论对行政公务员的行政处分和政务处分双轨机制之间的调适

任巧

摘 要：对行政公务员的违法违纪行为存在着两种惩戒方式相同而性质不同的处分，即行政处分和政务处分。这种处分上的双轨制是在行政机关的内部监督的单轨制基础上，增设监察机关的外部制约，强化对行政公务员遵纪守法的控制。双轨制赋予了行政机关和监察机关对公务员的违法违纪行为共同的处分权，为了避免处分结果上的重复和差异带来适用上的难题，对同一主体的同一违法违纪行为的处分，以作出处分结果的先后为据，采用处分结果的“先占”原则。这种制度上或技术上的处理，虽然在一定程度上调适了双轨制的有序运作，但是双轨制的运作仍然存在制度上的“缝隙”和技术上的难题。因此，我们必须对“同一违法违纪行为”和“不同违法违纪行为”适用两种处分时可能发生的相互缠绕问题，做出妥善的调适，避免两种处分在适用或执行上的纠结。

关键词：行政处分;政务处分;单轨制;双轨制;调适

基金项目：湖南省研究生科研创新项目“北洋政府时期监察权及其运行体系当代启示研究”（CX2018B242）。

[中图分类号] D912.1 [文章编号] 1673-0186（2019）012-0057-011

[文献标识码] A     [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2019.012.006

2018年3月，全国人大通过的《中华人民共和国监察法》（以下简称“监察法”）把所有行使公权力的人员都纳入了监察范围，其中包括行使行政职权的公职人员。该法第四十五条规定，监察机关有权对监察对象依法作出政务处分决定，由此形成了我国对行政机关公务员（以下简称“行政公务员”）的违法违纪处分，在法律体制上由单轨制向双轨制的演变①。《监察法》出台之前，我国对行政公务员的违法违纪处分是以《中华人民共和国公务员法》（以下简称“公务员法”）、《行政机关公务员处分条例》（以下简称“公务员处分条例”）、《中华人民共和国行政监察法》（以下简称“行政监察法”）等为法律依据，以行政权力为依托，是一种内部行政惩戒行为，且具有单轨制的特征。直到2018年《中华人民共和国宪法》（以下简称“宪法”）修正以及《监察法》颁布之后，对行政公务员的处分开始分化出两种相对独立的法律制度。其一是源自行政权，以《公务员法》等为主要法律依据的行政处分;其二是源自监察权，以《监察法》为法律依据的政务处分。这两种处分虽在性质、法律根据和处分主体上各不相同，但是由于针对的对象、事项和处分的结果存在着某些重叠交叉的情形，导致在实践中出现诸多难以适从的问题。因此，本文针对这些难题展开讨论，旨在寻求两种处分机制之间协调的途径。

一、对行政公务员违法违纪处分由单轨制向双轨制的嬗变

在国家监察体制改革以前，根据监督主体的不同，对行政公务员的监督体系可分为由党的监督、人大监督、司法监督、舆论监督等构成的外部监督体系与行政机关内部监督体系。行政机关内部监督中又有上下层级之间的纵向监督与行政监察机关的横向监督。尽管上述监督主体多元，监督形式多样，但除了行政机关外，其他监督主体都不能对监督对象的违法违纪行为直接作出行政处分① [1]。可以说，彼时的处分只是一种单轨制处分。

（一）行政处分的单轨制

行政处分的单轨制，是指行政机关始终是唯一能够对公务员违法违纪作出处分的有权主体。这种处分机制是一种对公务员违纪违法行为的惩戒制度，在性质上是机关内的管理行为，属于行政机关的职能自治，是行政机关内部依法自我管理原则的要求。这种处分的单轨制具有以下显著特征。

一是行政处分權的行政性。首先，行政处分的行政性源自法律体制上的构设。从立法体制上看，行政处分的权限直接渊源于我国宪法上的授权。我国《宪法》第八十九条规定的国务院职权中，明确授权国务院可以依法惩戒行政人员;第一百零七条规定县级以上地方各级人民政府可以依照法律规定惩戒行政人员。根据宪法所制定的《公务员法》和《行政监察法》又分别对公务员处分的主体、程序、对象等方面作出了详细的规定②。随后，根据《公务员法》和《行政监察法》，国务院颁布的《公务员处分条例》，对公务员违法应承担的纪律责任作出了细致的规定。从上述法律渊源来看，对公务员的行政处分权限都配置于我国行政系统。其次，行政处分权在行政机关内进行了双重配置，即由各级行政机关和行政系统内设立的行政监察机关共同行使，构成行政处分权的内部分享机制，即行政机关和行政监察机关都具有对行政公务员的违法违纪行为的处分权。

