广西PPP项目投融资的现状问题及对策研究—以那考河项目为例

何文亮

摘 要：基础设施及公共项目由于其投资周期长，回报周期长，其经济建设使财政面临巨大压力。在此背景下，PPP融资模式飞速发展，其引入私人资金参与公共项目的建设，有效缓解财政的资金压力，有利于政府财政资金的优化使用。由于发展历史较短，经验较少，基金结构单一，广西自治区的PPP项目投资和融资难度加大。本文以那考河项目为例，说明广西PPP项目投融资的现状及问题，并针对问题提出合理的建议。

关键词：广西；PPP项目；融资；对策

一、 PPP项目投融资概述

PPP，政府和社会资本合作模式（Public Private Partnership）是公共服务供给体制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益（国办发[2015]42号）。究其本质，是政府和私人机构合作下的融资模式，这是PPP项目融资区别于其他项目的关键点。PPP 项目融资，颠覆了传统政府融资模式，传统的政府融资模式，政府以其财政收入独自承担其起公共项目建设，给财政造成了巨额的负担。而PPP项目融资是政府为引导，吸引社会资本参与项目建设，PPP项目的投资主体仅限于出资额，即债权人对债务人的追索权有限，从而降低了投资主体的风险。PPP项目融资还具备以下重要特征：

全方位全流程。PPP项目属于社会公共项目，其回报较低，并且由于公共项目的性质，导致其融资金额巨大，对于参与建设的社会资本要求严格，通常有多家机构组团进行建设。全流程指的是由于PPP项目建设周期长， PPP 项目合作限期原则上在十年以上。基于各个建设期要求的不同，其对融资的需求也不同，在项目公司成立时，需要私人企业的融资；在运营期需要公司发行债券等方式进行融资；在退出阶段也需要股票转让，PPP项目融资贯穿始终。

融资比例大。公共项目涉及道路等基础设施，其所需的高成本导致PPP项目的投资规模很大。，PPP项目中，政府和私人资本相结合，政府方面出资占的比例较小，在项目建设中起引导作用。项目建设的剩余资金有社会资本提供，在项目的维护阶段的资金，同样也是由社会资本提供。

风险差异大。首先从不同的主体的方向来看，从政府的角度来看，PPP项目的现金来源通常是政府付费的，政府投融资的风险与其财力基本成反比。政府的财力越高，其投融资的风险越低。从社会资本角度来看，参与项目建设的社会资本经济实力强，信用良好，投融资的风险相对较小。其次针对不同的项目而言，目前我国的PPP项目分为不同的层次。高水平的项目，如国家级示范项目，投资和融资风险低于优先项目较少的项目。最后从项目所处的不同阶段来看，同一项目的不同建设期，其融资风险也存在差异。一般来说，项目建设期的风险大于运营其的风险。在项目的建设期，由于工程质量、产出成果等不确定，且政企双方需要反复磨合，投融资风险相对较大；而在运营期，项目产出、收益基本稳定，因此投融资风险较小。

有限追索。绝大部分 PPP 项目是以设立项目公司的形式开展的。PPP项目融资是政府为引导，吸引社会资本参与项目建设，PPP项目的投资主体仅限于出资额，即债权人对债务人的追索权有限，股东只需承担与投资相匹配的有限责任。 换句话来说，即当债务人无法偿还金融机构贷款时，债权人仅仅以出资的限额偿还金融机构。

二、 PPP项目广西发展及融资现状

广西的PPP项目在全国范围内发展较早，1994年国家计委选择五个BOT试点项目——广西来宾B电厂项目、成都第六水厂项目、广东电白高速公路项目、武汉军山长江大桥项目和长沙望城电厂项目。广西来宾B电厂项目成为全国首批试点项目，由于缺少相应的制度管控，缺少PPP项目发展经验，尽管该项目在广西取得良好的经济收益，但是缺少内外部环境的管控，该项目的建成及运营过程存在不足。该PPP项目的发展经验给全区甚至全国提供借鉴意义。

