青海省行政协议诉讼制度司法审判现状实证调研报告

摘 要：社会转型正是我国所处于的阶段，不仅政治、科技、法律都在变化，行政机关管理方式也同样在变化。在这样的时代背景下，行政协议作为一种新生事物应运而生，并在行政管理方面、社会发展方面作为一种管理手段发挥着重要作用。但是行政协议诉讼制度却没有与之一并发展，理论和实践中都有欠缺。因为行政协议的行政性与协议性的双重特点，使得实践中一些行政协议因界定不明而被作为民事案件处理。所选取的调研地点青海省地处西北枢纽地区，是极具有代表性的，其调查研究的结果可以辐射整个西北地区。通过对青海省2016年1月到2018年10月的行政协议的案件进行分析，找出其中特点与问题。并实地调研法院行政庭的工作人员，对当前的行政协议诉讼制度进行探讨与研究。

关键词：行政协议;行政诉讼;司法制度

一、调研背景

在2015年，我国顺应时代发展出台了新的《行政诉讼法》，行政协议是大陆法系国家行政法的重要组成部分，我国的新《行政协议法》亦对其进行定义，使得我国的行政法体系更加完善，内容更加丰富，更能确保行政协议双方诉求的实现，利益的保障。在新《行政诉讼法》中规定行政协议诉讼是指行政协议的相对方认为行政机关在履行行政协议过程中，不按协议要求履行、或者单方变更、撤销协议致使行政协议相对方权益受损，要求法院进行裁决的活动。行政协议是一种全新的管理模式，体现了现代化管理的多样性和灵活性，也体现了简政放权的国家政策。在实践中，行政协议被广泛应用，虽然提高了行政效率，但是因为行政协议亦有民法的协议性的特点，在履行中存在违约的问题，所以行政协议纠纷也成为一个亟待解决的问题。青海地处西北要塞，并且是多民族聚居，多宗教融合的地方，不仅可以反映行政协议诉讼制度的基本问题，还能体现整个西北地区的特点，具有其独特的不可替代性。本调查旨在完善行政协议救济制度的法律，徒法不足以自行，让法律在现实实践中更好的实现，解决实际中的问题。

二、调研概况

1、研究目的及意义

在实践中行政协议的受案率并不高，因为行政协议的双重性以及对行政协议救济制度的法律规定并不完善，一些行政协议在民事审判庭受理，一些行政协议案件因为不同法院的认定标准不同，进而导致采用的诉讼程序和适用的规则也不尽相同，没有做到同案不同判，使司法的权威受到挑战。为了解决以上的实践中问题，让新《行政诉讼法》得以更好的实施，以及更好的完善行政协议的诉讼制度，特此调研。

2、调查情况

笔者搜集了青海省2016年1月截止到2018年11月期间，在青海省处理的行政协议的案件总计为68件，其中2016年15件，2017年27件，2018年截止11月是26件，可见行政协议的数量呈逐年增加态势，但是在裁判文书网的分类中仍存在一些问题，这也反应出了行政协议现在的境地。在行政裁判的分类的与行政协议同级分类中还有特许经营和土地征用的分类，而在我国新《行政诉讼法》中早已规定，特许经营和土地征用属于行政协议，这样的分类分化了行政协议。在实地调研的青海省高级人民法院、西宁市中级人民法院、海东市中级人民法院中，与工作人员谈及行政协议的诉讼问题，大多数表示行政协议的分类争议较大，规定较不完善，一些涉及少数民族的案件比较复杂，主要存在着诉讼分类以及诉讼中的当事人双方的权益的保障，比如少数民族的翻译问題等。

三、调查结果分析

通过对上述调查结果的数据、资料进行分析研究，结合青海本地的社会情况，总结出以下几个存在的问题。

1、立法上行政诉讼制度的法律规范并不完善

在实地调查访问中和对行政诉讼制度相关法律法规资料的搜集整理，在这些案例中存在的问题是在立法上对于行政诉讼制度的法律规范并不完善，甚至有一些法律规范上的空白，比如《公路法》第二十四条规定的公路工程勘查设计合同、施工合同、监理合同，《水利部关于水权转让的若干意见》规定的水权转让协议，《清洁生产促进法》第二十八条规定的节约资源、削减污染物排放量的协议。这些行政协议都没有对其诉讼途径进行明确的法律规定，在实践中很容易和民事的合同混淆，使得行政协议没有适用到正确的诉讼制度。还有一些法律并未规定诉讼制度而是规定了其他的非诉讼的途径，这样的处理办法本身就存在一定的问题，如果规定的非诉途径并没有很好的解决行政协议的纠纷，那么当事人双方应该如何保障自己的权利呢？例如《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第三条规定：”发生农村土地承包经营纠纷的，当事人可以自行和解，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解。调解虽然具有灵活性可以根据实际情况进行处理，但是调解相对于行政诉讼的强制力弱，在执行中又将产生一定的问题。还有一些法律规定虽然规定了诉讼的途径但是却没有对行政协议诉讼的性质进行明确的规定，因为行政协议的双重性，这给行政诉讼的解决增加了难度，需要明确规定是否属于行政庭的受案范围才能使纠纷得到实际的解决。