二是行政处分属于行政内部控制行为。单轨制下的行政处分是行政机关在不受其他权力持有者干涉的情况下，对自己的人员依法进行的一种控制。这种控制所表现出来的形式是否定性的，旨在确保行政职权的正当履行。从法律依据上看，首先，行政处分是一种内部管理行为，本质上是行政机关仅针对其工作人员的内部事务管理行为，效力上只发生在行政机关内部，而不直接涉及其他公民、法人、团体等，只受行政法律规范调整。其次，行政处分还是一种内部责任形式[2]，是行政机关内部的惩戒制度。因此，尽管我国对行政公务员的监督体系呈现内外两个层次、多个主体共同监督的样态，但对公务员的处分始终是行政机关的内部事务，行政机关拥有自由裁量的权限。

三是行政处分结果的唯一性。单轨制下的行政处分，在制度上设置了行政任免机关和行政监察机关两个主体进行处分，但实际上并不会形成处分上的交叉重叠。首先，行政任免机关在调查过程中，会听取被调查人员所在单位的监察机构的意见，形成书面材料并听取被调查人申辩后，再作出处分决定。这意味着，由行政任免机关启动的政务处分中，会出现与行政监察机关进行信息交流的情况，并听取行政监察机关的意见。行政监察机关间接参与到处分过程中，不会对同一事项作出重复性的处分。其次，行政监察机关的重要检查、调查事项都会在本级人民政府和上一级行政监察机关备案，重要的处分决定以及建议都会经由本级人民政府和上一级监察机关同意后，才能有效。在这几个环节之中，行政任免机关都能够知晓行政监察机关的监察动向，在理论上不会有两个机关对同一处分对象的同一违法违纪行为作出两个处分的情形存在。

从上述特点中不难看出，对行政公务员的处分属于行政内部监督的范畴，这种处分权源自且受制于行政权。一方面，在这种单轨制下，行政机关内的纵向监督是自上而下的，通过上级对下级的绝对权威性，来保证监督者具有足够的能力来制裁被监督者的违法违纪行为，这实质上是行政权向下延伸的一个结果。但这种金字塔式的内部监督制度设计虽然具有监督上的便利性，但由于监督者与被监督者同属一个系统之内，具有职责上的亲缘关系，难免出现袒护的可能，更为严重的是这种袒护往往难以得到纠正。因为即使配置有行政监察机关的横向监督，但因其监督权的同源性，很难做到有效的监督制约。另一方面，行政机关在处分程序上具有单方性与排他性，有很大的自由裁量空间，但缺乏有效监管手段。

（二）国家监察体制改革创设的双轨制

2018年《监察法》的颁布，标志着我国国家监察制度的正式建立。在权力配置上，通过修正宪法，成立国家监察委员会，使国家监察权成为与行政权、审判权、检察权相平行的一种新型国家权力[3]。在职能配置上，监察委员会整合了隶属于人民检察院的查处贪污贿赂、失职渎职、预防职务犯罪部门和隶属于人民政府的行政监察机关、预防腐败机关等部门。监察机关的成立使监察监督成为行政公务员的外部监督体系中最重要的组成部分，改变了以往对违法违纪的处分由行政机关独享的局面。对行政公务员的处分开始由单轨制转向双轨制，其具体变化如下。

一是法律依据上的变化。首先，在宪法层面上，2018年修正的《中华人民共和国宪法》第八十九条以及第一百零七条继续保留了对国务院以及县级以上地方各级人民政府依法处分行政人员的授权。修订后的第一百二十七条授权监察委员会独立行使监察权，不受行政机关的干涉。其次，《监察法》创设了政务处分制度，使其成为监察委员会在政务处分上的实体与程序法律依据。再次，虽然《行政监察法》被废止，但有关行政处分规定的其他法律法规（如《公务员法》《公务员处分条例》）仍具有法律效力。这些表明，在法律上存在着两种不同性质的违法违纪处分制度。