广西PPP项目主要分为两个阶段，2004-2013年，国家层次发布一系列法规，促进PPP项目的理论发展。如《市政公用事业特许经营管理办法》等。在此背景下，自治区发展改革部门要发挥带头作用，各级政府要协调和推进PPP项目相关工作。自治区发展改革部门负责制定项目操作规程，制定项目库建设管理以及完善价格调整机制。自治区财政部门有义务监督PPP项目，负责财务风险的预测和控制的物有所值评估，财务能力评估和财政补贴安排。2013年以来，由于PPP项目的快速完成和系统管理不完善，国家层面发布了 “关于规范政府管理和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目图书馆的通知” 。对不符合要求的 PPP项目给予清库。截止2017年12月末，自治区项目库项目共181个，总投资额1829亿元，覆盖自治区本级、14个市和15個行业领域。已落地即处于执行和移交阶段的项目24个，投资额343亿元；已开工项目占落地项目数的29.2%。尽管自治区PPP项目的发展较早，但是由于制度的不完善，导致自治区PPP项目从数量、落地率都远远低于全国平均水平。

广西PPP项目经过前期的高速发展，再通过政策的规范，其经历放缓阶段，但是总体上来说，自治区PPP项目稳定发展，但是广西PPP项目落地率仅仅为13.3%，在落地之后，由于融资等问题，导致社会资本退出等问题也普遍存在。因此，融资问题在自治区PPP项目申请及落地过程中起着越来越重要的作用。

三、 那考河项目概述

截至2017年12月底，项目库项目181个，总投资1829亿元。覆盖自治区，14个城市和15个工业部门。24个项目已实施和移交，投资343亿元。覆盖轨道交通，高速公路，市政道路，铁路，地下综合管道走廊，污水处理，棚户区改造， 基础设施和公共服务项目，如医疗，养老金，空气质量测试，供水和供气以及天网项目。 2014年，根据财政部的“PPP运行指南（试行）征求意见稿”，排江上游植物园段（那考河）环境综合整治项目PPP项目正式成立。 成为自治区第一个 PPP项目。 那考河项目是自治区落地的24个项目的代表之一，本文通过那考河项目为例，说明广西PPP项目投融资存在问题。

（一）项目概况

按照2014年财政部“PPP操作指南（试行）征求意见稿”的程序，南宁市内河管理处推进竹排江上游植物园段（那考河）环境综合整治工程PPP项目（治理河道全长约6.6公里，总投资约11.9亿元），率先应用竞争性磋商方式采购PPP社会投资人，成为广西第一个PPP项目，是全国首个流域治理PPP项目，列为财政部PPP示范项目。本项目由南宁市财政局拨款，委托南宁市内河管理处组织，采取竞争性谈判的方式，引入社会资本，共同成立项目公司，管理运营该PPP项目。

（二）社会资本方简介

社会资本方，北京城市排水集团有限公司，简称“北排”。公司总资产757亿元，所有者权益381亿元，员工 4700 人。公司于1993年正式成立，扎根于北京，实力雄厚。北排在北京属于行业龙头企业，2008年北京申奥成功，北京排水设施建设面临严峻考验，北排在此背景下，成功完成河道梳理，有丰富的环境治理的经验，在施工经验、工程质量等方面具备一定的优势，且可得到充足的资金支持，抗风险能力较强。

（三）项目融资模式

从融资方面看，项目公司的注册资本金 2 亿元，其中南宁北排水环境发展有限公司出资2000万元，北京城市排水集团有限公司出资1.8亿元，项目公司负责剩余建设成本的融资。项目总投资约10.1亿元，项目公司注册资本2亿元。项目公司的注册资本与项目总投资之间的差额，由社会资本方以银行贷款的形式解决。本项目实际采用的债权融资工具仅为银行贷款，银行贷款额度为96000万元，贷款期限为9年，贷款利率为基准利率下浮10%，担保方式采用信用担保。截至2017年3月23日，贷款实际发放到位5.61亿元。

竹排江上游植物园段（那考河）环境综合整治工程的注册资本金小于项目资本金，仅使用了债权融资模式。并未采取股权融资模式，没有引入金融机构持有公司股份。从外部融资计划来讲，本项目仅仅采用直接融资，单纯地依靠银行贷款。从项目总成本分配的角度来看，总建设成本为10.1亿元。初期项目投标总投资额为9.98亿，调整后项目预算总投资调整为11.9亿元。南宁市政府为该项目进行了详细的资金预算。自2017项目正式运营开始，到2026为止，总计10年，每年南宁市财政补贴2.1875亿元，总计21.875亿元。另外，该项目的投资回报机制为政府以按效付费的方式，项目合作期为10年，通过绩效考核逐年支付服务费，大部分风险由北京城市排水集团有限责任公司承担。该项目不存在经营收入，其运营成本由政府付费的方式进行，首次采用“全线多断面考核、按效付费”，形成了城市内河综合治理绩效考核上的水质、水量、防洪三大考核指标体系，并细化为103项指标，不同指标设置相应的权重，从而根据不同的考核频率和标准得到综合考核分数，政府按照综合考核分数支付相应的流城治理服务费。

