系框架。同年，土地复垦等基本管理制度逐步建立，并强调没有编制土地复垦方案或编制不符合要求的，不得通过建设用地审查，不得批准采矿权许可或采矿权许可证的延续、变更、注销申请。

2012年11月，党的十八大报告提出“优化国土空间开发格局”“给农业留下更多良田”“严守耕地保护红线，严格土地用途管制”等具体要求，开启了我国耕地保护新时代。2015年5月，习近平总书记对耕地保护工作作出重要指示。他强调，要实行最严格的耕地保护制度，依法依规做好耕地占补平衡，规范有序推进农村土地流转，像保护大熊猫一样保护耕地。

2017年1月，党中央、国务院下发了《关于加强耕地保护改进占补平衡的意见》，同时提出“两个绝不能”，即已经确定的耕地红线绝不能突破，已经划定的城市周边永久基本农田绝不能随便占用。按照要求，原国土资源部会同农业部、统计局等部门对《省级政府耕地保护责任目标考核办法》进行了修改完善，进一步突出了永久基本农田保护、耕地质量建设与管理，补充了耕地休养生息等生态保护相关内容，完善了考核结果应用。

根据国家耕地后备资源调查结果显示，全国耕地后备资源在长期的土地开发下日益减少，且多分布在生态脆弱区域。耕地后备资源的空间分布与经济发展占用耕地需求的空间错位，要求我们创新耕地占补平衡政策。2017年12月，原国土资源部对占补平衡做出重大改革，要求建立补充耕地储备库，实行指标分类管理，采取指标核销方式落实耕地占补平衡，破解了“占优补优”瓶颈。

“两个绝不能”提出后，为占用永久基本农田搞非农建设戴上了紧箍咒，2019年1月，自然资源部、农业农村部印发了《关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》，明确只有重大建设项目选址确实难以避让永久基本农田的，经论证报自然资源部审批后可调整补划永久基本农田。同时，也打开了另一扇窗户，即开展农村土地综合整治的，在确保耕地数量有增加、质量有提升、生态有改善的前提下，可以对涉及的永久基本农田进行调整。

2019年8月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议第三次修正《土地管理法》，围绕耕地保护管理一系列重点任务，提出的政策要求指向性更明确、措施更具体、力度更大，对维护国家粮食安全和农民基本利益具有重要意义，成为我国的耕地保护制度日趋完善的重要标志。此次修正，要求在耕地保护方面只做加法不做减法，保留了禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼条款，不再提及基本农田等有关概念，取而代之的为永久基本农田，体现了党和国家对耕地保护着眼长远的战略安排，为我们做好今后的耕地保护工作提供了重要支撑。（作者单位：河南省自然资源厅）