二是违法违纪处分主体上的变化。与以往单一性的处分主体不同，现今有权对行政公务员进行处分的主体有两个：一是依据《公务员法》第五十七条，行政机关依旧有权对公务员的违纪违法行为进行处分。二是依照《监察法》第十一条的规定，监察委员会亦有权对行政公务员作出政务处分决定。因此，对行政公务员的违法违纪，行政机关不再是唯一的处分主体，监察机关也成为其处分主体。此外，监察机关不但能对公务员作出处分决定，还能对行政机关对公务员作出的处分决定进行监察，改变了原来单一性的行政处分，在处分上遏制了行政机关过大的自由裁量权限。

三是处分权属性上的变化。我国国家监察制度建立后，行政机关对公务员的处分权依旧从属于行政权，属于行政机关内部监督权。同时，监察权成为一种不受干涉而独立行使的国家权力，进入惩戒领域，与行政权、司法权等国家权力并行。因此，监察委员会所拥有的对行政公务员的处分权，在性质上不是与行政机关共享，而是独立存在，是一种外部性的制约权力。故此，对行政公务员的处分权分立为内部监督权和外部制约权，即分化出基于行政权的行政处分权和基于监察权的政务处分权，二者独立并存。

（三）行政处分和政务处分双轨制的运作机制

对行政公务员违法违纪处分的双轨制是把行政处分和政务处分并列，在性质上是行政机关的内部监督与监察机关的外部制约相结合。它既不是处分上的重合，也不是处分上的相互替代，而是处分上的适度分工协作。有学者认为，《监察法》赋予监察机关有权对违法的公职人员作出政务处分，表明“政务处分已经代替 《公务员法》上的行政纪律处分”， “完成了纪律處分体制由分散向集中”的转变[4]。其实，这可能存在一些误解。因为，监察政务处分确立之后，原有的行政处分虽有变化（如行政监察机关的行政处分已经废止），但行政处分本身依然存在，新的外部监督体系的建立并不代表着内部监督体系的灭失。根据《公务员法》（2018年12月修订，2019年6月1日生效）第六十一条的规定，“公务员因违纪违法应当承担纪律责任的，依照本法给予处分或者由监察机关依法给予政务处分。”这表明政务处分与行政处分是并存的。这种处分上的双轨制，其运作机制主要由以下几个方面构成。

一是处分对象上的重合。在处分对象上，行政处分对象是行政公务员，在《公务员法》上界定为“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”;而《监察法》上规定的政务处分对象甚广，涵盖所有的公职人员。其中，行政公务员只是对象之一。因此，对行政公务员的政务处分和对行政公务员的行政处分的对象完全重合。进行这样的制度安排，主要是为了强化对公务员的行为的监督，添设一种责任的追究方式。因为这两种处分是不同性质的处分，一种是行政机关内部惩戒的方式，另一种是外部机关的惩戒方式，不能相互取代，从而构成双轨制的基础。如果两种处分在对象上不同，就不能构成处分上的双轨制，也就难以监督或补救行政机关在行政处分上的不作为。

二是处分权限上的适度分离。在双轨制中，为了避免两种处分可能导致“一事二罚”的情形，法律对行政公务员的行政处分和政务处分的适用事项有所划分。根据《监察法》规定，监察机关有权“对违法的公职人员依法作出政务处分决定”（第十一条第三款），随后新修改的《公务员法》为适应《监察法》的该项规定，在违法违纪处分适用事项上进行了职权划分。这种划分包括两种类型：一是监察政务处分针对的专属事项，即行政公务员“涉嫌职务违法和职务犯罪的，应当依法移送监察机关处理”（《公务员法》第五十七条）。这表明，行政公务员涉及职务违法和职务犯罪的事项，不能适用行政处分。如果经查证或者司法有罪判决后，对公务员施行开除公职的处分，也只能适用政务处分。二是由行政处分和政务处分共同适用的事项，即“公务员因违纪违法应当承担纪律责任的”，既可以适用行政处分，也可以适用监察政务处分（《公务员法》第六十一条第一款）。这表明，对行政公务员的违法违纪的处分权并未作出划分，处分权在行政机关和监察机关之间存在着一定的重叠。之所以没有用政务处分直接取代行政处分，主要的考虑是：监察机关对公职人员行使监察职权的同时，也要尊重公职人员管理机关对公职人员的管理责任与权力[5]。