2、在行政协议诉讼制度中未给予行政机关诉讼权利

在行政法的学习中，我们都知道行政法的一大特点就是两造恒定，在行政诉讼中原告一直是行政相对人，被告一直是行政机关，但是随着行政协议这个新生事物的产生，两造恒定在适用中逐渐体现出有些不足，在行政协议中，双方签订协议，既体现了行政的优益权，也有双方平等的权利和义务。有权利和义务就有违约的风险，而违约的风险是双方的。在行政协议诉讼中，一些行政机关随意做出不利于当事人的解释，滥用权力损害行政相对人的利益，这是《行政诉讼法》明确给予保护的，可以提出诉讼的。但是在实践中，行政协议作为协议，行政相对人也是有违约的风险的，比如行政相对人没有按期履行合同，或未按约定标准履行等等情况下，行政机关只能对其提起民事诉讼，不能对其提起行政诉讼。在民事诉讼中不能更好的处理行政协议中行政性的问题，所以给予行政机关提起诉讼的权利是必要的。

3、新《行政诉讼法》在实践中并未得到很好的实施

在2015年我国实施了新《行政诉讼法》中规定行政协议讼是指行政协议的相对方认为行政机关在履行行政协议过程中，不按协议要求履行或者单方变更、撤销协议致使行政协议相对方权益受损，要求法院进行裁决的活动。在实践中首先对行政协议的界定就不明确，会出现一些行政案件由民事审判庭审理的情况，这样使得新《行政诉讼法》并未得到很好的实施，例如有名的潘宝海案，在民事程序使用困难后，试图适用行政程序却因为“行政协议应当作为民事案件处理”而被拒绝，而2015新《政诉讼法》早已将行政协议归纳其中，这体现了新《行政诉讼法》没有得到很好的实施。

4、在行政协议诉讼制度中对少数民族的权益保护力度不够

青海是个多民族混居的地方，民族宗教文化融合，青海省直属的西宁市、海东市、海北藏族自治州等是聚集藏族回族土族撒拉族等的地方。民族宗教问题一直是我国十分重视的问题，在行政管理活动中，行政协议的灵活性和高效率，如果可以运用到少数民族聚居区的行政管理中是大有裨益的，但是在实际运用中，行政协议的诉讼制度对少数民族的考虑较少，例如，青海省高级人民法院的法官讲述了一个在实践中的案例，在一个即将开庭的行政审判庭中，行政相对人提出自己的委托代理人没有到达现场，因为行政相对人也就是上诉方为藏族同胞，只能进行简单的日常对话，并不能很好的表达自己的意思，并不能将事情的原委讲清楚，法官在斟酌之后决定延迟开庭，这是对少数民族同胞的权益的保护，是司法公正的体现，但是这些却在法条中没有规定，应当将这些对少数民族的保护用法律加以明确。

四、建议

针对上述问题，并结合我国国情实际，结合我国《行政诉讼法》的实施，提出以下几点建议。

首先，完善行政协议诉讼制度的立法。在《行政诉讼法》中明确行政协议的诉讼范围，目前我国的《行政诉讼法》中写明“政府特许经营协议”和“土地、房屋征收征用补偿协议”这两种种类，实践中不仅需要举例式列举，更需要概括式的明确受案范围，为更多的行政协议及出现的新形势的行政协议适用《行政诉讼法》提供法律依据，让案件的处理有法可依。对行政协议纠纷的双方的举证责任分配也要有明确的法律规定，在责任分配中不能只考虑合意性而一律“谁主张，谁举证”，致使忽略强制性，应充分考虑行政机关的优益权，制定合理的举证责任分配的法律规定，从而丰富和完善行政协议诉讼制度。

其次，根据实地调查结果表明，在行政协议的实施中，因其合同性的特點，合同不履行的风险是双向，即行政机关有可能不履行，相应的行政相对人也可能不履行，那么行政机关的利益将如何让保护呢？所以应当突破传统两造恒定的模式，让行政机关亦可作为原告，才能更好的明确双方的权利义务，承担违约的责任。让法院审理过程中更加公平公正的进行，维护正当利益。

再次，新《行政诉讼法》的实施不仅需要制定严谨的法律，更需要司法、执法工作者的认真贯彻与执行。加强对新《行政诉讼法》的宣传与学习，让新《行政诉讼法》在案件中实施适用。在司法审判中，不能单一的只审查行政协议的案件性，这样使得纠纷并没有在根本上解决，而是应当在司法审判过程中不仅审查行政协议的合法性，更应对协议的解决进行裁判，这样可以更好的实施《行政诉讼法》。

最后，在青海省反应出的少数民族的问题并不是偶然，而是全国各个民族聚居地的普遍问题。行政协议诉讼制度更应该广泛的考虑少数民族的问题，比如明确规定的房屋、土地搬迁的行政协议是否充分考虑了整体发展和少数民族聚居地的宗教相冲突，在庭审之中的行政诉讼制度中考虑少数民族的语言习惯等，为其制定相关的细化的发条，例如每个法院按一定的比例配备少数民族翻译，例如划分几个少数民族的保护区，不可以随意征用其土地、房屋等。从而更好促进民族和谐，社会发展。

五、结语

行政协议作为一个新生的行政管理手段，在社会生活中广泛的运用，这也给我们带来了好处与相应的问题。我们要积极面对这些问题，积极进行改革和优化，使行政协议更好的被运用。本文通过调研探究了青海省的行政协议存在的问题，并据此以提出相应的意见。任何立法不可能是一经颁布就是完美的，需要我们在实践之中对其加以完善，相信我国的行政诉讼协议制度会日臻完善。

作者简介：

周双双，女，辽宁锦州，法律硕士在读。

（作者单位：青海民族大学）