四、广西PPP项目投融资问题

（一）项目融资能力不强

一方面由于自治区PPP项目的立法尚未成熟，符合国家政策要求的优质合规的PPP项目较少，PPP项目实际操作过程中往往存在违规操作，隐性风险较大。另一方面，项目公司重建设、轻运营，缺乏与政府、金融机构长期合作的意愿，导致PPP项目的实施并未落实到底。实际意义上PPP项目的落实任务，大多数落实到政府及金融机构的头上，PPP项目的重建设、轻运营成为制约金融机构决策的障碍之一。在自治区当前阶段，参与 PPP 项目的社会资本，央、国企占大多数。在本文的那考河项目中，参与建设的社会资本“北排”为国企，由于央、国企的负债率普遍较高，项目公司的融资能力受到社会资本方的资本结构的影响。

（二）融资方式单一

从项目公司的主体来看，本案例中的社会投资方“北排”属于国有控股公司。PPP项目大多为建设成本高，导致项目的准入门槛较高，参加投标的公司多为央企和外地国企。从某种方面来看，该项目并未吸引到真正的民间资本，也未完全发挥民营资本在PPP项目建设中的作用。由于民营企业存在融资贵、融资难及投资回报率低等条件的制约，导致民营企业难以参与PPP项目建设。从融资的角度分析，本项目以社会资本“北排”为担保方，向四大行之一的中国建设银行贷款的形式，这是比较传统的融资模式。虽然中国建设银行每年信贷规模很大，但是具体到每一个地区的额度较小。本项目的建设成本为10亿元，建设成本较高，可能造成资金期限与项目期限不匹配的问题，而给中国建设银行带来融资压力。

（三）缺乏退出渠道

在本文案例中，PPP项目可长达10年。在项目识别、准备阶段，社会资本方“北排”参与度极低，由于信息的不对称，社会资本方风险预判的难度较大且有效缺乏风险预警和防范机制。本案例中，政府按绩效付费的模式向社会资本方逐年支付资金，这导致长期资本投资资产周转率低，在项目建设及运营期缺乏退出渠道。

五、對策及建议

（一）加强PPP项目融资能力的建设

自治区应完善PPP项目法律法相关部门应加强项目公司的管理，加强项目的后续运营，使项目公司运营合理化，增强项目的融资能力。同时在项目合作方的选择上，区各级政府应择优选择，选择资产负债率较低的社会资本参与项目建设，以社会资本优异的信用及资本结构为PPP项目融资提供良好的外部环境。

（二）拓宽项目融资渠道

在投资方式上，随着市场过程的不断完善，政府应该放弃偏见，创造公平竞争环境，引导国有企业与民营企业之间的公平竞争。自治区政府应鼓励民营企业参与项目建设，可以合资入股成立一家新公司，共同投资及运营 PPP 项目，使民营资本参与PPP项目建设中来，从而增加融资来源的多样性，同时推动国企混合所有制经济的进一步发展。另外，准入门槛较高、资金项目较高的工程，可以采取分包的形式，将项目整体拆分成若干子项目。降低中小型企业准入门槛，拓宽社会资本进入PPP项目的渠道。金融机构应探索担保创新类贷款业务，合理运用银团、委托贷款等渠道，通过发放贷款及投资相结合的方式，降低资金成本。同时促进保险与PPP项目的结合，减少其面临的风险。

（三）完善项目的退出机制

根据“国务院关于鼓励创新重点关键领域投融资机制的指导意见”的规定，当自治区政府招标投标PPP项目时，有必要提前与投资者清理退出路径，以确保项目的稳定性。PPP项目建设完成后，项目接管，投资回收，资产处置等相关事项由自治区政府妥善处理。与此同时，自治区政府，社会资本，金融机构和其他参与者也需要积极探索各种其他项目退出方式，除了到期，中途转移和上市退出。促进社会资本的良性循环，提高社会资本再投资的能力。另一方面推进资产证券化并增加资产流动性。

六、 结束语

投融资问题成为制约广西PPP项目发展的重要原因之一，自治区政府只有不断的完善总结国内外相关经验，完善PPP项目投融资的法律建设，才能实现PPP项目健康稳定的发展。

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