三是处分结果的相互认可。对行政公务员的违法违纪行为，行政处分和政务处分皆可适用。如果没有法律上明确的调适，这就可能导致对公务员同一违法违纪行为作出两种处分的情形，存在着适用上的困境。为避免处分上的重复，相关法律及其规定对此进行了处理，其方式是采用处分的时间先后来确定，先作出的一种处分即可免除后作出的处分，即针对同一违纪违法行为，如果监察机关已经作出政务处分的，行政机关就不再作出行政处分（《公务员法》第六十一条第二款）;如果行政机关先作出了行政处分的，监察机关就不再作出政务处分（《公职人员政务处分暂行规定》第十九条）。这种调适措施，建立在对监察权和行政权相互尊重的基础上，但对这两种处分之所以能够相互遵从和认可，主要还是因为监察机关对行政公务员作出的政务处分与行政机关作出的行政处分的法律依据相同，同为《公务员法》与《行政机关公务员处分条例》，并且两种处分措施相同，同为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。

二、行政处分和政务处分双轨制中的制度“缝隙”或技术难题

自《监察法》创立政务处分以来，对行政公务员的违法违纪行为的处分就存在着行政处分和政务处分两种类型。两种性质不同的处分的存在本身并不是问题，而问题在于两种处分在处分的事项上存在着交叉，并且处分的措施相同。这就会在双轨制的运作中产生诸多相互缠绕的问题。尽管后来的相关法律及其规定對政务处分和行政处分在职权上进行了划分，同时也对共享处分事项（违法违纪）进行了技术上的处理，避免处分结果的不一致和重复的困境。但是，这种调适性的处置仍显不足，还存在不少制度设计的裂缝和技术难题。

（一）对同一违法违纪行为在处分上的制度“缝隙”

1.同一违法违纪行为的“处分先占”原则①消解了双轨制的功能

在《公务员法》和《公职人员政务处分暂行规定》的相关规定中，针对行政公务员的同一违法违纪行为的处分，行政机关可以作出行政处分，监察机关也可以作出政务处分，但两种处分不能并存，只能以先作出处分结果的一种处分为准。即已经作出行政处分的，就不再作出政务处分;已经作出政务处分的，就不再作出行政处分。这种规定虽然遵从了“一事不二罚”的原则，既避免了两种处分结果的重复性（例如政务处分和行政处分对同一违法违纪行为都给予撤职的处分），也避免两种处分的结果不一致带来的适用的困境（例如对同一违法违纪行为政务处分为记大过，而行政处分为记过的适用问题），但是这种处理原则或方法更偏重于操作技术，而未考虑处分双轨制存在的实际价值。

首先，从处分的结果上看，对违法违纪行为的处分最终只能存在一种处分，即要么是行政处分，要么是政务处分。这就使得双轨制的存在只是一种选择，而不具有实质性。这种处分选择上的双轨制，往往在效果上接近于单轨制。因为，如果行政机关先作出行政处分，而监察机关只是认可而已，那么结果就成了行政处分的单轨制;如果监察机关先作出政务处分，而行政机关不再作出行政处分，那么结果就成了政务处分的单轨制。

其次，“处分先占”原则往往使监察机关对行政机关的制约性减弱甚至消失。因为，如果政务处分因先作出的行政处分而被免除，监察机关又没有其他手段监督其行政处分的话，那么政务处分的功能在很大程度上只是弥补或分担了行政处分的职能。具体而言，即当行政机关在行政处分上不作为时，监察机关的政务处分弥补了这种不作为;当行政机关的行政处分滞后时，监察机关用政务处分分担了行政机关行政处分的工作。

2.同一违法违纪行为的“处分先占”原则，可能在一定程度上会形成对行政处分不当问题的放任

按照《监察法》的立法意图来看，政务处分的设立把包括行政公务人员在内的所有公职人员纳入其系统外的监督，与公职人员所在系统内的监督形成并立之势。其意旨不仅是强化对公职人员的监督，而且还是对公职人员内部监督的监督。也就是说，如果行政机关对其公务员的违法违纪行为的行政处分处分不当时，监察机关能够并且应当用政务处分或其他手段予以纠正，这样才能凸显监察机关外部监督制约的意义。但是，如果行政机关对同一违法违纪行为已经作出了处分，监察机关就不再作出政务处分，同时也没有其他手段监督，那么行政处分不当问题，就可能很难得到纠正。

3.同一违法违纪行为的“处分先占”原则还可能引起难以防范的其他问题

这些问题中，有两种情形可能出现：一是行政机关和监察机关由于工作繁重等因素，对双方共知的同一违法违纪行为怠于处理，等待对方作出相应的处分，这样就会导致处分上的拖延或懈怠;二是为行政机关对其所属的、应受严重处分的公务员，在处分上进行袒护提供了可能性。由于两种处分以先作出的一种处分为准，如果行政机关要袒护自己的属员，它完全可以针对他们的违法违纪行为抢先作出较轻的处分① [6]。

（二）对同一主体不同的违法违纪行为在处分上的难题

我国有关行政处分和政务处分双轨制的运作，现行法律只对两种处分针对同一主体的同一违法违纪行为的处分进行了调适，完全没有对同一主体的不同违法违纪行为处分作出相应的调适，这就使得两种处分结果在适用或执行上存在诸多难题。

按照现行的法律制度，针对同一主体的不同的违法违纪行为，行政机关和监察机关应当分别作出行政处分和政务处分。例如，某一行政公务人员有两种以上的违法违纪行为，其中一种或部分违法违纪行为行政机关依法作出了行政处分，另外的违法违纪行为被监察机关查明，监察机关就应对此作出政务处分。这本身是处分双轨制的优点，它能使对违法违纪行为惩处的网络更为细密。然而，由于立法的粗疏，未能考虑到两种处分结果在适用和执行上可能发生一些困难，反而会使处分机关不敢或不愿大胆行使自己的处分权。这些存在着的难题主要表现在以下方面。

1.两种相同处分结果出现时的适用或执行问题

由于行政处分和政务处分的方式相同（即警告、记过、记大过、降级、撤职、开除②）。所以，无论是行政处分还是政务处分的结果都只能出自这六种方式。这样相同的处分结果就会在适用或执行上存在疑问。

首先，一种处分结果已执行，而又作出另一种相同处分结果的执行问题。这种情形下的问题是：对相同的处分再执行一次，还是后作出的处分可以免除执行？这两种处理方式选择，针对不同的处分方式往往具有不同的意义。例如，对“警告”“记过”“记大过”的处分而言，两次处分或者一次处分往往对违法者的影响不大，但对“降级”而言，再执行一次还是只执行一次的两种处理方式，对违法者影响就很大。因为，采用再执行一次“降级”处分，就意味着在前处分已经降级的基础上再往下降，即降级两次。

其次，一种处分结果未执行，而作出另一种相同处分结果的执行问题。这种情形下的问题是：两种相同的处分是合并执行，还是分别执行？对有些处分而言只能合并执行，不可能分别执行，例如“撤职”和“开除”;但有的处分既可合并执行也可分别执行，但两种执行方式对被处分者而言，其惩处的力度却不相同。

2.两种处分结果不同的适用或执行问题

对同一主体的不同违法违纪行为，分别作出的行政处分和政务处分，其处分的措施又各不相同，这往往在执行上形成最复杂和最难以解决的问题。因为两种处分中相同的警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种措施，在惩戒力度或程度上呈递进关系，如果两种处分措施之间存在力度或程度的不等，在执行上难免疑难多多。这些问题可以分几种情况予以揭示。

第一種情形是，一种较重的处分使得另一种处分适用无效的问题。例如，无论是作出政务处分还是行政处分的一方，只要对同一违法违纪主体给予“撤职”或者“开除”处分，而另一方作出的“警告”“记过”“记大过”或者“降级”处分，后者自然在适用或者执行上失去了意义。这里又分两种情况：（1）如果一方针对其某些违法行为先作出“撤职”或者“开除”的处分，另一方又针对其他违法行为作出“警告”“记过”“记大过”或者“降级”处分，其后作出的处分虽不是法律上的无效，但在结果上是无效的。（2）如果一方针对违法的某些行为先作出“警告”“记过”“记大过”或者“降级”处分，另一方又根据其他违法行为作出“撤职”或者“开除”处分的，即使前者已经执行，但因后处分结果而失去任何意义。

第二种情形是，一种较重的处分与一种较轻的处分同时存在的执行问题。政务处分和行政处分针对同一主体不同的违法违纪行为，分别处以较重和较轻的处分的情况将大量存在。但是在执行上是分别执行，还是合并执行？分别执行和合并执行不仅仅是执行方式上的不同，而且是要考虑与现有的一般的法律原则或精神如何相适应，同时又要与处分双轨制创立的意旨相符合。因此，其中的难题就可想而知。

具体而言，一方面，如果一种较轻的处分与一种较重的处分同时存在，要分别执行就意味着两种处分都要执行，但法理上可能存在疑问，因为对同一主体的不同违法行为，由一个机关处罚的话，是不会同时作出两种轻重不同的处罚措施，而只会选择较重的一个。例如，行政机关对某一公务员多个不同的违法违纪行为进行处分，是不会既作出“警告”又作出“降级”的处分的，而只会作出“降级”的处分。这是因为行政处分中的六种措施是不能在一次处分中并列使用的。同时，两种处分分别执行的话，其中较轻的一种处分的执行往往会显得意义不大，甚至有些怪异。例如，一种处分是“警告”，另一种处分是“记大过”，前处分中对被处分者惩戒性因素已经包含在后处分之中。如果两种处分都执行，确实意义不显著。

另一方面，行政机关和监察机关对同一主体的不同违法违纪行为作出两种处分，一个较重一个较轻，如果要合并执行的话，问题就在于合并方式是较重处分“吸收”较轻处分？还是在选择较重的处分并添加较轻处分的期间？如果采用前种执行方式，就意味着较轻的处分可以免除执行;如果选择后一种执行方法，就意味只是把较轻处分的处分期间添加到较重处分（除了“开除”外）的期间中去。前种处分执行的优点在于简便，但处分的双轨制的特点却无法体现;后一种执行方式的优点在于，既体现了双轨制的意图，在实施上也易于操作，但是，目前却无任何实施上的法律根据。

上述所揭示的对行政公务员违法违纪行为处分双轨制运作上的问题，主要是国家监察制度初创时期，在制度安排和技术的处理上考虑不甚周全导致的。如果不通过立法或其他方式进行调适，可能会窒碍双轨制的有效运作①[7]，甚至贬损双轨制所期待的实效。

三、对处分双轨制运作中的适用或执行难题的调适方式

行政公务员处分双轨制，由于两种处分措施相同，并且，其处分对象和事项存在着重叠性，其运作中所发生适用和执行上的问题，实属自然。针对有些操作上的问题，新修订的《公务员法》和《公职人员政务处分暂行规定》力图进行弥补或调适。但是，这些弥补或调适仍显不足，仍然存在不少适用或操作上的未决难题，影响着处分双轨制通畅的运行。因此，本文主要以处分双轨制运行的交汇点为着眼点，对其两种处分交汇时可能发生的问题作出以下调适探讨，期待相关的立法和法律解释予以关注。

（一）对同一违法违纪行为适用两种处分的调适方法

按照现行法律的规定，对同一主体的同一违法违纪行为，行政机关可以作出行政处分，监察机关也可以作出监察处分，但以先作出处分结果的一种处分为准。这种“处分先占”原则，排除了同时作出处分的情况，更重要的是往往无法体现双轨制创设的意旨。为解决这些问题，就需要在“处分先占”原则的基础上，进行不同情形的区分，对某些情形作出一定的弥补。

第一，两种处分同时作出时在适用上的调适方式。当监察机关和行政机关同时并分别作出政务处分和行政处分时，其处分的适用有两种方式：（1）如果两种处分相同，应适用行政机关的行政处分。本来两种处分相同，并同时作出，可任意选择适用或执行一种处分，但是考虑到两种处分都由行政机关承担着执行责任，所以从操作上讲，适用或执行行政处分可能会更为便利和及时。（2）如果两种处分不同，应适用较重的处分。其理由在于，选择较重的处分是对行政公务员监督惩戒力度的加强，更能维护公职的严肃性。

第二，两种处分先后作出时在适用上的调适方式。这种调适方式分三种情况：（1）如果监察机关先作出政务处分时，行政机关不再作出行政处分。这种情况的调适，已由《公务员法》第六十一条作出了明确规定。（2）如果行政机关先作出行政处分时，监察机关不再作出政务处分。这种情况的调适，已由《公职人员政务处分暂行规定》第十九条作出明确的规定。（3）行政机关先作出行政处分，如果监察机关发现行政机关的行政处分决定存在明显不当，可以提出监察建议，请求行政机关改正处分。这种调适方式，是依据监察机关监督职权而产生的，是监察权对行政权“嵌入式”监督的表现，它可以消除行政机关在行使处分权时，对所属公务员进行袒护的可能性。

（二）对不同的违法违纪行为适用两种处分时的调适方式

根据现行的有关法律规定，对行政公务员不同的违法违纪行为的行政处分和政务处分，无论处分的先后，两种处分都能并存，但由于两种处分可能存在相互重叠或相互缠绕的问题，而立法和相关的规定又无明确指示，从而会使得处分的执行疑难重重，因此，更需要作出调适。

1.两种处分结果相同时的执行调适

对同一行政公务员的不同违法违纪行为，当行政机关的行政处分和监察机关的政务处分的结果完全相同时，按照法律规定两种处分都应执行，不存在一种处分的执行可以代替另一种处分的执行。但由同一执行机关执行两个相同的处分，在操作上往往会显得烦琐。因此，最妥当的执行方式是区分不同的情形，选择分别单独执行或者合并执行。

（1）当两种处分皆为“开除”决定时，只执行一种处分决定，并且执行先作出“开除”决定的处分。

（2）如果一种处分作出时而另一种处分已经执行，并且，两种处分针对的行为发生在同一时期，或者相隔不足6个月①，那么后作出的处分结果就不再执行。

（3）如果一种处分作出时而另一种处分已经执行，并且，两种处分的行为发生间隔6个月以上，那么后作出的处分结果就必须再次执行。

（4）当一种处分作出时而另一种处分还未执行，就应当合并执行，其执行的方式是将两种处分的“期间”相加。例如，某公务员受行政处分的“警告”期间为6个月，受政务处分的“警告”期间为6个月，而执行“警告”处分期间为12个月。

2.两种处分结果不同時的执行调适

因行政处分和政务处分的措施相同，而且都是按照惩戒力度进行排列，所以两种处分的结果不同，其实就是处分的轻重不同。为了避免处分执行上的机械主义，同时又不违背责罚相当的原则，所以，对两种轻重不同的处分，应当选择重罚吸收轻罚的原则，具体的执行方式如下。

（1）当两种处分中有一种处分为“开除”时，另一种处分无论是何种处分都不再执行。

（2）当一种处分决定作出时，另一种处分决定还未执行，只执行较重的一种处分。例如一种处分为“记过”，而另一种处分为“降级”，就只执行其“降级”处分。这种处分执行的吸收方式，其正当理由在于较重的处分中已经包含有较轻处分的惩戒性因素。

（3）当一种处分决定作出时，另一种处分决定已经执行，那么就应根据两种情况来安排执行：一是已经执行的处分是较重的，未执行的处分为较轻的，并且两种处分针对的行为相隔不足6个月，那么后作出的处分应当不予执行;如果两种处分针对的行为相隔6个月以上的，后作出的较轻处分仍应单独执行。二是已经执行的处分是较轻的，未执行的处分为较重的，那么，后作出的较重处分仍应执行。

上述对行政处分和政务处分结果的适用或执行的调适措施，当然不能解决处分双轨制运作中可能出现的一切问题，它仅仅旨在调适两种处分中可能存在相互纠缠的问题。这些问题应当是两种处分同时存在时最迫切需要解决的问题，因为它直接关系到双轨制运转时的流畅和效能。

四、结语

在我国，对行政公务员的惩戒从单轨制发展至双轨制，是社会主义新时代在制度上的重大创新。然而，新制度的创立初期，一些漏洞的出现往往难以避免。正视这些难以避免的漏洞，然后寻求妥当的解决之道，才是我们应有的态度。目前，双轨制运作中最显著的冲突在于行政处分和政务处分之间的对接还存在诸多问题。这些问题不仅是两种处分之间的对接难题，而且还存在政务处分的决定与行政机关的执行之间的对接难题①[8]。这些问题的存在，直接影响着双轨制要实现的目标。要妥善解决这些冲突，仅仅依赖创立双轨制时期的立法已经显得捉襟见肘，况且一个旨在创立一个新制度的立法，往往重在制度框架的建立，而不可能过多涉及制度运作中可能出现的细节问题。因此，我们就需要第二次立法或法律解释来弥补第一次立法中的粗疏，以及针对具体制度运作中凸显的难题进行调适。

美国学者富勒曾说过：“含糊和语无伦次的法律会使合法成为任何人都无法企及的目标，或者至少是任何人在不对法律进行未经授权的修正的情况下都无法企及的目标，而这种修正本身便损害了合法性。从污浊之泉中喷出的水流有时可以被净化，但这样做的成本是使之成为它本来不是的东西。”[9]如果我们相信富勒的预断，那么确保双轨制有效运作的立法或相关的法律解释，就应当立足于两种处分的操作问题而不是原则问题，应当采用明晰的语言对两种处分所针对的事项、采用的程序，以及两种处分的适用和执行方面存在的相互缠绕问题，作出明确的规定。值得庆幸的是，2019年年初，政务处分法的制定已经列入全国人大常委会2019年度立法工作计划。8月22日，第十三届全国人大常委会第十二次会议对《中华人民共和国公职人员政务处分法（草案）》进行了初审。这样，我们对于行政处分与政务处分制度“缝隙”的弥补和技术难题的解决，将会逐步成为现实，于此，我们首先期待政务处分法的制定者们的努力和智慧②[10]。

参考文献

[1]  田村正博.警察行政法解说[M].侯洪宽，译.北京：中国人民公安大学出版社，2016：70.

[2]  羅豪才.行政法学[M].北京：北京大学出版社，2001：228.

[3]  徐汉明.国家监察权的属性探究[J].法学评论，2018（1）：9-25.

[4]  朱福惠.国家监察法对公职人员纪律处分体制的重构[J].行政法学研究，2018（4）：24-37.

[5]  徐继敏.监察委员会政务处分行为探究[J].河南社会科学，2018（10）：68-74.

[6]  郝百雨.行政处分不能取代法律惩处[N].大连日报，2014-2-17（3）.

[7]  李桂琴.关于基层运用政务处分情况的调研[N].中国纪检监察报，2019-1-31（8）.

[8]  安徽省砀山县纪委监委课题组.党纪政务处分决定执行情况的调研[N].中国纪检监察报，2018-11-8（7）.

[9]  富勒.法律的道德性[M].郑戈，译.北京：商务印书馆，2007：76.

[10]  秦前红，刘怡达.制定《政务处分法》应处理好的七对关系[J].法治现代化研究，2019（1）：8-24.

Abstract： There are two kinds of sanctions for administrative civil servants who violate the law and discipline， which are the same in way but different in nature， namely administrative sanction and supervisory authority sanction.The dual-track system of this kind of punishment is based on  the internal supervision of the administrative organs and the external control of the supervisory organs， to strengthen the control of the compliance of the administrative civil servants. The dual-track system gives the administrative organs and the supervisory organs the common disciplinary rights for civil servants' violations of laws and regulations. In order to avoid the application problem which caused by the sanctions' repetition and discrepancy， the sanction that caused by the same subject and for the same violations adopts the principle of"preemption"which according to the sequence of disciplinary results. To some extent， this kind of institutional or technical processing adjusts the orderly operation of the dual-track system， but the operation of the dual-track system still has institutional "gap" and technical problems.Therefore， we must make appropriate adjustments to the problem of intertwining that may occur when applying the two disciplinary actions of "the same violation of law and discipline" and "different violations of law and discipline"， and unravel the intricate entanglement between the two divisions in the application or implementation.

Key Words： Administrative Sanction; Supervisory Authority Sanction; Monorail System; Dual-track System; Adaption